基于内容分析法的集体建设用地流转政策演进分析

吕 晓，牛善栋，张全景，钟太洋，陈昌玲

（1.曲阜师范大学地理与旅游学院， 山东 日照 276826；2.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210023）

基于内容分析法的集体建设用地流转政策演进分析

吕 晓1，牛善栋1，张全景1，钟太洋2，陈昌玲1

（1.曲阜师范大学地理与旅游学院， 山东 日照 276826；2.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210023）

研究目的：总结中国农村集体建设用地使用权流转政策的演进趋势。研究方法：采用内容分析法和概括总结方法，以59份相关政策为样本，从出台时间、纵向层级和文本横向构成等方面构建分析框架，将政策文本内容进行编码统计获得定量化数据。研究结果：（1）政策数量由1978—1994年间的合计4项演变为1995—2014年间的年均3项，国家、省级及市县层面的分别占32.20%、11.86%和55.94%，涉及17省份；（2）政策形式多为通知、意见、管理办法等，效力层级较低；（3）政策内容经历了由禁止、严格限制再到探索规范流转的过程，涉及流转条件、方式、程序，交易主体、地价、收益及税费，法律责任及监督管理等方面。研究结论：现有政策体系不够完善、缺乏细则，难以有效应对新形势下集体建设用地流转的复杂性，提出科学开展政策评估、加快修改相关法律、出台国家层面指导意见及加强监管力度等建议。

土地经济；集体建设用地流转；内容分析法；文本编码；政策演进

1 引言

随着城镇化、工业化的快速推进，在国有建设用地严格审批控制和供给不足的背景下，从空间结构上优化利用农村集体建设用地成为破解建设用地需求旺盛与严格保护耕地两难困境的重要途径[1-3]。然而，作为中国农村集体所有制下一种特殊类型的土地，集体建设用地具有生产、财产及社会保障等复合功能，其使用权的自由流转一直被法律严格限制。但是，市场经济条件下，农村集体建设用地使用权流转（以下简称集体建设用地流转）已成必然趋势，且其隐形市场也一直存在，违法违规、主客体混乱、资源配置效率低等现象十分普遍[3-4]，亟需加强管控。鉴于土地制度差异，国外并不存在集体土地所有权。但综合国外关于土地产权、土地交易与土地市场化配置等方面的理论与实践成果[5-6]可以发现，清晰的产权界定和适当的政府管控是通过集体建设用地流转提高城乡土地资源配置效率的重要前提。

20世纪90年代末—21世纪初，国土资源部先后在安徽、广东、浙江等地开展了集体建设用地流转试点，初步探索形成了出让、转让、租赁、抵押、联营、入股等多种流转方式及广东“南海模式”、“苏州模式”、“芜湖模式”、“安阳模式”、“成都模式”等典型经验模式。随着试点的推开，集体建设用地流转被广泛关注，流转机理与制度变迁动力[7-8]、流转模式[9]、流转收益[10]、流转的作用与障碍[11-12]、政策梳理与评估[1,3]以及流转潜力[13]等得到深入研究。综合来看，目前集体建设用地流转在一定程度上优化了城乡发展空间格局，提高了农村土地利用效率，增加了农民土地收益；但也同时存在违法违规较多、效率低下、方式和用途单一、价格变动较大、收益分配失范、有效监管不足等问题[2-3,14]，亟需在法律、政策及实践层面进一步研究和规范。一段时期以来，党的十七届三中全会、十八届三中全会以“还权能于农民、归配置于市场”[15]为核心探索了系列土地制度改革，为建立城乡统一的建设用地市场指明了方向，但具体的实践还需不同层面的具体政策逐一落实。鉴于此，本文运用内容分析法，选择改革开放以来59份集体建设用地流转政策为定量分析样本，从政策出台时间、纵向层级与文本横向构成等方面构建分析框架，在量化分析的基础上探讨政策内容演进历程及特征，为从整体上把握改革方向、进一步完善集体建设用地流转政策、建立城乡统一的建设用地市场提供参考。

2 研究方法与分析流程

2.1 内容分析法

内容分析法实质是通过识别目标文本中的关键特征，将“用语言表示而非数量表示的文献转换为用数量表示的资料”，并对分析结果采用统计数字描述，基于进一步对文本内容“量”的分析，找出能反映文献内容的一定本质方面而又易于计数的特征[16]，明晰其规律并进行检验和解释。由于该方法可对任何文献或有记录的传播事件进行分析，并能有效克服定性研究的主观性和不确定性，目前在城市规划、土地政策分析[17-18]等领域得到较多应用，已发展成为完整而严谨的研究体系。

2.2 数据来源与样本选择

本文以改革开放以来农村集体建设用地流转政策为研究对象，通过对中共中央、国务院及相关部委、各级地方政府及其国土资源相关部门等官方网站进行直接检索，对研究文献、已有政策文本中的相关内容进行回溯检索等方式获取公开颁布的涉及集体建设用地流转的政策文本。为确保政策的信息内容契合主题，保证文本的准确性和代表性，根据以下原则进行整理与遴选：（1）政策主体内容或部分内容直接与集体建设用地流转密切相关；（2）政策性质须为属于法律范畴的立法性文件或除此以外的由党中央、国务院或地方政府等国家机关组织制定的具有约束力的意见、办法、通知等规范性文件。最终梳理出有效政策样本59份，其中国家层面出台的政策样本19份、地方层面出台的政策样本40份（表1）。

表1 集体建设用地流转相关的政策文本Tab.1 Policy texts relating to circulation of collective-owned construction land in China

（表1续）

2.3 政策文本分析框架

在收集并整理相关政策的基础上，将59项政策分别从出台时间、纵向层级、文本的横向构成等3方面构建分析框架（图1），为下一步政策文本编码统计奠定基础。出台时间角度主要分析政策数量的时序变化；纵向层级与横向构成角度主要分析政策主体与政策文本形式的结构。其中，纵向层级角度主要基于政策主体的国家、地方两个纵向隶属级别分析其构成；而国家层面又根据政策主体（执政党——中共中央、立法机关——全国人大、行政机关——国务院）的差异分析其数量结构。横向构成角度主要是分析政策文本形式的数量结构。

图1 政策演进的文本分析框架Fig.1 Text analysis framework of policy evolution

2.4 政策文本内容编码

对59份政策文本内容按照“文本编号—具体条款/章节”进行编码，形成政策内容分析单元编码表（表2）。

表2 政策内容分析单元编码表Tab.2 The coding of content analysis unit

2.5 文本频数统计

通过仔细研读每一篇政策文本，从中提取有实际意义的词，然后从这些词中筛选提炼出政策文本关键词。本文根据各项政策的内容及其变化确定关键词为：A—产权界定，B—流转条件，C—流转方式，D—流转程序，E—价格机制，F—收益分配，G—税费管理，H—法律责任，I—监督管理，J—耕地保护。最后，统计分析这些关键词在三个不同时间段的频数（表3）。在此基础上，形成政策文本二维分布图（图2），即政策文本的10个关键词在3个时间段及该时间段内政策文本内容（文本编码）中的分布情况。

表3 政策文本频数统计及其比例Tab.3 Frequency and its percentage of policy texts

3 结果分析

图2 政策文本二维分布图Fig.2 Distribution of policies in form

3.1 政策数量变化分析改革开放以来，中国集体建设用地流转政策出台数量呈明显的波动上升趋势。1978—1988年全国仅有3项政策涉及集体建设用地流转，分别是1982年《宪法》、1986年颁布1987年施行的《土地管理法》和1985年《中共中央 国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》。1989—1999年间颁布的政策文件也仅有6项。但随后，2000—2010年政策的出台量急剧增加，年均达4项。可见，随着时间推移，集体建设用地流转已成为不可忽视的重要问题，国家及地方政府陆续出台了较多的相关政策进行规范。

3.2 政策纵横结构分析

从政策纵向层级来看，国家层面出台的集体建设用地流转政策相对较少，相比而言，地方政府出台的规范性文件较多。虽然国家出台的政策较少，但中共中央先后8次发文涉及规范集体建设用地流转，足以表明党中央对该项政策的高度重视。从政策横向构成来看，集体建设用地流转政策主要是在少量法律法规及党的方针规范指导下，通过发布较大数量的通知、意见来进行引导，同时地方政府制定相对具体的管理办法强化流转过程的管控。但政策多以通知、意见、管理办法的形式出台，效力层级较低。通过纵向与横向对比可见，尽管集体建设用地流转目前在法律上还被部分禁止，但国土资源部在部分地区开展了大量流转试点，体现出国家基于全局角度考虑的政策走向与地方政府基于基层管理实践出台的政策紧密相关、上下互动。

3.3 政策内容的演进分析

基于集体建设用地流转政策文本频数统计（表3）可以看出，政策内容呈现出从禁止流转、严格限制流转再到试点规范流转的一个变化趋势，与之伴随的是政策内容不断丰富，相关的10个关键词分布逐渐增多（图2）。

1978—1988年，政策样本中仅涉及到流转的限制条件，且文本频数占比仅为0.35%。1985年《中共中央 国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》第9条规定了农村地区性合作经济组织按规划建成店房及服务设施自主经营可进行出租，提出了流转的初步限制条件，即“按规划建成店房及服务设施自主经营”。1988年《宪法修正案》明确规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。可见，1985年中央一号文件在政策上给集体建设用地流转打开了具有历史意义的突破口，但直至1988年《宪法修正案》才在法律上做出了适应性的调整，因此，总体来看此阶段的主要特征为法律禁止流转。

1988年《宪法修正案》以及同年修正后的《土地管理法》对土地使用权转让的正式开禁给集体建设用地依法流转带来了契机，但由于具体的法律及国务院规定一直没有出台，1988—1998年这段时间集体建设用地流转总体上呈现出严格限制下无序、自发流转的特征。期间，政策样本中仅涉及到流转的限制条件及流转的方式，占比分别为1.74%和0.70%。1995年《担保法》第36条规定“以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”，在一定程度上承认了集体建设用地流转的现实。然而，由于同期的法律及其他相关规定没有明确的流转条件，在法律和政策上流转行为还是被严格限制。但是，国家对地方政府主动探索的“南海模式”、“苏州模式”等却并未严令禁止。同时，福建、浙江等地在经济快速发展的强劲需求下也自发开始了多种形式的集体建设用地流转，但就已掌握的资料而言，仅苏州正式出台了相应的管理办法。总体而言，该时期国家层面严格限制流转，但面临经济发展的用地需求与经济利益驱动，各地的流转并未减少，呈现出自发、无序的特征。

1998年修订的《土地管理法》规定“土地使用权可以依法转让”，并未明文排斥集体建设用地使用权；且专章规定了“乡（镇）村建设用地”问题，在流转的对象、条件、范围、方式等方面对农村集体经济组织举办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，因破产、兼并等情形致使农民集体建设用地使用权发生转移等问题进行了探索性的规范。此后，集体建设用地流转的政策文本数量持续增多、内容不断丰富。由图2可见，10个关键词在这一阶段的分布占总数的97.56%，由最初仅规定“流转条件”、“流转方式”演化到“产权界定”、“流转程序”、“价格机制”、“收益分配”、“税费管理”、“法律责任”、“监督管理”等诸多相关内容。特别是对“流转条件”的规定，占总数的17.86%，许多地方政府出台的管理办法都对流转条件做出了明确的规定。其次，流转的“产权界定”也开始受到重视，占比为10.36%。而对于“流转程序”、“价格机制”、“收益分配”、“法律责任”等的规定也逐渐细化，且前三者所占的比例较为相似，分别为11.79%、11.43%、11.79%，反映出流转的过程中，程序、价格与收益分配之间的关系较为密切，即在合理的流转程序下完善价格机制，并将流转收益进行公平分配。但是，相对来看部分政策内容仍显得不够具体。比如，对于流转收益的分配，除安徽、威海、临沂等地做出具体规定外，很多地区仅强调收益主体为农民集体、乡镇政府、市县人民政府等，并没对收益流转环节、收益获取比例、收益用途等做出规定。值得提出的是，安徽、广东、浙江、大连、许昌等地的管理办法还涉及了“税费管理”，但多为概括性规定，不够具体。

4 结论与政策建议

（1）伴随着集体建设用地流转的出现与发展，相关政策大量出台。从时间尺度来看，其数量越来越多，涉及全国17个省份，其中有7个省份基于省级层面出台，其他10个省份仅由地（市）、县（区）层面出台。但是，国家层面出台的政策相对较少，且地方层面的政策多以通知、意见、管理办法等形式出台，效力层级较低，规范作用不强。

（2）集体建设用地流转政策内容经历了由禁止流转、严格限制流转再到探索规范流转的演进过程。地方政府在中央政策精神的指导下，以流转实践中暴露出的主要矛盾与问题为着力点出台了相应的规范性文件。整体而言，政策内容已涉及流转条件、方式、程序，交易主体、地价、收益及税费，法律责任及监督管理，以及耕地保护等相关内容，但仍不够完善、缺乏细则，尚有较大的改进空间。

（3）现有政策体系难以有效应对集体建设用地流转的复杂性。一是，集体建设用地流转在法律上还被部分禁止，相关政策的出台缺乏法理依据。二是，改革开放以来，国家层面探索出台的集体建设用地流转政策文件较少，且其形式多为通知、公告、意见等，法律效力较低、约束性不够。并且，地方政府虽出台了一些相对具体的管理办法，但与国家政策规定衔接仍然不够。三是，面对法律禁止、地方试点与违法违规隐性流转三者之间的突出矛盾，现有政策体系难以进行有效的调节与管控。

（4）基于党的十八届三中、四中全会提出的“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“全面推进依法治国”等精神，未来集体建设用地流转的政策创新方向可能体现在以下方面：一是同步推进土地征收制度改革与集体建设用地流转政策的完善，在分类分阶段逐步放开经营性集体建设用地、宅基地使用权流转等的同时，严格界定土地征收范围，实现城乡土地资源市场配置与行政配置的有效耦合；二是，改革完善土地储备制度，维持政府调控城乡土地市场的能力，防止市场失灵；三是，还权赋能，有步骤的放开集体建设用地抵押权的限制[19]，充分显化集体建设用地的市场价值，以土地抵押融资促进农村土地股份合作、推动农村经济社会全面发展与城乡一体化。

综合上述分析，提出完善集体建设用地流转政策的建议：一是加快开展现有集体建设用地流转政策的绩效评估，基于新的发展形势，结合区域经济社会发展实际，从国家、省、地（市）、县（区）等不同层面对相关政策进行梳理与评估，为深化改革提供科学依据。二是，加快修改《土地管理法》等相关法律，进一步明确集体建设用地使用权主体及其权利与义务，制定集体建设用地进入市场的原则性条款，破解相关法律间的不一致性，为集体建设用地流转提供法理依据。在此基础上，从国家层面出台集体建设用地流转条例或指导意见，协调集体建设用地流转与村庄规划管理、土地整治、农村金融改革之间的关系，对流转中的规划计划、限制条件、价格机制及收益分配等提出原则性规定，为地方政府制定或修订符合区域实际的管理细则奠定基础。三是，分阶段化解存量集体建设用地隐性市场行为的同时，基于土地执法监察及土地督察两支监管力量，加强集体建设用地流转的监管力度，严格落实用途管制与符合规划的基本原则，提高流转的公众参与及监督范围、力度，尤其是基于土地督察绩效评估结果[18,20-21]优化其职权配置及督察手段，有力保障农民合法权益，遏制违法违规现象的产生。

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（本文责编：陈美景）

Evolution of Policies on Rural Collective-owned Construction Land Circulation in China based on Content Analysis Method

LV Xiao1, NIU Shan-dong1, ZHANG Quan-jing1, ZHONG Tai-yang2, CHEN Chang-ling1
（1. School of Geography and Tourism, Qufu Normal University, Rizhao 276826, China; 2. School of Geographic and Oceanographic Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China）

The purpose of this study is to grasp the evolution trend of policies on rural collective-owned construction land use right circulation（RCCLC）in China. The methods used in this study include the content analysis method, summarization and induction. Use the fifty-nine RCCLC policies promulgated during 1978-2014 as samples, and build analysis framework based on three aspects in policies promulgation time, longitudinal hierarchy and horizontal composition. Then, the text content was encoded to obtain the quantitative data of policy evolution. The results show that 1） A large number of relevant policies have been promulgated, by total 4 items during 1978-1994, and evolution of annual average 3 items in 1995-2014. The proportion of policy numbers at national, provincial, and city（county）level is 32.20%, 11.86%, 55.94%, respectively. 2） The existing policies’ forms are Notices, Opinions, and Managementregulations and so on, therefore, the level of effectiveness of those policies is low, and the disciplining function is not strong. 3） Policy content experienced evolution process by banning, strictly limited to explore specification circulation, involving the circulation conditions, methods, procedures, trade subject, the land price, profit and taxes, legal responsibility, supervision and management. The study found that the existing policy system is still not perfect, as well as lack of detailed rules, and difficult to effectively deal with the complexity of RCCLC under the new situation. Therefore, policy suggestions are put forward such as evaluate policy performance scientifically, modify relevant laws quickly, and issue a national level guidance and strengthening supervision.

land economy; circulation of rural collective-owned construction land; content analysis method; text encoding; policy evolution

F301.0

A

1001-8158（2015）04-0025-09

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.04.004

2014-08-16

2015-02-09

国家自然科学基金项目（41301185）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（13YJCZH121）。

吕晓（1984-），男，山东茌平人，博士，副教授。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail: lvxiao@qfnu.edu.cn