土地督察信息公开的风险影响评价——以专项督察制度为例

（南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210046）

土地督察信息公开的风险影响评价
——以专项督察制度为例

汤其琪，黄贤金

（南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210046）

研究目的：以专项督察为例，剖析国家土地督察信息公开所带来的社会风险，并借此为优化其公开方式提供借鉴。研究方法：对《国家土地总督察公告》中专项督察公开的案例进行梳理和分析，运用logistic模型分别从土地管理官员和群众的角度分析导致案件公开风险的因素。研究结果：土地督察信息公开的及时性、多样性、互动性和广泛性有待加强，土地专项督察中重大土地违法信息公开的需求与风险并存，且信息公开风险受到公开时间、内容和方式的影响。研究结论：要充分掌握信息公开主动权，加大投入进行土地督察信息公开建设，信息公开前的保密审查机制以及公开后的舆情监测机制亟待建立。

土地管理；专项督察；信息公开；社会风险

十八届三中全会指出要“完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”[1]，可见对于权力的制约和监督体系的建立是大势所趋。国家土地督察制度自2006年以来在用途管制、耕地保护、土地市场监管、被征地农民权益维护、土地调控等方面都取得了积极成效[2-3]，特别是近几年在专项督察中公开披露了一系列重大土地违法违规案件，对于形成土地系统的内外监督，提升土地督察机构公信力起到很大作用。但当前对土地督察信息公开存在两种不同的认知，一是土地督察信息公开不够将影响机构的权威性以及执行力度，导致“监管俘获”[4]；二是信息过度公开可能引发更大的社会风险。

相关学者对金融、环保、食品药品安全等领域的政府信息公开风险进行了探讨，主要研究内容为三方面：一是信息公开风险的表现，主要为政府公信力下降[5-6]、社会负面舆论增多[7-8]和法律风险[9]增加；二是信息公开风险原因，主要是政府对公众知情权的忽视和对风险意识的缺乏导致群众的反馈机制[9]受阻，而中央通过问责地方分散执政风险成为地方隐瞒信息的制度性根源[10]；三是在风险规制视角下对信息公开方式的探讨，主要从法制建设[9]、引导主流媒体、强化保密审查和监督机制[11]、理性引导群众[10]几方面展开。

前人研究多以定性分析为主，对于信息公开风险的影响因素鲜有定量化的研究。本文分别从群众和地方官员行为的角度，通过问卷调查、文本分析对土地督察信息公开的风险影响进行评价。笔者于2013年9—12月间对江苏省各市的土地管理官员发放问卷105份，回收有效问卷102份；发放群众问卷400分，回收有效问卷385份。同时，对《国家土地总督察公告（2007—2012）》中公开的专项督察的98起重大土地违法案件做了分析，对土地督察信息公开风险进行了初步研究。

1 土地督察信息公开现状及特点

专项督察是土地督察的三项核心业务之一，旨在实现对当前热点土地违法违规行为和重大土地违法案件的快速反应和跟踪督察，具有敏感性、倾向性和苗头性。为了保障督察的力度和规避可能的风险，目前除了每年一度的《国家土地总督察公告》、国土资源部网站和国家土地督察网站上公开部分督察中发现的重大典型案件之外，其余土地违法案件均未向社会公开，而且公开内容具有笼统性（以土地督察部门的工作情况和形势分析为主，缺乏对事件的跟踪性信息公开），目前还未形成与群众沟通的固定渠道。

此外，土地管理官员和群众对于土地督察信息公开的需求不够对称：群众对于信息公开及时性、多样性、广泛性和互动性的需求最高，分别达到了72.99%、68.31%、64.68%和62.86%，而土地管理官员对于这些方面的需求仅有16.00%、19.90%、10.60%和9.60%（表1）。综上可见，土地督察信息选择性、笼统性以及对于具体案件公开的及时性不够（除非是媒体高度关注的案件）的特征，在一定程度上影响了公众对于土地督察的参与性，从而也影响了土地督察绩效。

表1 土地督察信息公开需求表Tab.1 Land supervision information transparency requirements

由于群众对于政府土地利用行为缺乏了解渠道，从而弱化了群众对于政府土地利用行为的监管。地方政府对土地财政的过度依赖可能导致对土地的无节制利用，政府主导的土地违法行为[13]时有发生，在政府公信力面临“塔西佗陷阱”挑战的现状下[12]，各利益主体的矛盾加剧。据法制网舆情监测中心《2012年群体性事件研究报告》，由于征地强拆导致的群体性事件占到全年群体性事件的22.2%[14]。但需要指出的是，在这样的背景下，公开土地违法案件既可能成为约束地方政府土地利用行为的倒逼机制，也可能成为公众维权、泄愤、引发骚乱的依据，因此，重大土地违法案件的公开具有风险。

2 土地督察信息公开的风险影响评价

地方政府偏向于隐瞒和封锁信息，在利益冲突不断积累并受到特定事件的刺激时，往往会通过一定的群体性事件表现出来，导致社会控制失效。此外，在网络媒体力量日益强壮的背景下，如果土地督察部门和地方政府不在第一时间主动公开信息，信息公开就会转化为自下而上的被动公开，网络谣言会在短时间内扩散，造成“网络群体事件”，从而在更广的范围内带来不良影响。在网络媒体作用日益明显的时代，公开案件信息的时间、方式和内容显得尤为重要。

2.1 基于Logistic模型的土地督察信息公开风险因素分析

专项督察中容易带来社会风险的信息主要是指重大土地违法违规案件信息。在调查中，对于公开重大土地违法案件引起群体性事件的可能性，有67.44%的群众和45.50%的土地管理官员选择“不会”或者“可能性很小”，但有43.60%的土地管理官员认为“有可能”引起群体性事件。为了进一步探索专项督察中信息公开的风险因素，在此引用了定量分析的方法。

2.1.1 模型选取：logistic回归模型 logistic回归模型可以对受多种因素影响的事件发生概率进行拟合，描述自变量变化时因变量发生的概率的变化情况，该模型的突出特点是因变量为分类变量。为了预测重大土地违法案件信息公开引发群体性事件的概率，在此选用该模型。由于官员和群众对于信息公开需求不一致，所以分别对官员和群众建立模型分析。

土地管理官员认为重大土地违法案件信息公开后引发群体性事件的概率有5种类别：不会、可能性很小、有可能、可能性很大、会引发群体性事件。由于这5个类别的程度依次加深，所以选用有序多分类logistic回归模型。自变量为根据问卷统计得出的重大土地违法案件公开需要改进的几个方面：法律依据、风险防范制度、公开渠道多样性、公开内容广泛性、信息公开及时性、技术支持、财政支持和举报途径，分别记为x1—x8，最终拟合了4个累积logistic模型，设相应取值水平的概率为P1，P2，P3，P4，P5，则P1+ P2+ P3+ P4+ P5= 1，模型如下：

从群众的角度来看，群众因知晓重大土地违法行为参与涉地群体性事件的可能性为5个类别：可能性很小、可能性较大、肯定参加、不知道参加与否和不会参加，由于该5种类别并无程度递进关系，因此可以选用无序多分类logistic回归模型进行分析。自变量为问卷统计的群众参与涉地群体性事件的可能因素：“受他人鼓励”、“对政府其他行为不满，借机发泄”、“自身权益受到侵害、对违法用地行为不满”、“想知道事情真相”，分别记为x1—x5，因变量为“公众参与群体性事件的意愿”的5个分类水平，其发生概率为P1，P2，P3，P4，P5。模型首先将“不会参加”这一分类水平作为参照水平，其他水平均与其相比，形成了4个广义logit模型如下：

2.1.2 参与涉地群体性事件因素分析 从土地管理官员的角度来看，在0.01的显著性水平上，信息公开的及时性x5和信息公开的财政支持x7对引发群体性事件的可能性有影响（表2）。根据式1，每种风险等级发生的概率分别是：

由上可以看出，从土地管理官员的角度来看，就不会发生群体性事件的概率而言，信息公开具有及时性（即x5= 1时）的概率为比信息公开不具有及时性（即x5= 0时）的概率（P1）小，即信息公开能降低这一程度群体性事件发生的概率，而且越是高程度的群体性事件发生概率，信息公开及时性对其概率的影响越明显。简言之，信息的及时性对于群体性事件发生概率产生影响，且群体性事件发生可能性越大的程度水平上，这种影响越明显。

表2 官员角度群体性事件因素表Tab.2 Factors impacting group events from the offcials' point of view

从群众的角度来看，以“不会”参与群体性事件的概率为参照，不是因为“违法用地侵害到自身权益”、“自身权益未受到侵害，但对违法用地行为不满”、“想知道事情真相”（这三个因素在“可能性很小”水平显著水平＜0.001，具有统计意义）这些因素导致参加群体性事件“可能性很小”和“不会”的概率相比，是因为这些因素导致概率的0.25、0.276和0.294倍，即不选择三个因素能使“可能性很小”和“不会”参与群体性事件的概率的比值变小，说明这三个因素能使群体性事件发生的概率变大。

同理可证“自身权益未受到侵害，但对违法用地行为不满”、“想知道事情真相”能使参加群体性事件“可能性较大”的概率变大；“自身权益未受到侵害，但对违法用地行为不满”和“对政府其他行为不满，借机宣泄”能使“肯定参加”群体性事件的概率变大；“想知道事情真相”能使“不知道”参加与否的概率变大。综上所述，在0.01的显著性水平上，自身权益受到侵害x3、对违法用地行为不满x4、想知道事情真相x5是群众参与群体性事件的主要动机。

表3 群众角度群体性事件影响因素表Tab.3 Factors impacting group events from the normal people's point of view

可以看出，如果公众的知情权得不到保障，加上对政府用地行为的质疑，就会有引发群体性事件的风险。但公开案件信息会有导致“对政府其他行为不满借机宣泄”的可能，同样带来群体性事件风险。可见，重大土地违法案件公开的时间、方式、渠道，部门对信息公开工作的支持等都是影响群体性事件发生的重要因素，选择时应当慎重。

2.2 信息公开时间和内容对土地督察信息公开风险影响分析

为了研究信息公开的时间对风险影响的差异，确定合适的信息公开内容，笔者对《国家土地总督察公告（2007—2012）》公开的98起案件进行了分析。笔者以网络媒体公开和土地督察机构公开的时间相对比将信息公开分为事前公开和事后公开，土地督察机构公开信息在媒体公开信息之前则为事前公开，否则就为事后公开（表4）。

研究发现，98起案件中，有5起引发了群体性事件，而且都为事后公开。这5起事件分别是北京顺义区“以租代征”事件、湖南湘潭市违规设立开发区事件、京沪高铁廊坊段施工单位与被征地农民冲突事件、河北省永年县永焦公路占用基本农田事件和河北省万全县违规征地事件。其中湖南省湘潭市违规设立开发区事件是惟一在土地督察机构介入调查之后仍爆发群体性事件的案件。2007年有农民通过微博控诉土地权益被剥夺，在网络上带来不良影响，2007年7月土地督察机构介入并督促地方政府进行整改，2008年《国家土地总督察公告1号》公开了该案件，然而在2009年一些村民又与土地监察部门人员发生了纠纷，尽管2011年新华网报道九华经济区的拆迁为“和谐拆迁”，但在2011年仍有村民举报强拆民房的问题，地方政府和土地督察机构处于十分被动的局面。可见事后公开的风险大于事前公开，并且难以估量。以上5起群体性事件表现出很强的利益冲突和很高的突发性、暴力性，并在网络上带来了不良影响，因此在信息公开的趋势下选择合适的公开内容显得尤为重要。有59.8%的土地管理官员认为专项督察的工作计划、重大典型土地违法案件应该主动公开，一些官员建议在土地系统内部刊物上公开重大土地违法案件可以有效减少风险并且起到警示作用；有40.2%的官员认为应当将案件相关的约谈记录、信访及办理情况进行依申请公开。可见，在现有体制下，实现信息公开的过程应当是循序渐进的。

表4 公开案件及群体性事件情况表Tab.4 Relation between the information transparency and group events

2.3 信息公开方式对土地督察信息公开风险影响分析

目前土地督察信息主要通过《国家土地总督察公告》、国家土地督察及国土资源部网站、新闻发布会和大众传媒进行公开，不同的信息公开方式在公开的范围、时效性、权威性、便利性、与群众互动性和对受众的要求是不同的（表5）。其中，《国家土地总督察公告》和新闻发布会是土地督察部门最具有严肃性和权威性的公开方式，但两者的时效性较为欠缺；官方网站是信息公开的最便捷渠道，也是依申请公开的重要平台，具有较强的互动性；大众传媒特别是网络媒体具有信息传播速度快、容量大、时效性、互动性超强的优点，近年来，微博成为信息获取、传播和分享的平台，充分释放了公众的表达能力。但大众传媒发布的信息缺乏权威性，也容易成为负面舆论蔓延的场所。在公开的98起案件中，事后公开案件有20起，都是由于大众传媒散播负面消息使得土地督察机构不得不公开信息对案件情况加以澄清。重大土地违法案件信息具有突发性和不可预知性，与涉案地区公众利益息息相关，更加容易引起媒体关注[15]。由表5分析可知，最佳的公开方式是官方网站和新闻发布会，此外，官方微博公开可以增强土地督察机构和公众的互动性，不失为一种有效的方式。

3 土地督察信息公开风险影响评价的主要结论

3.1 信息公开需求和风险并存

公开土地违法案件信息具有导致群体性事件的风险，同时也有降低政府公信力的风险。地方政府是土地违法信息的拥有者和控制者，出于部门利益倾向于隐瞒信息，当公众的消极情绪积累受到特定事件刺激时就会引发群体性事件。随着公民对政府信息公开的需求逐渐强烈，而在现有体制下，信息公开的风险依然存在。

表5 信息公开方式效果对比Tab.5 The effectiveness of different way of information transparency

3.2 信息公开的时间和内容对信息公开风险产生影响

就信息公开时间而言，事前公开和及时公开相关信息能够有效督促整改，降低发生涉地群体性事件的风险。特别是近年来在高速发展的网络环境下，公民的权利意识开始觉醒，然而公民对民间舆论尚缺乏明辨是非的能力[16]，如果政府不在第一时间内主动公开信息，就丧失了信息公开的主动权，社会舆论很容易被某些不实的消极信息影响，增加了网络群体性事件的风险。就信息公开内容而言，需要考虑与体制改革、现行机制相匹配，在充分保障公众知情权的基础上将信息公开风险降到最低。

3.3 信息公开方式对信息公开风险产生影响

多元化的利益冲突使得地方政府和群众对于土地政策变化十分敏感，重大土地违法信息很容易引发各利益主体之间的矛盾。由上文分析得出，重大土地违法案件对信息公开的时效性和权威性提出了要求，因此最适合的方式是官方网站和新闻发布会，大众传媒先行的公开方式容易有引发群体性事件的风险。

4 完善土地督察信息公开的政策建议

土地督察制度是最严格耕地保护制度下的产物，它的特殊地位决定了信息公开需要特殊的公开方式，根据前文的分析，财政支持对于土地督察信息公开的风险具有影响，因此土地督察机构需要加大投入进行信息公开机制建设，以保证在维护社会稳定的前提下最大程度做到信息公开。十八届三中全会提出还权能于农民的市场化配置型土地制度改革[17]，更需要有土地督察信息公开作为政府监管土地市场运行的制度保障。

4.1 公开前：建立土地督察信息公开的保密审查制度

目前土地督察机构虽然对信息公开作出了要求，但是还未形成信息公开体系，对于公开信息的主观性较强。因此在信息公开之前，需要按照“谁公开谁审查”的原则对拟公开信息进行保密审查，如果不能确定是否公开的应及时上报进行商榷。保密审查机制应考虑信息公开与其他现行政策的配套性，对信息公开可能引发的风险作出预判，有效避免信息公开后可能带来的不利影响。

4.2 公开中：多渠道主动公开，阶段性释放信息

事前公开的案件比事后公开的案件引发群体性事件的可能性低，越是及时公开相关信息，发生群体性事件的概率越低，因此对于具有典型性、影响重大的案件应当尽量做到将督察的关口前移，把握信息公开主动权，避免被不良舆论引导造成不良社会影响。在公开时间上进行节点控制，充分考虑受众心理，阶段性地释放信息，将事后补救的反应式应对转变为事前预测或事中控制的前瞻式应对，既保证了公众的知情权，又巧妙规避了一次性让公众接受大量敏感信息带来的风险。此外，还要拓宽信息公开渠道，官方网站、官方微博都是有效途径，此外在调研中一些土地管理官员还建议可以通过内部刊物进行公开，起到警示作用。

4.3 公开后：加强信息公开的舆情监测

近年来，网络舆情影响巨大，成为社会监督的有效途径。越来越多的公众选择网络渠道来表达观点、传播思想。近几年来一些网络舆情事件引发了社会的高度关注，网络舆情突发事件如果处理不当，容易引导不良舆论，煽动群众通过违规和过激的方式宣泄不满，进而对社会稳定形成严重威胁。因此亟待建立土地督察信息的舆情监控系统对公开的土地督察信息进行跟踪评估。对于容易引起负面舆论的信息的披露要制定危机预警方案，土地督察机构要牢牢把握信息源，保持对事态第一时间的获知权，加强对信息的监控力度。

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）：

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（本文责编：陈美景）

Risks of the Transparency of Land Supervision Information: Taking Land Special Supervision as an Example

TANG Qi-qi, HUANG Xian-jin
（School of Geography and Ocean Sciences, Nanjing University, Nanjing 210046, China）

The research purpose is to analyze the social risks of the transparency of land special supervision information, and to provide a reference for optimizing the information transparency mode. Methods employed include case analysis and logistic model. The results show that the timeliness, diversity, interactivity and breadth of the transparency of land supervision information need to be strengthened. Besides, the time, the content and the manner of publicize the information may bring some risk. It is concluded that the department should fully grasp the initiative of information transparency. In addition, the budget of supervision administration should be increased. The confidential review mechanism before information publication and public opinion monitoring mechanism should also be established.

land administration; special supervision; information transparency; social risk

F301.22

A

1001-8158（2015）02-0038-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.02.005

2014-05-23

2014-11-08

江苏省哲学社会科学研究重点项目“江苏省自然资源用途管制制度研究”（2014ZDIXM001）。

汤其琪（1990-），女，江苏盐城人，硕士研究生。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail: mg1227100@smail.nju.edu.cn

黄贤金（1968-），男，江苏扬州人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地利用变化和自然资源管理等。E-mail: hxj369@nju.edu.cn