土地利用总体规划与土地集约利用若干问题的分析

2015-01-14徐巍

科技视界 2015年12期

徐巍

（北安市国土资源局，黑龙江北安 164000）

我国正处于经济快速发展的重要机遇期,在最近不到10年的时间内,耕地减少了1亿多亩。因粗放用地造成的矛盾和问题,特别是滥占耕地的经济增长思路,已经成为影响我国经济社会持续平稳运行不容忽视的现实问题。针对经济运行中出现的突出矛盾和问题,中央领导曾多次强调,要按照建设节约型社会和发展循环经济的要求,积极探索建立国土资源管理的新机制,全面落实土地管理的各项措施,节约和集约使用土地,切实保护耕地特别是基本农田。因此,当前节约集约利用土地已成为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容之一,也是国土资源管理部门的一项重点工作。党中央、国务院从我国的基本国情出发，实行最严格的土地管理和耕地保护制度,把土地作为宏观经济调控的重要手段之一，形成了与计划、金融、财政、土地相互配合和制约的调控机制。作为土地调控的龙头和基本手段的土地利用总体规划要适应这个要求，就必须以科学的发展观和“五个统筹”的要求，通过技术创新、体制创新、政策创新，完善规划的各项制度，进而达到在严格保护耕地特别是基本农田的同时，通过对建设用地规模、结构、布局、开发次序的控制，防止盲目低水平重复建设、无序开发和粗放利用，维护国家粮食安全和社会稳定，实现人与自然和谐发展，保障宏观经济平稳运行促进土地的集约合理利用和优化配置，为经济社会全面、协调、可持续发展提供用地保障。因此新一轮土地利用总体规划，必须全面落实以人为本的科学发展观，充分发挥规划的调控作用，以节约和集约使用土地中心，促进经济增长方式由粗放型向节约型的转变。

1 土地集约利用概念的来源

土地集约利用是针对粗放式土地利用而言的。土地集约利用的概念最早来自于李嘉图等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究。他认为农地集约利用是指在一定面积土地上,集中投人较多的生产资料和活劳动、使用先进的技术和管理方法,以求在较小面积土地上获取高额收人的一种农业经营方式。其基本涵义是指增加土地投人,获得土地最高报酬。

2 落实科学发展观，正确认识土地宏观调控

以人为本，全面协调可持续的科学发展观是党中央国务院从国家事业的全局发出的重大战略思想，是对土地利用总体规划工作的本质要求。坚持科学发展观，必须正确认识土地宏观调控，把土地作为国民经济宏观调控的手段之一，是由我国土地国情、土地供需矛盾和我国经济发展阶段决定的，土地利用总体规划作为土地宏观调控的基本手段必须引导各业用地，优化结构，合理布局，节约和集约土地资源，达到由粗放型向集约型利用土地的目标。

3 规划的空间布局上的节约与集约

由于我国规划编制的自上而下指标控制，在规划编制过程中实际上就是落实上级下达的规划指标，很少研究各业发展布局问题。从本质上说，土地利用总体规划是空间规划，因此布局十分重要，否则会造成土地资源的浪费。

第一，农用地布局。根据我国的国情，今后相当长一个时期内我们还要把保护耕地作为规划的重点和主线，因此首先就要考虑农用地布局尤其是耕地布局，这里主要是基本农田布局问题。

第二，建设用地布局。建设用地布局主要是城镇体系布局，在规划中，从统筹区域、统筹城乡的空间均衡理念出发，使人口、经济、城镇的分布与环境、资源的承载能力相协调，要考虑那些地方适合扩大城市规模，适合进一步聚集人口，那些地方不适合进行大规模开发和建设，而是需要进行保护和恢复，甚至疏散人口，这些问题都需要通过加强发展规划的空间引导和约束功能来予以解决。

4 完善指标控制方法，确保土地集约利用

为了增加规划的可操作性，按照“弹性”与“刚性”相结合的原则，把指标分成强制性指标和指导性指标。我国土地国情，决定了耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地面积、城镇建设用地规模应是强制性指标，这些指标直接关系国家粮食安全和经济增长方式由粗放型向集约型的根本转变，这部分指标需要无条件地实施，如规划应明确规定在空间上需要进行严格保护和管制、严格禁止开发建设的区域和地段。所谓指导性指标，主要包括农业结构调整指标（设施农业、畜禽饲养和养殖水面等农业用地占用耕地指标、生态退耕）、土地资源生态保护、林木覆盖率等指标等，这些指标主要是为农业结构调整、生态保护需要，具体实施是由相关部门实施。这部分指标体现规划的弹性和适应性。这些指标的规模和时序应是指导行动。

5 合理设置土地用途分区，引导土地集约利用

作为土地宏观调控的基本手段的土地利用总体规划，在用途分区和管制方面应进行合理引导，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和土地置换、土地周转等政策，建议划中设立村镇建设控制区、城乡建设土地置换区、城镇建设土地周转区，并相应制定用途管制细则，深化土地置换、土地周转政策和可操作性。这些土地用途区，主要作用是鼓励农民居住向中心村、集镇、城镇集中，引导土地集约利用。

6 建立土地利用总体规划的集约利用评价体系

随着经济建设快速发展，工业化、城市化进程不断推进，对土地资源的需求日益增多，给土地供应带来了较大压力。同时，中央对各级政府提出了积极运用土地资源进行宏观调控的新任务，也使经济加快发展的强劲需求和土地资源硬约束的矛盾显得突出。为此必须创新思路，探索土地管理的长效机制，保障经济社会可持续发展约束用地关键是合理用地、集约用地。为此要建立一个土地利用可操作的量化标准指标，主要包括土地的投入强度、单位面积土地产出强度等方面规定。