中小学后勤管理的服务性及改革启示

汪卫平

摘要：我国中小学后勤管理社会化改革追求企业竞争精神，忽略教育组织的公共属性，偏离其非盈利性公共服务组织定位。新公共服务理论倡导以公众利益作为公共组织行动的导向，它提倡组织关注的是公民而不是自利的顾客。该理论对于中小学后勤改革有一定的借鉴意义。政府应该明确在后勤服务中的职责和承诺，构建以公共服务为导向的中小学后勤工作模式，建立政府公共财政保障的后勤服务，以形成关乎人性治理的感动后勤，以及具有整合力、回应力的后勤服务。

关键词：中小学后勤管理 公共服务性 新公共服务理论 公众利益

我国中小学后勤服务改革旨在建立非盈利服务性的后勤组织，其基本功能是服务基础教育的改革与发展，立足保障师生的生活物资需求，解决日益增长的师生生活水平的提高与学校后勤服务质量之间的矛盾，同时发挥后勤工作隐性课程的育人魅力。但目前中小学后勤管理社会化进程缺乏系统的政府政策、法律法规等的具体规定，出现了一些群体性事件。后勤市场化导向的改革往往只关注消费者个人的选择自由，而忽视社会集体利益。尽管中小学后勤管理研究者和实际工作者都提出解决的方案，但都侧重改革的工具性意义，注重后勤管理民营化、市场化，崇尚官僚专长式或管理企业家的精神，而忽略了学校后勤公共服务性的内涵，尤其是以公民权为核心的政府公共教育行政中价值规范的承诺。

一、中小学后勤的公共服务性质

中小学后勤的公共服务性是指在教育价值观、政府公共教育职责指导下的，学校后勤积极服务于学校教育教学正常进行，服务于关乎社区福祉的公共教育，打破学校后勤是经济思维产物的禁锢，不仅要关注后勤工作满足师生需要，还需要关注后勤工作基于公共利益的归属感、整合力和态度，以及对待公众时回应力的建设。中小学后勤公共服务性的内涵体现在两个方面。

1.中小学后勤是学校教育教学活动进行的基本物质保障

教育组织作为增进社会公平与社区价值观的影响机制，正如美国著名公立学校之父贺拉斯·曼恩所说，教育超越人类其它任何方法，是人类环境的伟大的平衡器，即社会机制平衡之轮。教育公平是人发展机会的起点公平，也是社会公平的基础，现代社会的公共教育关乎每个人、每个家庭的直接权益。后勤工作从教育教学中分化出来，是提供师生正常学习生活的物质基础，体现了教育服务的公共性，从本质上顺承了中小学后勤的公共服务属性内涵，以及维护社会宏观层面上公平维度的责任。

2.中小学后勤是重要的隐性课程建设内容

在我国，主要社会公共服务缺乏政府可持续财政的支持，以及有效的分配和监管问责机制。学校后勤不仅仅是满足师生的生活需要，还应该通过德育理念的渗透，发挥好后勤服务的育人作用。中小学校属于社会公共生活领域，是为满足公民的生存、生活、发展等社会性需求的公共服务组织之一，“教育的价值基础决定了教育应当主要通过公共选择机制而不是市场机制来实现它的功能”[1]，组织的公共性决定其关注的应该不仅仅是经济效率，还有关乎社会公平的核心价值建设。学校后勤服务根植于校园文化中的广大劳动者，他们为师生提供生活需要，在最平凡的岗位实现自己的人生价值，践行着为学校服务、为教育服务的育人精神。

二、新公共服务理论对中小学后勤管理的启示

新公共服务理论是20世纪80年代以登哈特夫妇为代表的公共行政学者，对新公共管理理论倡导的“企业家精神的政府”为核心的公共组织行为批判的基础上形成的。新公共服务理论，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，它强调政府在公共领域中的服务角色，而不是控制公民表达自己的观点；政府追求的是建立在广大公民集体共享的公共利益上的协商对话，而不是基于狭隘的社区观念；公务员是为公民服务，而不是服务于私人利益追逐者的雇员；公共服务关注的不只是市场，还应该是宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益；重视人，而不只是生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要[2]。

新公共服务理论与中小学后勤公共服务在服务性内涵上具有相同的旨归，它对于中小学后勤改革的启示意义在于以下几个方面。

1.服务于公民而不是顾客

公共利益不是个人私人利益的简单叠加，不能追求责任问题简单化。学校后勤服务于学生而不是顾客，学生本质上不同于顾客，要重视后勤工作政府教育的公共利益以及一些关于公正、平等、民众满意的价值观念的共建。

2.树立公共利益理念

新公共服务理论认为，致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。中小学后勤应该立足维护基础教育服务均等化发展的公共利益理念，关注整个教育治理系统中的竞争性规范、价值观、偏好等，不能只关注唯效率崇拜和竞争性的方法或是模仿市场竞争的力量，否则教育公平和人民满意的教育等民主责任将会受到影响。

3.尊重公共服务理想，重视人而不是生产率

公共服务不只是一个职业范畴，还是一种态度、责任感。中小学后勤服务应该培养一种“公共服务的心境”，其中的工作人员被公共服务的价值观所吸引和促使，不把领导视为对人的控制，也不是善用激励的手段，而是集中精力和参与人员一起协同合作。加强后勤服务中的人员队伍的管理，注重催化性领导的建设，培养有责任心、公民意识、奉献精神的后勤服务队伍。

三、中小学后勤服务改革中的问题及原因

中小学后勤服务改革是应然的趋势，后勤公共服务性诉求也是改革的应有之义。目前我国中小学后勤工作出现一些主要问题（见表1），透过这些问题我们可以发现，问题背后隐藏的是学校后勤管理中的角色中断与理念偏位，在此基础上结合新公共服务理论针对食品安全问题、校车安全问题、后勤人员方面提出了一些改进意见。

表1 我国中小学后勤工作出现的主要问题

1.效率倾向导致角色的缺失

1992年《关于加快第三产业发展的若干规定》规定了教育属于服务产业，并且按照学校性质不同划分出了三种教育劳务，包括公益性的教育劳务、非公益性的教育劳务、营利性的教育劳务。我国中小学属于公益性的教育劳务，中小学的后勤服务兼具公益性与非公益性，新公共管理理论倡导“企业家式政府精神”，强调公共服务领域中的竞争性价值规范，把后勤服务推向市场，引入成本收益、效率监控的手段，使学校有限的公共资源能够优化配置。中小学后勤服务社会化的初衷是为了让学校从琐碎的后勤总务管理中抽出身来，引入专业的服务行业为学校提高优质的后勤劳务。后勤改革的效率倾向使得相关负责人只追求利益的最大化，忽视了后勤服务的教育本位，后勤服务质量难以令人满意，学校后勤服务渐渐走入了利益膨胀的深渊。诸如各种学校食堂克扣学生营养早、午餐，学生公寓物业管理人员肆意停电停水，学生因不满服务而爆发的群体性事件[3]层出不穷，不仅发挥不了学校后勤服务的感动育人的效果，反而使得后勤服务充斥着利欲熏心的气氛，后勤服务所扮演的公共资源管家、公共组织保护者的角色缺失。

2.伦理的缺失导致权力越位

学校是具有一定独立法人地位的社会公共服务类的事业单位，后勤服务中领导通过权力寻租，社会企业通过游说、行贿、拉关系、走后门等各种非法和不道德的手段获取黑色利润。中小学后勤由企业提供服务产品，因缺乏有力的监督，管理人员在实际的操作中很容易出现权力的滥用。例如，个别人员利用手中的职权，故意设置障碍，或者向某些竞标企业提供学校的标底；接受非法行贿，向行贿人员提供行政审批上的便利；学校后勤管理人员与企业相互勾结，从学校后勤服务中牟取暴利。这种领导权力的寻租，一方面使得学校后勤管理中出现了远高于实际成本的租金，“搭便车”现象严重，造成学校资源浪费；另一方面权力的滥用，学校后勤服务缺乏有效的监管，必然导致学校后勤服务质量出现问题。后勤人员追逐个人狭隘的私人利益，把个人视为公共资源的所有者，违反公共组织的法律原则、民主原则。公共服务人员为了抓住一个机会直接采取的冒险行动的成本，比单单以资源衡量的成本要大得多，因为他失去的还包括公共组织在社会中民主、信任、平等、责任的价值成本，而这些对学校的存在与发展至关重要。

四、构建以公共服务为导向的中小学后勤工作模式

目前我国中小学后勤改革中具有公共服务的一些倾向，但因为其理论基础的缺乏，探索之路颇为艰辛。新公共服务理论倡导重新定位政府在公共组织中提供公共产品的职责和义务，以“服务型的教育政府”[4]为导向，学校和政府在改革后勤服务工作中的供求关系、利益分配、职责划分上构建以公共服务为导向的后勤工作模式，明确公共教育体制改革中的伦理问题。建立政府财政保障范围内的学校后勤服务体系；深化学校后勤服务的责任意识，建立有回应力和整合力的服务模式；注重人性原则的治理，建立对话交往的感动后勤，吸引与学校后勤工作相关的人员组织参与到后勤社会化改革中来。

1.树立公共服务观念，建立学校后勤服务的公共财政保障体系

新义务教育经费保障体系的建立，使得义务教育的经费得到了国家更高层面上的保证，义务教育财政管理体制由原来高度分散转变为适度集中，省和地市尤其是省负责制定中小学经费的支出标准。政府主导的义务教育经费保障体系是可以把原来分散的各学校自己摸索的后勤服务体系更好地联结在一起的，由政府部门建立后勤服务中心，统一负责辖区内的学校后勤生活需要的物资。中小学后勤服务基本纳入政府公共财政保障范围，不再进行“产业化”发展，不强制要求高中学校后勤服务完全纳入公共财政保障范围内，初步建立不以赢利为目的的、体现社会公共福利、让利于民的学校后勤服务保障体系。

（1）大后勤管理中心，标准化学校后勤服务

后勤工作改革应该“改变过去招商引资、股份制合作、银行贷款进行后勤建设”[5]的做法，将后勤服务建设纳入政府公共财政保障范围，明确各级政府在财政支出上的责任和比重，加强学校后勤与政府后勤服务中心的通联，通过政府公共财政支持学校后勤建设，制定地区食宿政府标准，改善学校自身经费不足的困境。例如江苏高邮市的学校后勤政府“集体运作，统一采购，营养配餐，师生同伙”[6]的食堂运作管理模式。

（2）政府与学校联袂，保障校车安全[7]

政府颁布《校车安全管理条例》，规定校车质量标准，确定校车采购项目，给予校车运营专项资金保障。学校与交通运输部门联手明确校车在交通运行中的优先权，保证学生乘车安全。如果学生上学距离过远，可以考虑适当进行寄宿制管理，对于学生寄宿带来的费用由政府进行补助。

（3）政府补贴，提供免费午餐牛奶

政府主导，财政补贴，实行义务教育学生营养改善计划。由校长为牵头成立“营养改善计划”领导小组，逐步健全学校食品安全等相关管理制度，加大对学生营养知识宣传和感恩教育，倡导学生饮食健康教育。中小学食堂原则上应该全部收归学校自己管理，不得再向社会招标，食堂经营状况由学校和政府进行补贴。学校勤工俭学、校办企业的收益除一部分用于弥补教育经费不足和改善办学条件之外，主要用于资助困难学生和改善师生福利[8]。

（4）创新物业管理，创建绿色、节约校园

学校绿化、场馆设施，可以适当地借鉴社会上物业管理模式和“第三方监管”[9]的方式，与社区公安机关建立安全监控联络网，引入数字化的安保系统，共建警民安全校园，加强与公安机关、消防机关、城市绿化环境部门的合作交流，依法保护师生人身财产安全，建设平安的校园、节约的校园、绿色的校园。

2.建立对话交往的感动后勤，具有回应性的后勤服务模式

社会系统学派切斯特·巴纳德将公共组织描述成协调人与人之间协作的系统，扩展了关于组织机制运行的认识，倡导组织的公共属性，以及目标价值、尊重、交流在非正式组织中的作用。在学校组织中，我们需要对后勤队伍加强培训，提高后勤服务人员的育人理念。新公共服务理论中的公共行政践行“邀请”式的公民参与精神，他们呼吁公共组织中人应该“必须愿意倾听，并愿意把公民的需要和价值放在决策和行动的首要位置。这些有限理性的人必须以新的和革新的方式主动出击，理解公民正在关心什么，必须对公民的需要和利益做出回应。中小学后勤服务应该明确社会服务的责任，坚定教育公益性的立场，提高后勤工作人员的素质，实行柔性管理方法，形成具有一定整合力的后勤工作模式。

（1）注重后勤队伍人性化治理，建设感动后勤

把后勤服务场所融入到建设温情的校园的一个环节中。学校后勤管理中也可以体现出育人的功能，通过人性化的队伍管理，温情校园建设，构建“感动后勤”[10]。后勤服务工作同样也是学校教育教学的一个重要领域，后勤工作人员也是学校整个大家庭的一员。我们对后勤队伍不应该仅用制度、规范来约束、驱使，而应该善用柔性的方法，通过人性化的关怀，让后勤服务人员找到学校的归属感，继而激发他们的成就感、责任感、使命感。例如校园食堂的免费汤的供应、校园保安、“最美公寓阿姨”的评比，让学校后勤工作人员有机会进入教室或是参加新生开学典礼，让他们能够真正地融入到整个教育的园地里去。

（2）明确个人的岗位责任，确保教育培训理论课时，提高后勤人员素质

建立后勤服务问责机制，及时回应师生对后勤工作的建议与意见。创新学校校园管家管理，可设立长期校园监管首席代表，监督校园环境文化建设，规范后勤财政管理的服务性收费。各学校食堂还可以展开后勤服务评比，工作技能大赛等活动，通过竞争提高学校后勤服务水平。后勤服务属于劳动密集型产业，人员的流动性比较大。学校日常后勤管理中，还需要对人员的教育观念进行专门培训，确保后勤工作人员教育培训课时，并进行思想考核。

（3）注重信息公开，创新管理反馈模式

学校应该对进入学校后勤岗位工作人员进行严格考核，必须对其从事相关职业的执业资格进行认定，把信息公开作为绩效考核的内容，实行严格的人员流动监察机制，保障学校师生人身和学校财产的安全。此外，可引入电子信息公开模式，对于员工考核需要实行岗位信息公示，统一安排学校后勤工作的岗位，确定岗位工作信息回馈任务，确定科学合理的评价体系，对于工作中出现的瞒报问题，必须具体到岗位，对个人以及相关的负责人进行问责处理。通过与师生互动，学校后勤工作的内容得以公开，使广大师生能够关注学校后勤工作，能够及时了解后勤工作中的问题和不足，敦促后勤人员改正。

中小学后勤服务工作改革不能邯郸学步，后勤工作社会化的做法或许正是中小学校后勤改革与探索中苦苦追寻的“圣杯”（Grail）。诚如有学者指出，“学校后勤社会化改革的方向一定要坚持，但也要清醒地认识到学校后勤社会化的改革都不会等同于社会上一般意义的社会化改革”[11]，各中小学校后勤治理模式都不可突兀地相互移植。后勤社会化本身并不是学校群体性事件的症结所在，问题在于学校后勤改革工作中对于后勤公共服务属性的正确把握，创建新公共服务观念指导下的服务型教育政府，解决好中小学后勤社会化中政府教育伦理和公共职责缺失的问题。政府应该重新定位在学校后勤服务中的位置，明确服务性教育政府的公共职责，寻求整个社会最广泛人群集体和共享利益基础上的民主谈话，让公民能够以一种更饱满的姿态加入到关乎社区利益的建设中，使得学校后勤工作能够更透明，更公平、更民主，促进中小学后勤服务中的尊严与价值，并重新确立不言自明的民主公民权、公共利益成为中小学后勤卓越的公共服务理念。

参考文献

[1] 劳凯声.公共教育体制改革中的伦理问题.教育研究，2005（2）.

[2] 珍妮特.V.丹哈特，罗伯特.B.丹哈特.新公共服务：服务而不是掌舵.北京：中国人民大学出版社，2004.

[3] 弋海.学生打砸食堂谁应担责.荆楚网，2010-11-26.

[4]田华.从新公共管理到新公共服务：服务型教育政府的构建.中国教育学刊，2006（8）.

[5] 江芸涵.中小学食堂原则上不对外承包.四川日报，2008-03-19.

[6] 秦金星，陈谷登.江苏高邮精心巧算“三本账”推进学校后勤改革.中国教育报，2012-03-28

[7] 南都社论.避免惨剧校车投入应纳入公共财政.南方都市报，2011-11-17.

[8] 西安市教育局.莲湖区教育局扎实做好义务教育学生营养改善计划实施工作.http：//www.snedu.gov.cn/jynews/sxjy/201312/17/39058.

html.

[9] 李小伟.观察：第三方托管能否破解学校体育场馆开放难.中国教育报，2013-12-13.

[10] 许晞初.中小学后勤管理改革面面观.中小学管理，2011（2）.

[11] 李国钧，王炳照.中国教育制度通史（第八卷）.济南：山东教育出版社，1999.

【责任编辑 郑雪凌】