金融消费纠纷非诉解决机制研究

余赟

摘要：由于金融业务的专业性及金融产品与服务的复杂性，导致普通的消费维权途径和手段很难为金融消费提供有效的保护。而在国际上，非诉纠纷解决机制因具有当事人意思自治、非对抗性、维权成本低等特点，已被广泛应用于解决金融消费纠纷并取得明显成效。我国应当借鉴国际经验，结合国内实际建立金融消费纠纷调解机制，使消费者合法权益得到更好保障。

关键词：金融消费;纠纷;解决;消费者保护

随着社会的发展和人民生活水平的不断提高，“金融消费”越来越深地融入到普通百姓的日常生活中，为他们带来了极大的工作和生活便利，如消费信贷、信用卡、借记卡、第三方支付、代客理财、代缴费等。但同时，消费者金融权益受侵害的现象也越来越普遍，金融机构侵犯金融消费者的知情权、自主选择权、公平交易权、财产权等基本权益的现象时有发生。与此相对的是，现阶段我国解决金融消费纠纷的渠道有限，除诉讼方式外，缺乏有效的制度安排帮助消费者维护自身合法权益，导致金融消费者维权成本高企、效果甚微。鉴于金融消费在日常生活中逐渐变得不可或缺，如何在诉讼之外建立一套便捷、高效的纠纷解决机制，成为当前金融市场发展中的一个重要问题。

一、金融消费纠纷非诉解决机制的国际经验研究

（一）金融消费纠纷非诉解决机制的产生背景

随着“金融大爆炸”时代的来临，现代金融业飞速发展，与普通民众的日常生活结合得愈加紧密。同时，金融创新层出不穷，金融机构提供的产品与服务种类繁多、结构复杂，令金融消费者眼花缭乱、无所适从。金融机构与消费者之间的信息不对称问题越来越严重，金融丑闻不断出现，消费者利益频频受损。但即使是在法制健全的西方发达国家，消费者的利益也得不到很好的维护，因为“太多的法律，太少的正义”（Too much law，Too little justice），案件多发、诉讼迟延（即耗时低效）、费用高昂以及社会秩序、人际关系因对抗而引发的紧张状态等弊端，导致诉讼的实质结果与消费者的维权诉求大相径庭，背离了法治的基本精神和目标。因此，人们主张从僵化的规则约束中解放出来，于诉讼外寻求更多的解决途径与资源，强调效率倾向，并主张回归实质正义。在金融消费领域引入非诉纠纷解决机制的实践便应运而生。

（二）金融消费纠纷非诉解决机制的国际做法

1.英国金融督察调解机制

英国《2000年金融服务与市场法》决定成立金融申诉专员服务有限责任公司（Financial Ombudsman Service Ltd），负责帮助金融服务消费者解决和金融机构之间的纠纷，保护金融服务消费者的权益。根据规定，凡是受原金融服务局发牌监管的从事金融零售业务的金融机构都受FOS管辖。FOS采用“调解”+“裁定”的方式处理纠纷，其业务受理范围主要是面向消费者的金融零售业务。对所受理的投诉，通常先由FOS的裁判员进行调解，多数投诉都能调解结案。如当事人一方不接受调解意见或对事实陈述有异议，案件就会正式交给金融督察官裁定。FOS有权通过裁定要求金融机构对消费者进行赔偿，或者要求金融机构采取其他有利于消费者的补救措施，其赔偿上限可以达到10万英镑。一旦消费者接受裁定的内容，裁定就对双方产生法律效力，被投诉金融机构必须在规定期限内执行完毕。2013年4月1日，根据生效后的2012年《金融服务法案》，英国金融监管体系进行了彻底改革，诞生了三个独立的机构：金融政策委员会（FPC）、由原来金融服务监管局（FSA）拆分的审慎监管局（PRA）和行为监管局（FCA）。其中，行为监管局负责整个金融行业服务行为的监管。核心目标是金融消费者保护，公平竞争和维护资本市场诚信。而目前英国的金融申诉专员服务有限责任公司是向行为监管局负责。

2.新加坡金融业争议调解机制

新加坡金融业争议调解中心成立于2005年，由金融机构发起设立，目的是更低廉、更快捷地解决金融机构与消费者之间的纠纷。金融业的所有消费者都可以向金融业争议调解中心投诉，投诉处理程序分为两个阶段，金融业争议调解中心首先会鼓励并组织金融机构和消费者通过友好协商来解决纠纷，如果协商未能解决问题，案件将由调解中心的裁定员进行裁决。消费者也可以要求直接进行裁决。进入裁决程序的案件，争议双方均需支付费用，但消费者是象征性付费，主要费用由金融机构承担。受到裁决支持的一方会得到费用返还。调解中心的决定对金融机构而言是最终的，但如果消费者对裁决的结果感到不满意，消费者仍可通过其他合法途径来解决。

3.加拿大银行服务与投资督察机制

银行服务与投资督察员组织（OBSI）是加拿大的主要第三方争端解决机构，致力于解决其成员机构（即银行及投资公司等）与其客户之间不能自行解决的争端，其受理的投诉涉及银行、联邦政府监管的信托、证券、共同基金等（但不包括保险公司）。OBSI受理争议案件后，首先会审查是否经过当事金融机构的内部程序处理。然后，根据当事机构对争议的最后答复意见及消费者提供的材料，对争议进行书面评议，必要时会展开调查。在此基础上，OBSI作出争议处理“建议”（包括赔偿数额）并阐明理由。“建议”对争议各方不具法律约束力，双方都可以拒绝接受建议并启动正式的法律程序。

4.台湾地区金融消费评议机制

台湾金融消费评议中心（FOI）是依据2011年台湾地区《金融消费者保护法》设立的公益性财团法人，主要任务是处理金融消费争议、开展金融消费教育。FOI受理银、证、保等所有金融行业的普通消费者投诉。投诉一旦被受理，FOI会先“试行调处”，调处不成功的才指派人员进行评议，评议采用书面形式，由金融机构支付处理费用。FOI作出的向消费者给付一定额度财产的评议决定对金融机构有约束力，但消费者可以不接受，并且仍可直接向法院提起诉讼。消费者如接受评议结果，可以申请FOI将评议书送交法院审核，经法院认可的评议书与民事判决具有同等效力。

5.香港特区金融纠纷调解机制

香港金融纠纷调解中心（FDRC）成立于2011年，性质是非盈利性担保有限公司，独立于监管部门和司法体系，采取“先调解，后仲裁”的方式，以中立姿态处理消费者和金融机构之间的纠纷。FDRC受理针对银行业和证券业的投诉，并要求消费者需先向金融机构提出投诉，不满金融机构处理结果或金融机构无回复时再由FDRC调解或者仲裁，同时消费者需承担相关费用。FDRC作出的仲裁结果是最终决定，对争议双方都具约束力。

从上述各国或地区的金融消费非诉解决机制看，为解决司法体制应对金融消费纠纷的不足，发达经济体普遍建立了非诉纠纷解决机制并设立相关组织，以更加公平、合理、专业和便捷的方式处理金融消费争议，形成了对诉讼解决争端方式的有益补充。

二、我国金融消费纠纷非诉解决机制的构建

（一）我国金融消费纠纷解决现状

由于金融业务的专业性及金融产品与服务的复杂性，即使是专业人员，要透彻了解其性质、结构也并非易事，金融行业以外的机构、人员就更难以准确理解和界定金融消费的内容、品质及其权义关系了，导致普通的消费维权途径很难为金融消费提供有效的保护。如现有的产品质量监管部门、消费者保护组织不具有金融专业知识与金融监管技能，难以深入调处金融纠纷。尽管我国目前已经在各金融监管部门设立了专门的金融消费权益保护工作机构，但由于金融消费立法的欠缺，这些专职部门为金融消费者提供保护的手段极为有限，对金融机构违反公平、合理原则的业务行为缺乏实质性的约束手段，对于履职范围外的金融消费纠纷主要通过督促金融机构自发与消费者协商解决，对纠纷处理过程、处理结果的引导与介入能力均较弱;对于履职范围内的金融消费纠纷，监管部门采取的监管措施也往往只产生金融机构违反金融法规的行为得以制止或纠正的效果，但消费者的损失没有得到弥补，金融消费纠纷本身并未得到解决。在“人民调解”途径，从《人民调解法》的相关规定看，其出发点是面向传统常见民事纠纷，主要着眼于人情关系的处理，对金融消费类的复杂争议很难适用。司法途径则因成本过高、费时费力，且举证困难、结果不确定，使消费者轻易不敢涉足。实践中，由于金融消费纠纷无法得到及时妥善处置，其结果要么导致矛盾激化，要么是处于弱势地位的消费者被动放弃维权。

（二）我国金融消费纠纷非诉解决机制构建

为了高效、便捷和以较低成本解决金融消费纠纷，有必要借鉴国外先进做法，参考我国《人民调解法》、《仲裁法》相关制度设计，在诉讼之外探索建立我国的金融消费纠纷非诉解决机制，一方面可以缓解司法和社会压力，减少对抗性，另一方面可以在复杂的金融消费纠纷中实现更具实质正义和合情合理的个案平衡。 但从短期看，法律制度供给不足与金融消费纠纷日益突出之间的矛盾将难以在短时间内解决，通过专项立法方式建立我国的金融消费纠纷非诉解决机制会是一个长期的任务。因此，可以考虑采取短期试行、中期探索、长期立法的进路，逐步推动实现我国金融消费纠纷非诉解决机制在法制层面的构建。

1.短期内，试行主管部门调解解决

根据现行《消费者权益保护法》第三十四条，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以向有关行政部门申诉。关于申诉的处理，我国尚无专项法律、法规就其程序、措施做出规定，从行业规范看，国家相关行政主管部门对消费者申诉无一例外地选择了调解处理的方式，如邮政、电信、产品质量、工商等。中国人民银行、银监会、证监会、保监会等“一行三会”是金融市场的行政主管部门，因此也可依据《消费者权益保护法》第三十四条之规定接受金融消费者有关金融消费权益争议方面的申诉。对在其职权范围内的申诉，涉及民事争议（如消费者主张违约或侵权责任）的，“一行三会”可以参考其他行政部门的做法组织争议双方进行调解，劝导双方自愿达成解决方法。

“一行三会”调解金融消费争议，应遵循当事人自愿、权利义务平等、调解方式合理、调解程序灵活简便、调解结果不违背法律的禁止性规定等原则。“一行三会”可以根据金融消费纠纷情况在省级或较大地市设立调解委员会，分区域受理、处理金融消费者申诉。在调解员的遴选上，除了“一行三会”内部从事消费者保护工作及具体业务监管工作的人员，还应适当考虑从社会上公开选聘部分具有较深资历、能够公正视事的金融业务专家、学者、法官、律师等职业人士以优化调解人员队伍。在调解程序设计上，为充分发挥金融机构与消费者自主协商解决问题的主观能动性，同时适当节约行政成本、提高调解效益，可以设立调解的前置条件，要求纠纷在投诉至调解委员会前应先经金融机构内部程序处理。只有在金融机构不予受理或者在一定期限内不予处理，或消费者对金融机构的处理结果不满意时，调解委员会才予受理。对受理的投诉，调解委员会可以要求金融机构再处理一次，如消费者依然不满意，经双方同意，调解委员会方组织调解。

在调解协议的效力问题上，调解达成的最终协议经当事人签字确认后等同于民事合同，对双方具有法律约束力，当事人应当按约定履行。为强化调解协议的约束力，当事人一方或双方均可以依法申请有管辖权的人民法院对调解协议的效力进行司法确认。经司法确认的调解协议等同于法院生效裁判，具有强制执行力。

2.中期看，应当推动建立专业的金融消费纠纷调解机制

根据泰勒的“双峰”理论，在金融领域，应就监管目标的不同设立两个监管机构，分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者行使专业化监管职能。因此，我国应当设立相对独立的金融消费纠纷调解组织，如成立金融消费纠纷调解中心，全面负责全国银行、证券、保险领域的金融消费纠纷调解工作。

在金融消费纠纷调解中心的组织架构上，不宜也无必要按行政区划逐级设立分支机构，而应综合考虑全国各地经济金融发展状况、金融消费情况等客观差异，将全国分为几大区域，对应设立调解分中心，分别负责所在区域的金融消费纠纷调解工作。在人员遴选方面，应当充分考虑金融消费纠纷的专业性、复杂性及调解工作的权威性，主要从具有较深资历、能够公正视事的金融业务专家、学者、法官、律师等职业人士中选聘调解人员，并建立调解人员的选任与退出机制，确保选优汰劣。在调解制度的设计上应适当偏重对消费者的倾斜保护，如调解包括“调停”和“裁决”两个阶段，经消费者同意可以先调停，调停不成功时调解机构可以径行作出裁决，或者根据消费者的要求直接进入裁决阶段。消费者可以不接受裁决结果或对结果不满时可以继续通过诉讼主张权益、但金融机构必须接受。消费者可以要求对调解协议进行司法确认而获得司法权支持，且不承担调解费用或只承担象征性费用、主要费用由金融机构支付，等等。

3.长远看，制定金融消费纠纷非诉解决机制专项法律规定

随着金融业的发展和金融消费市场的爆炸性扩张，作为一种迅速、低廉、专业、大众化又被国外实践所验证并蓬勃发展的纠纷解决机制，非诉讼审判方式的金融消费纠纷调解机制法定化已逐步演变成国际趋势。如2000年，英国以《金融服务与市场法》建立金融申诉专员制度。2011年，台湾地区以《金融消费者保护法》设立台湾金融消费评议制度，同年，香港政府设立香港金融纠纷调解中心。鉴于我国金融消费权益保护所面临的困难与挑战，我国应当借鉴国际先进经验，以专项法律或者授权制定行政法规的形式，在立法层面确立专业金融消费纠纷调解机制的法定性，明确调解组织的组成与议事规则、调解人员的选任、调解协议的效力及调解费用的承担等事项，确保金融消费纠纷调解机制的法治化运转，使其成为我国解决金融消费纠纷的一种备选机制，让金融消费者在遭遇纠纷时可以选择对自身更为有利的方式实现维权。

参考文献：

[1]范愉：《代替性纠纷解决方式（ADR）的起源与发展》，载《比较法在中国》（第一卷），法律出版社，2001年8月.

[2]丁宝同、王光成：《价值视角的转变与正义模式的演绎——评美国1998年法》，载《西南政法大学学报》 2003年第5卷第3期.

[3]范愉：《权利救济与多元化纠纷解决机制简议》，载《广东行政学院学报》2008年第1期.

[4]刑会强：《金融消费纠纷的多元化解决机制研究》，中国金融出版社，2012年.