政府在购买公共服务中的角色定位

文/井敏

责任编辑 解梅娟

2013年7月31日，李克强总理在主持国务院研究推进政府向社会力量购买公共服务的常务会议上明确表示“要放开市场准入，释放改革红利，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担”。党的十八届三中全会更进一步指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。①由此可以判断，更多通过市场向社会组织购买公共服务，而不是政府亲自生产公共服务将是我国公共服务供给机制的一个重大调整。这也就意味着中国三十五年改革将由第一个重大转折即将私人物品生产领域向民间开放，开启到了第二个重大转折，即将一部分公共物品的生产领域向民间开放的新阶段。按照世界银行的定义：“公共服务外包不是政府机构内部直接为社会成员提供公共产品和服务，而是通过市场化的方式，引入竞争机制，促进服务供应商之间的竞争，由私人部门或社会组织来提供。其本质是通过竞争把社会组织引入到公共服务部门”。②这说明政府对公共服务的供给将打破政府一家垄断的格局，越来越多地走向多元主体供给，政府通过市场向社会组织购买的方式来实现。实践也已经证明，政府垄断性提供公共服务的效果并不理想。正像美国民营化大师萨瓦斯所言：“政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差。问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的服务方面，竞争往往优于垄断，而大多数政府活动又毫无疑问地以垄断的方式组织和运营”。③而且，我国政府公共采购的规模也为政府更多购买公共服务预留了巨大空间。资料显示，尽管2011年中国政府采购规模达1.13万亿元人民币，占国家财政支出的11%，相比2002年1009亿元的规模，政府采购规模10年间增长10倍，但是发达国家政府采购总规模一般占GDP的15%-20%，而我国2011年政府采购规模仅占当年GDP的2.4%。④

政府更多向社会组织购买公共服务是否意味着政府放弃了这些公共服务的供给责任呢？当然不是，政府向社会组织购买公共服务并不是政府公共服务供给责任的推卸，而是政府在公共服务供给中角色的变化，政府“从公共服务的提供者、生产者、监督者三者合一的主体转变为公共服务的提供者和生产监督者”。[1](P24)

一、公共服务的提供者

公民有权享有政府提供的公共服务，政府有责任和义务为公民提供公共服务，这是政府与公民之间的基本关系定位。这就决定了公共服务的供给主体应该是政府而不是其他市场主体，这也是我国政府一直秉持的“坚持以政府为主导”的题中应有之意。但坚持以政府为主导的公共服务提供，并不意味着公共服务必须以政府直接生产为主。其实“公共服务的提供”和“公共服务的生产”本来就是两个完全不同的概念，只是很多人将这两个概念混淆了，有的更是将这两个概念视为是同一个意思，这种认识无形中就夸大了政府的生产责任，而对政府的提供责任往往被限制在一个更接近于生产概念的较为狭义的范畴之内。在这种观点影响下，政府总是大包大揽地担当公共服务的直接生产责任，但在新公共管理理论看来，这种模式既无可能，因为政府财政毕竟非常有限，政府不可能包揽所有的公共服务，甚至是基本公共服务；而且也无必要，因为其他社会力量在一定的制度安排下，同样可以成为公共服务的生产主体，而且生产效率还优于政府。正如新公共管理的倡导者奥斯本所言：“直接提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”。⑤著名学者萨瓦斯也曾说过:“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨”。因此，政府应该更多采取向社会组织购买公共服务的供给模式，在这种供给模式中，政府的主要角色将不再是公共服务的生产者，而是公共服务的提供者。所谓“公共服务的提供”是指一系列集体选择行为的总称。

第一，决定某种公共服务是否需要提供。公共服务有很多层次，不同发展阶段政府所能支撑的公共服务也是不一样的，因此哪些公共服务是某一阶段最急需的，是符合这一时期大多数公众的公共服务需求的，同时，也是这一时期社会发展水平可以支撑的；哪些公共服务是现阶段还无法满足，需要其他发展阶段重点提供的；哪些公共服务需要政府财政支撑，哪些公共服务可以通过向社会组织购买的方式来满足等等，政府要进行决策。

第二，确定提供什么标准的公共服务。对于那些政府在某一阶段要提供的公共服务，政府还要确定其服务标准，包括质量和数量。基本公共服务标准的确定要和国家的经济社会发展程度，以及国家的财政能力相匹配，既不能太高、也不能太低。因此，同样一种公共服务，在不同的国家或者同一个国家的不同发展阶段上，标准都是不一样的。

第三，确定由谁来生产某种公共服务。一旦政府决定要向公众提供某种标准的公共服务，那么政府就要作出这种公共服务是自己生产还是通过市场向社会组织购买的决定。如果政府作出的是要通过市场向社会组织购买的方式来提供公共服务的决定，那么政府还必须通过一定的程序作出向哪个社会组织购买的决定，即确定该公共服务最终的生产者。一般来说政府在选择由谁来生产某种公共服务的决定中，都需要采取公开招标的方式。

第四，确定公共服务的消费边界。当某种公共服务生产出来之后，政府还要为这种公共服务的消费确定一个消费边界，包括哪些人可以享受这种公共服务，哪些人则被排除在外；哪些人可以免费或低价享有，哪些人则要付费享有等等。一般来说，不同的公共服务可能涉及到不同的消费边界。

第五，制定公共服务的消费规则。政府不仅要制定某一公共服务的消费边界，还要为这种公共服务的消费制定一些强制性的规则。因为，不管哪种公共服务都是一种公共资源，所谓公共的就是大家的，每个人对某一公共资源的消费行为都会影响他人对这一公共资源的消费。因此对这些产品，包括没有消费边界的纯粹的公共服务产品的消费行为，都要进行一些强制性的规定，以保证某公共服务资源不因某一消费者不合规定消费行为，而减损其他消费者的消费质量。

二、公共服务生产的监督者

当更多的公共服务通过购买的方式来提供的时候，就一定能保证公共服务供给的成效吗？如果我们对一个角色本身就定位于公共服务的公共组织——政府来提供公共服务的成效都不能放心的话，那么我们又如何能对那些本身还可能是营利性组织的社会组织放心呢？所以，公共服务的外包并不是一劳永逸的事情，不是只要通过市场化的途径来提供公共服务，公共服务的供给成效就一定优于政府的直接生产，承接公共服务的社会组织也有可能变成逐利的机构，形成所谓的“第三部门失灵”。政府购买公共服务的关键因素是相关主体（包括政府、社会组织、公民）之间是否在契约基础上建立了清晰明确的责任关系，这种契约关系基础上的责任关系，是连接服务购买者、服务生产者及服务对象的纽带。[1](P35)但即便通过合同建立起了政府、社会组织和公民之间相对清晰的责任关系，但这个责任关系也很难自动实现。正像一直致力于主张政府合同外包的美国联邦管理与预算办公室在进行了很多的实证调研后所不得不承认的：“民间机构基本上没有对合同管理给予充分的关注。他们重点关注的是承包合同的裁定归属，而不是确保合同的各项条款或保证得到合同之后履行采购的各种规章制度”。⑥也就是说，相对合同的履行，社会组织更关注合同的获取。因为，获取了政府的服务采购合同，实际上就意味着获取了原本属于政府的某些公共资源，比如公共财政、对某些公共项目的垄断性经营权等等。因此“政府与私人部门的关系不能靠私人部门的自我管理，而是要通过一个强大而有竞争能力的政府实施积极的管理”。⑦“在社会组织承接公共服务的过程中，政府不需要干预社会组织的具体运作过程，但是，对公共服务供给的合法性、正当性、实施效果等问题应该承担相关责任”。[1](P32)所以，政府要想在公共服务的外包中购买到物美价廉、符合采购标准的公共产品，还必须对生产过程及生产结果进行监督。

第一，对公共服务生产者的运营过程是否符合合同规定进行监管。政府要对公共服务的运营，是否符合合同约定的一些强制性规则进行监管，这些强制性规则不仅规制着消费者的消费行为，也规制着经营者的经营行为，以确保公共服务在供求均衡的前提下得到合理、良性地使用。对于消费者而言，政府要授权经营者监管每一个消费者的消费行为，以使其一个人的消费不会减损其他消费者对这些公共产品的消费质量。对于从事公共服务的经营者来说，政府则要监管其经营行为是否符合政府规制的公共服务的公益性目的，即使对于那些市场化的公共服务，如剧场、运动场馆的经营，政府也要在兼顾经营者利润的前提下，确保其行为的合规性，比如对一些特殊群体如伤残军人、儿童、老人和残疾人是否实行了国家法律规定优惠措施、是否遵循了合同约定的价格规定等。对那些违背公共服务公益精神的经营行为以及政府制定的管制价格的行为等，政府都要根据他们与政府之间的合同以及国家的相关法律规定，对服务生产者实施监管，必要时还要进行相应的惩罚。

第二，对公共服务的结果是否符合合同标准进行监督。政府在购买公共服务的供给模式中，对服务生产者的经营活动无权进行直接的干涉，比如对它们的人事任免行为，对它们的日常管理行为，对它们的经营方式等，政府都无权进行干涉。但政府对服务生产者的公共服务结果是否符合合同标准要进行监督。因为并不是所有承担政府服务外包的社会组织都能够自觉地严格按照合同标准办事。比如在公共文化服务的外包中，政府就必须对承担外包服务的社会组织的服务标准实施严格的监督。政府文化主管部门必须对那些消极的不健康的文化活动，或者与主流价值观背道而驰，对公众尤其是青少年的身心健康可能产生不良影响的公共文化活动进行监管，并使其退出市场。北京大学文化研究院副院长陈少峰做客人民网时就提出，文化产业要遵守两个标准：第一个标准就是不能反主流价值，或者说不能反社会的核心价值，比如我们的社会核心价值提倡和平、和谐，那么公共文化产品中如果有推崇暴力的内容就是不对的，是违背社会效益的。第二个标准就是对未成年人而言，公共文化产品是不是有不利于未成年人精神健康，或是否有和这个精神健康相对立的负面的内容。对这些标准的执行不能仅靠公共服务生产者的自觉，还必须有政府的监管。

总之，政府越来越多地通过市场向社会组织购买公共服务，作为我国政府转变职能、改善公共服务供给的一个改革趋势已经不可避免，但这绝不是政府公共服务供给责任的卸载，而是政府供给公共服务的另一种途径，一种充分借助了市场的竞争优势，规避了政府垄断性劣势的公共服务供给新途径。在这种供给途径中，政府依然要担当重要角色。

[1]王浦劬，莱斯特·M.萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京:北京大学出版社，2010.

注释

①参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年版第18页。②参见《世界银行.2007年世界发展报告》，中国财政经济出版社，2007年版。

③参见（美）E·S·萨瓦斯所著周志忍等译的《民营化与公私部门伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年版。

④参见《政府采购增加10倍与精简开支不矛盾》，人民日报，2012年7月9日第2版。

⑤参见（美）戴维·奥斯本、特德·盖布勒所著《改革政府——如何用企业家精神改革公营部门》，上海译文出版社，2006年版第5页。

⑥参见Office of Management and Bud get,Summary Report of the SWAT Teamon Civilian Agency Contracting；Improving Contracting Practices and Management Controlson Cost-Type Federal Contracts.(December3,1992),pp.i-ii.

⑦参见(美)唐纳德·凯特尔所著《权力共享:公共治理与私人市场》，北京大学出版社，2009年版第5页。