黑龙江省垦区居民点体系优化分析——以建三江管理局为例

杜国明，刘彦随

黑龙江省垦区居民点体系优化分析
——以建三江管理局为例

杜国明1,2，刘彦随2

（1.东北农业大学资源与环境学院， 黑龙江 哈尔滨 150030；2.中国科学院地理科学与资源研究所， 北京 100101）

研究目的：剖析黑龙江省垦区居民点体系优化经验，总结其可供借鉴与推广价值。研究方法：以建三江管理局的七星、大兴、创业三个农场为研究区，综合运用实地考察法、空间分析法和文献调研法。研究结果：第一，经过对居民点体系的空间结构与规模结构的优化，4年内居民点个数、面积减少，促进了居民点用地的节约与集约利用，更便捷了当地居民的生产生活。第二，居民点体系优化措施包含居民点体系的空间优化、优化过程的有序组织和耗费资金的多方筹措三个方面。研究结论：清晰的土地及房屋产权、多源的融资渠道、完善的社会保障制度、农业现代化和二三产业的快速发展、各种农业附属设施的建设以及合理的路网建设是黑龙江垦区居民点体系优化进程在短期完成的保障，而广大农村地区则适宜随着农村人口结构变化、农业人口非农化、城镇化、工业化和农业现代化的稳步发展，合理引导、有序推进城乡体系优化的自然历史进程。

土地整治；垦区；居民点体系；优化措施；启示

1 引言

城镇化是当今中国解决“三农”问题，提高农民生活的重要手段之一，城镇化的发展也有利于推动各类资源的集中和土地利用效率的提高[1]。国家为加快推进城镇化进程，提出了到2020年要解决约3亿人城镇化的重要任务。即要在未来6年内将会有大量的农村居民点需要撤并。此外，随着工业化与城镇化的快速发展，农村人口的非农化转移导致农村常住人口逐渐减少，农村经济的快速发展与农民收入水平的提高，促使农村住宅的空间布局也发生重大变化，农村建设用地“外扩内空”的现象日益明显，农村“空心化”问题变得日趋严重[2]，其形成的直接原因可以理解为特定城乡地域系统内城乡二元体制作用下演化的结果[3]。如何高效、合理地优化城乡居民点体系已经成为解决“三农”问题、城乡二元结构问题的重要手段[4-6]。

中国23个省（市、自治区）有农垦单位，是新中国成立后在国家计划指导下进行生产经营活动的农业区域。垦区是一个不同于地方政府辖区的特殊性区域，但其拥有完整的社会管理体系，也存在城乡居民点体系结构失衡和土地资源利用不合理等情况[7]。黑龙江省垦区经过了60多年的发展建设，已经发展成农业现代化程度最高的专业化农业生产区。近年来，黑龙江省农垦地区开展了大量的居民点整理工程[8-9]。经实地考察，整理效果显著，不但增加了有效耕地面积，且便利了居民生活、提高了城镇化水平。

目前，国内众多研究学者关于城乡居民点体系优化方面进行了大量的研究，主要集中在农村居民点整理潜力[10-11]、农村居民点整理模式[12-13]、农村居民点整理驱动力[14-15]、农村居民点整理机制[16-17]和农村居民点整理效益评价[18-19]等，为城乡居民点体系空间布局优化方式奠定了一定的基础。但上述研究都局限于针对普通农村居民点整理研究，只有少量研究学者针对垦区城乡居民点体系进行探讨[7-8,20-21]。本文将通过对黑龙江省垦区建三江管理局位于富锦市内的三个农场的居民点体系优化模式进行剖析，并总结其经验，旨在为更大范围内的城乡居民点体系优化提供参考。

2 研究区概况及数据来源

2.1 研究区概况

黑龙江省垦区是目前中国三大垦区之一，土地总面积约为5.76×104km2，耕地面积约为288×104hm2，其下辖9个分局和114个农牧场。黑龙江垦区2008年提出了“抓城、强工、带农”的统筹发展方针，把加快城市建设作为带动城乡一体化发展的重要战略措施，推进垦区城镇化跨越式发展。建三江管理局是黑龙江省垦区下辖的东部分局之一，位于三江平原腹地，地处同江市、富锦市、抚远县、饶河县，土地总面积1.24×104km2。本文以建三江管理局位于富锦市的七星、创业和大兴这三个大型农场为研究区，其中七星农场为建三江管理局所在地（图1）。研究区地处东经132°33′—133°21′，北纬46°49′—47°30′，土地总面积约为2527.15 km2，其中耕地面积16.68×104hm2。2013年末，该区域总人口为69384人，从业人口36709人，其中第一产业人口21277人，占总从业人口的57.96%。由于国营农场没有民政建制，所以其驻地没有市、镇等行政等别，以至于在第二次土地调查时，研究内的居民点全部被认定为农村居民点。但从面积规模和基本功能等方面来看，各农场场部（农场管理机构驻地）均达到了普通镇的标准，其中七星农场场部作为建三江管理局驻地，达到了一般县城或县级市的标准。

图1 研究区位置示意图Fig.1 Study areas location

研究区内的居民点体系优化过程采取农场主导和市场参与相结合的方式。每个农场都设有房产科，做出中小型居民点撤销与复垦的时序安排；对待撤销居民点内的全部房舍进行价格评估，并确定每户的补偿额度；对需要迁入居民并进行房地产开发的居民点，确定房地产开发位置和规模，并通过招标的方式确定房地产开发企业，引导其按照农场总体规划进行房地产开发，并按照当地市场价格进行商品房销售；待迁户根据自身经济状况和意愿购置商品房，并在农场规定的时间内搬离原居民点；房产科与农场的其他相关科室协同将废弃的居民点复垦，并根据实际情况复垦为耕地或设施农用地。城乡居民点体系优化涉及基础设施建设、房地产开发、商品房购置、废弃居民点复垦等内容，需要耗费大量资金。在此过程中，农场利用自身财政收入进行扩建居民点的基础设施及公共设施建设，利用上级财政拨款对拆迁住户进行房屋补偿和购房补贴；房地产开发企业利用自有资金、银行贷款等进行开发建设；拆迁住户在获得补偿与补贴的基础上，根据自身经济状况购置商品房。通过多方筹集资金，解决整个城乡居民点体系优化过程的费用问题，特别是解决拆迁户的资金问题，不对其生活水平造成过重负担，为居民点体系优化工作的全面完成创造条件。

2.2 数据及其预处理

空间数据方面，以2009年Spot 5遥感影像（空间分辨率为2.5 m）以及第二次土地调查农村土地调查数据库（1∶1万比例尺）、2013年的“高分一号”遥感影像数据（空间分辨率为2 m）为基础数据源。研究中，首先从2009年第二次土地调查农村土地调查数据库中提取出农村居民点分布图，再基于2013年的“高分一号”遥感影像数据对该层图斑进行更新，并进行野外实地验证，确定居民点变化情况，最后生成2013年居民点分布图。另外，对当地居民点和领导进行了大量访谈，以了解相关情况。

3 结果分析

3.1 城乡居民点体系优化前后的结构与规模体系对比分析

3.1.1 城乡居民点体系优化前的结构与规模体系 黑龙江省农垦各农场成立之初，基于方便耕作的目的建立了很多作业站（相当于自然村），这些作业站基本上只具有居住和辅助农业生产的功能，密布于耕地之中，面积狭小、数量众多。为方便对作业站的管理，各农场基于若干个作业站设置一个管理区（相当于中心村或行政村），管理区驻地规模会大于作业站，除了具有居住和辅助农业生产的功能外，一般还具有农业生产管理、日常生活用品销售、小型医疗护理等功能。每个农场均设有场部，面积规模较大，具有居住、生产、商业、教育、医疗、交通等多种功能。另外，研究区内的七星农场场部同时是农垦建三江管理局的管理机构驻地，面积规模最大，是该分局甚至整个三江平原北部垦区的政治、经济、文化、交通中心，功能相对齐全，是研究区内最高等级的居民点。

基于2009年研究区城乡居民点体系居民点个数及面积累计比例绘制的城乡居民点体系居民点logistic曲线（图2）。可见该区域的logistic曲线远离对角线，说明它符合集聚分布，且当个数累计比例已经达90%的时候，而面积累计比例还不到10%。该区域居民点的平均规模是2.90 hm2，小于平均规模的居民点有1340个，占该区域总居民点个数的89.16%，也充分说明该区域居民点数量较多[12]。为详细地描述研究区城乡居民点体系优化前的规模结构特征，按面积大小将其划分4个规模等级：小于3 hm2的为微型居民点；3—8 hm2的为小型居民点；8—20 hm2的为中型居民点；大于20 hm2的为大型居民点。从表1中可以得知，2009年该区域微型居民点个数占总居民点89.29%，但总面积还不到该区域居民点总面积的7%；小型居民点的个数所占比例最少，仅为2.86%，面积比例也仅为5.19%；中型居民点无论是个数还是面积，所占比例均居第二大位；对于大型居民点来说，虽然个数比例只占到3.46%，但面积比例却达到了65.98%。从规模结构而言，垦区的城乡居民点体系非常不合理，微型、小型、中型居民点数量众多。这些居民点内部几乎没有任何商店、学校、医院等公共设施[7]，且由于规模较小，导致自来水、有线电视等基础设施建设成本高、配套情况差，使得这些居民点内的居民生活不便。另一方面，连接居民点的道路密集，不但浪费了大量的土地资源，而且使耕地分割、地块狭小。

3.1.2 城乡居民点体系优化后的结构与规模体系 针对微小型居民点分布零散、功能残缺的实际问题，依据促进农场职工向管理区以及场部集中的指导思想，将大部分作业站撤销或撤并，并适当扩展场部及管理区的规模，实现在城乡居民点空间结构与规模体系的重构，促进人口的适度集中，方便当地居民的生活。居民点体系重构前后的2009年和2013年分布状况如图3，微型、小型居民点的数量明显减少。经统计，2009年研究区居民点图斑个数是1503个，至2013年减少为447，个数减少了70.26%。从用地面积上来看，2009年总面积是4360.58 hm2，2013年减少为3247.60 hm2，在总人口有所增加的前提下，居民点用地面积减少了1112.98 hm2，促进了居民点用地的节约与集约利用。

图2 2009年居民点体系居民点logistic曲线Fig.2 The settlement logistic curve of settlement system in 2009

表1 居民点体系优化前后的规模分布Tab.1 Scale distribution of the settlement system optimization

图3 2009—2013年居民点体系优化前后居民点空间分布对比图Fig.3 The comparing of settlements distribution of the settlement system optimization from 2009 to 2013

重构前后的居民点规模结构如表1，显著变化主要体现于：微型居民点的图斑个数比例从2009年的89.29%减少到2013年的74.51%，面积比例从2009年的6.57%减少到2013年的3.37%，减少了3.20%；大型居民点的个数从2009年的52个减少到2013年的36个，但个数比例从3.46%增加至8.05%，面积比例从65.98%增加到73.88%。经过4年的居民点体系调整，垦区居民点体系的空间结构与规模结构都得到了显著优化。

3.2 城乡居民点体系优化前后的居民点功能对比分析

伴随着居民点体系空间结构与规模结构的重构，居民点功能也在发生分化和重组。原有中型、小型、微型居民点的功能主要体现在居住、农机器具和农产品存放功能。经过居民点体系重构后，大量的中型、小型、微型居民点甚至部分大型居民点被撤销，这些居民陆续迁入场部或管理区，促进迁入居民点规模的扩张和商业、教育、医疗等功能的扩充与升级，强化大型居民点的生活功能。而撤销后的居民点及时进行复垦，撤销及复垦居民点分布状况如图4（封三）。其中，面积较小的931个居民点复垦为耕地，面积达348.14 hm2，使耕地更加集中连片；面积较大的125个居民点复垦为设施农用地，用于发展养殖业，或者蔬菜大棚、水稻育秧大棚，或改造为晾晒场和农机存放场，总面积达764.84 hm2。这些设施农用地的设立和布局更加有利于农场的产业结构调整，方便农业生产，强化了原有居民点的生产辅助功能。即通过撤销规模较小的居民点，促进居民点功能的分化和重组，并能够更好地发挥整个居民点体系服务于生产与生活的功能。

4 结论与讨论

4.1 主要结论

（1）七星、创业和大兴农场在居民点体系优化前的2009年，由微型、小型、中型、大型居民点构成的体系中，微型居民点个数所占比例近90%，微型、小型、中型居民点公共服务设施匮乏，基础设施不配套。至2013年，居民点总个数由1503个减少为447个，居民点总面积由4360.58 hm2减少为3247.60 hm2，面积减少了1112.98 hm2，促进了居民点用地的节约与集约利用，居民点体系的空间结构与规模结构都得到了显著优化。

（2）居民点体系优化模式包含居民点体系的空间优化、优化过程的有序组织和耗费资金的多方筹措三个方面。其中，垦区城乡居民点体系的空间重构主要体现在城乡居民点空间结构与规模体系的重构以及城乡居民点功能的分化与重组；居民点体系优化过程采取农场主导和市场参与相结合的方式；耗费资金包括国家、农场、职工、房地产开发企业、银行等多种融资渠道。

4.2 原因分析及启示

（1）清晰的土地及房屋产权是城乡居民点体系优化的基础。垦区的所有土地全部归国家所有，并由农场行使管理权。扩建或撤销居民点均不涉及土地所有权的变更，不需要进行土地征收，只是土地使用权的调整和变更。农场居民的房屋不同于普通农村的宅基地，具有房屋所有权和相应的土地使用权，这是确定房屋拆迁补偿和迁居补贴的重要依据。另外，农场的农业经营实行每年一次的耕地承包经营，因此农场可以根据农场职工的居住地点及承包意愿对其承包范围和面积进行及时调整，以便于农业生产。

（2）多源的融资渠道是城乡居民点体系优化的关键。在城乡居民点体系优化过程中，垦区实行国家、农场、职工以及房地产开发企业和银行多方面融资的形式来保证居民点体系优化工作的有序进行。

（3）完善的社会保障制度是城乡居民点体系优化的前提。农场作为国营企业，拥有相对完善的劳动就业、医疗保险、养老保险、最低生活保障的社会保障制度等，农场职工的经济收入水平整体上明显高于邻近区域普通农民，且没有过多的后顾之忧，因此能够积极主动地配合房屋拆迁，有利于居民点体系优化工作的顺利开展。

（4）农业现代化和二三产业的快速发展是居民点体系优化的直接动力。垦区农业现代化水平较高，由于各种农机器具的广泛使用，使得农业生产的劳动力投入减少、农时集中。同时，随着场部等居民点规模扩大、人口增多，二三产业迅速发展，为垦区农业剩余人口提供了大量就业机会。这些成为垦区居民点体系优化的直接动力。

（5）农业附属设施建设是推动居民点体系优化的保障。垦区各农场建有专门的晾晒场、农机存放场、育秧棚等农业附属设施，与全国各地普遍报道的农民“被上楼”后农产品及农资器具无处存放不同，解决了集中居住后粮食晾晒与储藏、农资存放等问题。各农场的生产路和田间作业路路网规范，能够合理、顺畅地实现场部、管理区、农机存放场、田间地块间的交通运输。这些都充分保障农场居民点体系优化后农业生产的顺利进行，消除了作业站大量撤销后可能带来的不便。

当前普通农区以“城乡建设用地增加挂钩”政策为依托所开展的城乡体系优化工作，遭遇了农民反对，进展缓慢。与黑龙江省垦区相比，普通农区实行土地集体所有制，土地权属调整困难大；农民没有退休金，医疗保险、养老保险、最低生活保障等社会保障水平低，收入水平低，进城的后顾之忧较多；在家庭联产承包责任和宅基地制度背景下，农民一般将宅基地同时作为仓储和晾晒用地，农村难以配套建设粮食晾晒场、农机存放站、大型育秧棚等农业附属设施。这些都为城乡居民点体系优化造成了巨大障碍。由于社会经济条件的显著差异，黑龙江省垦区可以在短时间内通过高度的协调组织实现平稳的城乡居民点体系优化，而广大农村地区则适宜随着农村人口结构变化、农业人口非农化、城镇化、工业化和农业现代化的稳步发展，合理引导、有序推进城乡体系优化的自然历史进程，实现人口向城镇集中、住宅向社区集中，推动农村人口向中心村、中心镇集聚。

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（本文责编：郎海鸥）

Analyzing Optimization of Settlement System in the Reclamation Region of Heilongjiang Province: A Case Study of Jiansanjiang Authority

DU Guo-ming1,2, LIU Yan-sui2
（1. College of Resources and Environmental Sciences, Northeast Agricultural University, Harbin 150030, China; 2. Institute of Geographical Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China）

The purpose of this paper is to analyze the experience of settlement system optimization in the reclamation region of Heilongjiang Province, and summarize the available reference and promoting values. This paper takes Qixing, Daxing and Chuangye Farm as study areas. The methods include field research, spatial analysis and literature research. The results show that, 1） the number and area of settlements had decreased due to the optimization of spatial structure and scale structure of settlement system in the past four years. The conservation and intensive use of residential land had been promoted, and for local residents, the production and living were more convenient. 2） the optimize measures ofsettlement system includes spatial optimization of settlement system, orderly organization in the process of optimization and various financing. The conclusion is that the optimization process of settlement system should be done in a short time with the protection of clear land property rights, diverse financing channels, consummate system of social security, agricultural modernization and the rapid development of secondary and ternary industries, the construction of various agricultural ancillary facilities and a reasonable road network. The countryside may gradually move toward the optimization of urban and rural system in terms of the change of agricultural population structure, the steady development of non-agricultural rural population, urbanization, industrialization and agricultural modernization.

land consolidation; reclamation region; settlement system; optimized measures; enlightenment

F301.2

A

1001-8158（2015）04-0065-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.04.009

2014-07-08

2015-03-18

黑龙江省普通高等学校青年学术骨干支持计划项目（1252G012）；国家“十二五”科技支撑计划项目（2014BAL01B05）。

杜国明（1978-），男，内蒙古宁城人，在站博士后，副教授。主要研究方向为土地资源优化配置。E-mail: nmgdgm@126.com

刘彦随（1965-），男，陕西绥德人，研究员，博士生导师。主要研究方向为土地利用和农村发展。E-mail: liuys@igsnrr.ac.cn