完善我国矿产勘查土地准入制度

张世湫,姜 华(1.昆明理工大学国土资源工程学院，云南 昆明 650093;2.云南财经大学法学院，云南 昆明 650221;3.云南铜业(集团)有限公司，云南 昆明 650051)

管理专论

完善我国矿产勘查土地准入制度

张世湫1，2,姜 华1，3
(1.昆明理工大学国土资源工程学院，云南 昆明 650093;2.云南财经大学法学院，云南 昆明 650221;3.云南铜业(集团)有限公司，云南 昆明 650051)

我国关于矿产勘查用地的准入规定较为粗疏，可操作性不强，阻碍了矿产勘查人利益的实现。本文借鉴矿业发达国家澳大利亚三个州(西澳、昆士兰、新南威尔士)有关矿产勘查准入的相关制度，为我国的矿产勘查用地权利实现提供了具有操作性的路径图。首先要保障在国有土地上矿产勘查的土地准入，其次对于在集体所有土地上矿产勘查的土地准入，需要依据勘查矿种及申请进入的勘查阶段设置不同的准入方式。如果勘查矿种属于鼓励勘查矿种，则土地准入应当有所倾斜。

矿产勘查;土地上的权利人;土地准入

1 我国现行关于探矿准入与用地补偿的法律规定之不足

1.1 探矿权人持有矿产勘查许可证可否使用探矿区域土地

我国《矿产资源法》实施细则第16条规定，探矿权人享有下列权利：①按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；②在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但是不得影响或损害原有的供电、供水设施和通讯管线；③在勘查作业区及相邻区域通行；④根据工作需要临时使用土地；……探矿权人行使前述所列权利时，有关法律、法规规定应当经过批准或履行其他手续的，应当遵守相关法律、法规的规定。《土地管理法》第57条规定， 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地*所谓临时用地制度，是指矿业企业仅对其将要破坏的土地经济收益进行动态的补偿，而不征用该土地，并在与土地所有权人约定的期限内，将复垦后的土地重新交还给集体所有人或使用权人。该制度的核心是“ 补偿加复垦”，“ 补偿”是矿业企业根据土地占用年限逐年给付该土地使用权人补偿费，绝产地单位土地的年补偿费标准是其相邻同类型土地的年净收益，非绝产地单位土地补偿费标准是其相邻同类型土地的年净收益减去破坏土地本身的实际净收益。，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

由此可见，《矿产资源法》实施细则明确探矿权人有进行勘查的权利，由于进行勘查必然需要进入土地、使用土地，似乎就意味着探矿权人有权进入土地、使用土地[1]。但对于“行使权利其他法律规定需要办理批准手续，应当办理相关手续”的文字表述，似乎又让“到嘴的鸭子飞了”，因为我国《土地管理法》就规定矿产勘查需要临时用地的，应当由县级以上国土资源部门批准。结合上述两部法律的规定，探矿权人应当可以进入探矿区域，但进行矿产勘查需要临时用地的，应当获得临时用地的批准。

1.2 有关勘查用地补偿的规定只规定土地上的农作物及附作物的补偿，范围太窄、标准过低

我国《矿产资源法》实施细则第21条规定探矿权人取得临时使用土地权后，在勘查过程中给他人造成财产损害的，按照下列规定给以补偿：①对耕地造成损害的，根据受损害的耕地面积前三年平均年产量，以补偿时当地市场平均价格计算，逐年给以补偿，并负责恢复耕地的生产条件，及时归还；②对牧区草场造成损害的，按照前项规定逐年给以补偿，并负责恢复草场植被，及时归还；③对耕地上的农作物、经济作物造成损害的，根据受损害的耕地面积前三年平均年产量，以补偿时当地市场平均价格计算，给以补偿；④对竹木造成损害的，根据实际损害株数，以补偿时当地市场平均价格逐株计算，给以补偿；⑤对土地上的附着物造成损害的，根据实际损害的程度，以补偿时当地市场价格，给以适当补偿。第22条 ：探矿权人在没有农作物和其他附着物的荒岭、荒坡、荒地、荒漠、沙滩、河滩、湖滩、海滩上进行勘查的，不予补偿；但是，勘查作业不得阻碍或者损害航运、灌溉、防洪等活动或者设施，勘查作业结束后应当采取措施，防止水土流失，保护生态环境。第17条规定探矿权人应当勘查作业完毕，及时封、填探矿作业遗留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隐患。

矿产勘查施工给土地造成的损害，现行法律只规定对上的农作物和其他附作物的补偿，并未对土地损失[2](如土壤肥力降低、土地污染等)加以考量。补偿范围的狭窄必然带来补偿的不充分，进而影响土地权利人的利益，最后就演化为土地权利人与探矿权人之间的冲突。

1.3 对探矿区域的土地权利人的知情权与话语权保护不足

《关于印发〈全国矿产资源潜力评价总体实施方案〉和〈全国矿业权实地核查总体方案〉的通知》(国土资发(2009)55号)明确要求，自2009年7月1日起，所有新设探矿权、采矿权必须经过实地测量和埋桩设标后方可配号。根据该规定，探矿区域的土地权利人也许要在国土资源部门进行测量及埋桩时才会知道将在其土地上发生的活动。

现行法律法规也未规定探矿权人有义务对探矿区域的土地权利人进行工程类型的通知且需要采纳土地权利人的建议将探矿活动对土地的损害降到最低。所以，探矿区域的土地权利人的知情权与话语权受到侵蚀。

2 矿业发达国家澳大利亚的相关制度

澳大利亚是全球最活跃的矿产勘查市场之一，其政府自我宣传的原因为：丰饶的矿产资源、熟练的劳动力资源及稳定的制度。在2010～2011年度，澳大利亚的矿产勘查支出总额为30亿澳元，其中西澳为15.9亿澳元，占比54%，比上年上升28%；昆士兰为6.64亿澳元，占比22%，比上年上升52%，新南威尔士1.53亿澳元，比上年上升17%，所以本文主要选取矿产勘查支出比重较大的新南威尔士州(NSW)、昆士兰州(QLD)、西澳州(WA)的相关规定来进行研究。

2.1 土地准入与使用制度

2.1.1 新南威尔士州：土地上的权利人与探矿权人自我协调模式

19世纪的新南威尔士州为了鼓励矿产勘查，允许探矿权人(矿业公司)进入私有土地进行矿产勘查，但对于某些私有土地的进入却需要得到土地权利人的同意，但这并不意味着土地权利人具有否决矿业主体进入相关领域进行矿产勘查的绝对权利，因为矿业部长还有权推翻土地权利人拒绝进入土地的意见，但到了1989年后，矿业法进行修改，将勘查阶段的土地准入需要土地权利人同意的条款删除，由于矿产勘查的规模与技术手段运用的不同，其对土地造成的损害也会有所不同，所以1992年矿业法141明确规定了探矿权人与土地权利人的土地准入协议[3][4](Land Access Arrangement for Mineral Exploration)，并明确探矿权人只有与土地权利人达成协议才能进入土地进行勘查活动。协议要解决谁可以进入土地，怎样进入土地，损害补偿方式、补偿内容*“compensable loss” means loss caused，or likely to be caused，by:(a) damage to the surface of land，to crops，trees，grasses or other vegetation (including fruit andvege tables) or to buildings，structures or works，being damage which has been caused by or which may arise from prospecting or mining operations，or(b) deprivation of the possession or of the use of the surface of land or any part of the surface，or(c) severance of land from other land of the landholder，or(d) surface rights of way and easements，or(e) destruction or loss of，or injury to，disturbance of or interference with，stock，or6Land Access Arrangement Information for Mineral Exploration。参见《Land Access Arrangement Information for Mineral Exploration：A guide to negotiating land access arrangements for mineral exploration in NSW》，OCTOBER 2012，WWW.RESOURCES.NSW.GOV.AU。、金额的确定等类似问题。所以资源能源局提供标准协议以供当事人双方参考。协议的主要内容包括：①矿产勘查人的进入期限；②探矿区域与进入方式；③拟采取的矿产勘查工程的类型；④对开展矿产勘查区域的土地上的权利人的补偿；⑤纠纷解决方式；⑥协定变更的方式；⑦若出现新的土地权利人的通知方式。协议双方可就协议内容进行充分协商，体现土地权利人利益保护。如果协议无法达成，则由双方共同指定或Director General指定一名仲裁员进行仲裁决定。

2.1.2 昆士兰州：依据勘查活动类型分配权利

昆士兰州《土地准入法案》[5]于2010年10月29日生效，其内容主要包括以下方面。将矿产勘查行为依其对土地权利人的影响大小区分为初级行为(preliminary activities)和高级行为(advanced activities)，并对不同的行为类型提出不同的准入要求。

1)初级行为——探矿权人进入告知(向探矿权人倾斜)。“初级行为(preliminary activities)”是对土地权利人没有扰动或影响很小的矿产勘查行为，如通行、取土样、检查界桩等行为，只需要“进入告知(entry notice)”。告知时间：至少在拟进行相关活动前10个工作日通知土地权利人。告知方式：优选口头告知，无法口头告知才进行书面告知；告知内容：拟进入的地块、进入期限、拟进行的行为、行为时间地点、探矿权人的联系方式。进入告知的有效期限为6个月。

2)高级行为——双方达成《开工与补偿协议》。“高级行为(advanced activities)”是对土地权利人的经济利益或土地利用有较大影响的行为，如修路、扎营、剥离土壤等，如要实施“高级行为”，探矿权人有三种途径可以实现：一为探矿权人与土地权利人达成《开工与补偿协议》(Conduct and Compensation Agreement)；、二为探矿权人与土地权利人达成《延迟协议》，土地权利人同意探矿权人在其进入探矿区域进行“高级行为”时再商议行动与补偿协议；三如双方不能达成协议可提交土地法庭进行裁决，如果探矿权人遵照法律的规定履行了法定义务，探矿权人的土地准入可以在法庭作出裁决前实现*但也有学者指出，这样的纠纷解决方式会使当事人双方的关系紧张，因为探矿权人可能利用最后方式来解决准入问题，而欠缺与土地权利人进行协商的诚意与积极性。参见：Lenny Roth，Exploration and mining on private land in NSW: a brief legislative history， NSW Parliamentary Research Service，September 2012， e-brief 17/2012。。2.1.3 西澳大利亚州：矿产勘查用地实现方式多元化

1)持有矿工权证(Miner’s Right)可以在私有土地及联邦及州的保护土地*如国家公园；法律禁止开展矿业的联邦土地；保护核心区、水道、河道；矿产勘查限制区域；处于申请中止期的土地等。之外的土地上进行矿产勘查。矿工权证获取容易(只需提供身份证明及填妥相关表格并交纳25澳元就可在矿业登记官员处获得)，勘查范围广泛(所有无人占领的公有土地)。

2)申请进入许可(Permit of Entry)就可以进入私有土地进行矿产勘查。矿业监察(Mining Warden)依据当事人的申请签署进入许可，该许可主要用于科研，标注矿业权、维护界桩及公告桩等行为，工程深度只能及于地表以下2m，其有效期只有30天。需要预交相关保证金[6]以补偿进入行为给土地权利人带来的损害。如果保证金额度大于损害赔偿额度，首席执行官会将剩余费用返还。

3)矿业权的分层设置。在某些区域，土地上的权利人(所有权人及占有权人)对是否同意授予矿业权享有否决权。矿业法规定，如果在该地域无法取得土地权利人的同意，而矿产能源部的官员认为在该地区有设置矿业权的必要的，就可在该地域地表30m以下设置矿业权。一旦设置该权利，土地上的权利人就不得在许可他人在该权利覆盖的地面及以下30m内进行矿业活动。从而实现矿业权人在该区域矿产勘查。

3 我国实现矿产勘查用地权利的路径选择

我国矿产勘查用地权利实现路径图如图1所示。首先，依探矿权所覆盖区域所在土地的所有权不同而使用不同路径(区域制度，适用依申请取得探矿权的情形)。如果探矿区域在国有土地之上，则可考虑国家在授予矿产勘查许可证的同时颁发探矿区域的土地临时使用许可，但要对土地上的其他权利人进行补偿。如果探矿区域在集体土地上，则进入下一路径。

图1 中国矿产勘查用地权利实现路径图

其次，依矿产勘查所申请勘查矿种不同而适用不同路径(矿种制度，适用于申请取得探矿权且探矿区域位于集体所有土地上的情形)。如果勘查国家及省政府鼓励勘查的矿种，探矿权申请人与土地上的权利人先协商，如果协商不成，可以适用矿产勘查用地优先的制度。由颁发矿产勘查许可的国土资源部门作出对矿产勘查用地区域土地权利人补偿额度偿裁决*裁决者可以根据探矿权人提交给国土资源部门的工作计划来确定其应当缴纳的土地损害补偿金，用于补偿矿产勘查用地土地权利人的损害，多退少补。补偿金应当在领取矿产勘查许可证时足额缴纳，该补偿金可以考虑在矿产勘查许可证颁发者在通知县级国土资源部门同时转交给其进行管理，当土地上权利人认为自己受到损害时，其可以直接将损失证据交给县级国土资源部门的矿产管理部门请求补偿，以推动县级国土资源部门的矿产勘查管理工作。 同时授予矿产勘查许可证及矿产勘查临时用地许可，进而保证探矿权人的矿产勘查用地权利。对于普通矿种，则分勘查阶段进入下一路径。

授予将失去其意义。本文探讨了我国矿产勘查获得用地许可需要考虑的因素：首先，考虑勘查区域地块的所有权属性是国有还是集体所有；其次，考虑勘查的矿种是否属于国家鼓励勘查的矿种；最后，考虑勘查阶段。将这三个因素纳入考虑后可以得出如下结论：国家鼓励勘查的矿种应该享有勘查用地优先权；国有土地上的矿产勘查应当鼓励，其勘查用地权应该得到保障；在集体土地上的矿产勘查，应当引入探矿权申请人与土地权利人谈判协商机制，允许当事人双方在协商基础上达成用地协议，如果无法达成协议，则应当交由国土资源管理部门进行裁决。此时，国土资源部门即可依据国家的宏观调控策略及公共利益需求对是否准许进入地块勘查作出裁决，当然，该裁决的作出是以给相关土地权利人作出土地损害赔偿为前提的。

[1] 贾志强.关于地质矿产勘查开发的几点认识[J].中国国土资源经济,2014(5):38-40.

[2] Fiona M.Haslam McKenzie.Farms and mines: a conflicting or complimentary land use dilemma in West Australia[J].Journal for Geography，2009，4-2:113-128.

[3] Land Access Arrangement Information for Mineral Exploration：A guide to negotiating land access arrangements for mineral exploration in NSW，10/ 2012.

[4] Lenny Roth，Exploration and mining on private land in NSW: a brief legislative history， NSW Parliamentary Research Service，September 2012,e-brief 17/2012.

[5] Land access law guide，The State of Queensland，Department of Employment，Economic Development and Innovation，2010.[6] 施俊法,杨宗喜,朱丽丽,张涛.澳大利亚矿产勘查计划及其启示[J].国土资源科技管理,2014(3):107-111.

最后，依矿产勘查的申请阶段不同而适用不同路径(分阶段制度)。对于对土地扰动较小的预查、普查阶段，由于在我国不允许设计实施坑探等对地面搅动较大的井巷工程，所以可以准许探矿权申请人先获得矿产勘查许可及探矿准入许可，要实施对土地及其权利人有损害的行为时，由双方当事人先行协商补偿，协商不成，由县级国土资源部门进行补偿数额裁决。对于对土地搅动较大的详查、勘探阶段的矿产勘查许可，以获得土地上的权利人的书面同意作为授予探矿权的前置程序，即如果探矿权申请人不能获得拟探矿区域的土地权利人的同意，则不能获得国土资源部门的矿产勘查许可，当然就无权进入土地进行矿产勘查。

由前述路径可知，通过申请获得探矿权，获得矿产勘查临时用地权的方式如下几方面所示。

1)如果申请地块处于国有土地上，可以通过向省级国土资源部门缴纳探矿权使用费同时缴纳一笔由国土资源部门确定的土地损害补偿金的模式来获得矿产勘查用地权。

2)如果申请地块处于集体所有土地上，且勘查矿种属于国家级、省级政府鼓励勘查的矿种，可由探矿权人持矿产勘查许可证在30日内与土地权利人进行协商达成土地准入补偿协定，如果双方不能达成补偿协定，则由县级国土资源部门对土地损害补偿额度进行裁决。探矿权人将补偿款缴存于县国土资源部门即可进行矿产勘查。

3)如果申请地块处于集体所有土地上，勘查普通矿种的预查、普查许可，则国土资源部门可以先准许其持勘查许可进入，但如果给土地权利人造成损害，探矿权人应当及时作出补偿，如果不能达成协议，则可请求县级国土资源部门进行补偿额度裁决。

4)如果申请处于集体所有土地上，勘查普通矿种的详查、勘探许可，则应当先与矿产勘查地土地权利人进行协商，在获得土地权利人的书面同意之后，才能向国土资源部门申请勘查许可，否则，国土资源部门将不予授予矿产勘查许可。

这样的制度设计，不仅有利于实现探矿权人勘查用地权利，也保障了土地权利人的利益，还可以引导潜在探矿权申请人申请勘查国家、省级政府鼓励勘查的矿种及引导其从预查、普查阶段开始进行申请，这样有利于缩小我国矿产勘查空白区域并尽早实现我国政府对矿产资源“摸清家底”的愿望。

4 结 语

矿产勘查权利的实现需要进入探矿区域的地块进行勘查活动，如果探矿权人获得了探矿权，却不能进入探矿地块进行勘查活动，那么，探矿权的

Improving the systems of land access for mineral exploration and compensation for the land loss in China

ZHANG Shi-qiu1，2，JIANG Hua1，3

(1.Faculy of Land Resources Engineering，Kunming University of Science and Technology，Kunming 650093,China;2.Faculy of Law，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming 650221,China;3.Yunnan Copper Industry(Group)Co.，Ltd.，Kunming 650051,China)

The regulations of the land access for mineral exploration in China are so inattentive that hindered the realization of the interests of the exploration licensees.Using the provisions of the land access of mineral exploration system in Western Australia，Queensland，New South Wales for reference，the article provides the graph of realizing the land access for mineral exploration .Firstly，ensure the land access on(in) the state-owned land；secondly，if mineral exploration on(in) the land owned by collectives，exploration phase and mineral resource should be concerned.If exploring for the mineral resource which is encouraged by the state，the land access should be guaranteed conditionally.If not，the land access should be resolved by the negotiation between the landlord and the exploration licensees.

mineral exploration；landlord;land access

2014-06-15

国家社科基金项目“矿产勘查市场化运作法律保障研究”资助(编号：11CFX040)

张世湫(1977-)，女，云南文山人，讲师，法学硕士，昆明理工大学国土资源工程学院博士研究生，云南财经大学法学院讲师，主要研究方向为矿产资源法治。E-mail：zhangshiqiu1977@outlook.com。

D912.6

A

1004-4051(2015)12-0022-04