国外遥感卫星数据政策发展现状

2015-01-09王鸿燕史绍雨

国防科技工业 2015年5期

□ 王鸿燕史绍雨

国外遥感卫星数据政策发展现状

□ 王鸿燕史绍雨

随着遥感技术的蓬勃发展，卫星数据的应用拓展到社会生活的方方面面。到目前为止，各国纷纷出台了遥感数据政策，对卫星遥感数据的应用进行规范和管理。我国的遥感事业进入了一个崭新的全速发展期，亟需建立起一整套适合中国国情的遥感数据政策，以适应我国日益蓬勃的遥感卫星数据应用发展需求

遥感卫星技术是指根据电磁波的理论，应用卫星上搭载的各种传感仪器对远距离目标所辐射和反射的电磁波信息，进行收集、处理，并最后成像，从而对地面各种景物进行探测和识别的一种综合技术。国际上卫星遥感技术的迅猛发展，将人类带入了一个多层、立体、多角度、全方位和全天候对地观测的新时代。随着遥感卫星数据分辨率和精度的日益提高、获取途径的日益便捷，遥感卫星数据的应用更加广泛和深入。当前，全球约有51个国家拥有或者运营着高分辨率卫星遥感系统，并广泛用于国家安全、土地利用、资源开发、环境监测、生态保护、科学研究和减灾救灾等领域。出于国家安全和外交利益考虑，以及发展本国遥感产业的需要，美国、法国、德国、日本、印度等国家纷纷制定了相关的遥感数据政策，对卫星遥感数据分发与应用进行规范和管理。随着我国改革的不断深入，“一带一路”战略构想的提出，以及对相关国家、地区基础设施的建设投资，对高分辨率卫星影像数据的需求都将与日俱增。我国的遥感卫星事业已经进入高速发展期，这种发展的新常态需要逐步建立起一整套适合中国国情的遥感数据政策，以适应我国日益蓬勃的遥感卫星数据应用发展需求。

出于国家安全和外交利益考虑，以及发展本国遥感产业的需要，美国、法国、德国、日本、印度等国家纷纷制定了相关的遥感数据政策

国外遥感数据政策发展特点及趋势

日益重视遥感政策制定，纷纷出台相关法规和政策，以提高国际竞争力和规范国内市场

随着对地观测技术的高速发展，卫星遥感技术已经成为衡量一个国家科技发展水平的重要尺度。现在不论是发达国家还是发展中国家都十分重视卫星遥感技术的发展。卫星数据尤其是高分辨率卫星数据的广泛应用，也为各国国民经济、政治、军事、科学、文化和社会发展提供了极大的支撑服务。各国政府希望通过先进的卫星遥感技术为国家经济腾飞提供强大的推动力和可靠的战略决策依据，由此形成的对成熟数据政策框架的强烈需求也促使各国政府将遥感卫星数据政策的制定提上日程，拥有卫星遥感能力的大多数国家正在着手或准备着手进行遥感立法。

从各国政府制定遥感政策的初衷来看，主要集中在三个方面：第一，规范国内遥感卫星数据的管理、分发、应用、出口和服务等相关事宜，促进本国卫星遥感事业的发展；第二，保持或增强自身的优势地位，提高在航天遥感领域的竞争能力；第三，保障国家安全和外交政策利益不受侵害。可以看到，已经颁布的相关法案和政策，在不同程度上起到了以上作用，也对于全球卫星遥感事业的发展起了较为积极的推动作用。

大力扶持遥感卫星产业，全面推动遥感卫星技术发展和数据应用，全球卫星遥感商业化水平日益提高

各国政府通过制定有利政策、经济资助等手段大力扶持遥感卫星产业的发展，尤其是在产业发展初期，通过放开政策限制、制定扶持计划、提供需求保障、明确政府机构和商业机构之间的管理和运作关系等手段，鼓励和支持商业遥感卫星产业发展。政府根据发展需求不断调整政策，为遥感卫星产业发展创造更多商机。经济上，政府则通过直接补贴私营公司、签署采购合约、预付资金等方式推动商业遥感产业发展，以支持商业遥感卫星地面系统升级。同时，政府放宽对商业卫星数据的许可证发放限制，首发的高分辨率图像、更多新型卫星数据和差异化服务模式将成为传统运营商保持高额利润的制胜法宝。

以美国为例，奥巴马政府在2010年6月28日公布的新的《美国国家航天政策》中强调，将“致力于航天活动商业化”。根据新政策，未来美国将为商业界提供更多参与航天活动的机会，并承诺政府部门与商业部门是合作的关系，不是竞争关系。同时提出将实施各种激励机制鼓励航天活动商业化的发展。奥巴马政府新太空探索政策指出，未来将由商业部门提供美国近地轨道载人和货物运输服务。这是美国太空探索战略有史以来最大的一次变化。私营公司将成为研发制造航天器的主力，NASA则扮演“监工”的角色。在这种政府大力扶持的良好环境下，近l0年来卫星遥感数据市场平均以每年20%以上的速度增长，商业卫星遥感增值服务市场已成为继通信卫星后的第二大应用领域，并逐步朝着产业化的方向发展。

加强遥感卫星数据的共享能力，逐步放宽数据获取和流通的限制条件

各国政府一直致力于遥感卫星数据的共享，尤其是科学领域的共享应用。如美国政府在科学数据管理方面采取了两种不同的数据共享管理机制：政府拥有、产生和政府投资产生的数据纳入“完全与开放”的共享管理机制；私营公司投资产生的数据纳入“平等竞争”市场化共享管理机制。两种机制互相补充，促进全社会对科学数据的共享和广泛应用。在民用方面，提出了“保证尽最大可能使民用航天采购过程和能力建设不出现重复”的航天方针。

对于利用遥感影像开展科学研究的社会公益性事业应用，各国政府通过遥感数据共享机制减少数据分发费用。近几年来，全球环境问题的研究与监测需要持续不断的空间信息的支持，需要国际间的数据交换和持续监测。美国航空航天局（NASA）和欧洲航天局（ESA）推出的卫星遥感数据共享以及低价商业分发，极大促进了遥感影像应用于研究全球性环境变化等社会公益性事业。

随着全球数据共享水平的不断提高，各国政府尤其是具有领先地位的国家逐步放宽了对于商业卫星影像销售和分发的限制门槛，这种限制的放宽不仅体现在分辨率上，还体现在获取的影像类型上。在光学卫星数据方面，在短短的不到20年的时间里，美国商业遥感公司可销售的卫星影像分辨率从最初的10米提高到了0.5米，而在之后也逐步突破了0.5米的限制规则；而在雷达卫星数据方面，美国放宽了对商业雷达卫星许可证的限制，将之前禁止出售雷达成像数据的分辨率从3米放宽到1米。

在保证国家安全和外交政策利益的前提下，加大航天遥感出口，扩大国际合作范围

不可否认，国家安全和外交利益的保障在各国遥感政策制定中是首要考虑的问题。在商业数据的销售和分发中，对于威胁到国家安全和外交政策利益的可能性，各国都有相关政策进行严格的数据管控，限制对某特定区域进行数据采集和/或分发，或者延迟分发等。

在当今相对稳定的国际社会环境下，各国政府利用航天出口、扩大国际合作等途径来刺激国内卫星遥感技术的提升，同时缓解卫星遥感产业长久以来因同质化竞争造成的产业利润率增长缓慢等问题。随着数据共享的逐步实现，全球遥感市场联盟将继续扩大，民用遥感卫星计划的国际合作将成为主流。各遥感公司都通过分布在全世界的代理商开展对外销售。

美国新版《国家航天政策》中突出国际航天合作的主题，以期进一步扩大合作领域范围，强调，“美国一直致力于扩展航天活动的国际合作，并将在空间科学和探索、对地观测、气候变化研究及环境数据共享、减灾以及空间碎片监测和认知等领域最大限度地寻求国际合作活动”。

国外政策对我国民用卫星政策发展的启示

“十二五”期间，我国高分辨率对地观测系统重大专项开始逐步实施，高分一号、高分二号卫星陆续成功发射，标志着我国的遥感事业进入了一个崭新的全速发展期。随着遥感卫星正在由科研星、试验星运行向业务化运行方式发展，卫星遥感的应用模式也从政府化、行业化向商业化、大众化模式发展。

2014年10月，国务院总理李克强在主持召开国务院常务会议时表示，要逐步引导民间资本投资宽带接入网络建设运营，参与国家民用空间设施建设，研制、发射和运营商业遥感卫星。这将成为我国卫星遥感产业发展和商业化的一个良好契机。因此，借鉴国外遥感卫星产业发展和数据政策的相关经验，加快我国卫星遥感政策制定的步伐，将是我国遥感产业规范有序发展的有力保证。

重视遥感政策制定规范行业行为

鉴于航天技术和遥感卫星产业在国民经济和科技进步中的重要推动作用，政府和相关部门应当重视遥感政策的制定，从国家层面开展顶层设计和遥感政策体系的规划工作，对卫星遥感发展给予必要的政策支持，创造良好的政策法规环境，以规范卫星遥感产业有序发展。

同时，引导市场的正确走向，稳步促进商业遥感卫星产业的发展，同步推进卫星遥感商业化。对现行的卫星遥感系统、以及将要发展的特别是高分辨率对地观测系统、新型卫星系统给予明确政策，使卫星数据的获取、分发以及接入和输出都有据可依，保护国家经济利益、外交安全。

优化统筹国内资源形成发展合力

高分辨率遥感卫星研制、发射和地面运营投入巨大，需要卫星运营商进行多渠道筹资。

由于我国卫星遥感产业尚处于成长初期，其增长率和短期回报相对较低，需要相关领域内有长远眼光和社会责任感的集团公司或大型企业，以战略勇气和魄力来进行投资决策。

商业遥感卫星应用需要充分利用这一产业发展机会，推出具有大视野、高平台的产业领头羊，从卫星系统、地面系统以及数据加工和渠道分发等方面统筹国内各级优势资源，建立现代企业制度，并积极引进战略投资者，抓住时机，为中国遥感产业开创一片新天地。

以推进应用为导向放宽使用限制

随着遥感应用产业的不断壮大，卫星遥感的巨大市场潜力和牵引效益越来越明显。在各项积极政策的支持和引导下，遥感卫星在我国社会生产和生活各领域的应用不断扩大，我国民用遥感卫星数据的应用工作也取得了显著成绩。

为了保持现有的发展势头，2012年12月，国家发展与改革委员会、国家财政部面向全国发布了《关于2013年组织实施卫星及应用产业发展专项的补充通知》（发改办高技〔2012〕3581号）。《补充通知》中强调要重点支持高分辨率卫星遥感技术应用、卫星技术综合应用服务示范，优先支持由企业牵头、采用社会化服务模式、示范意义重大的项目，着力推动自主卫星数据在国民经济相关行业、领域和重点地区发挥重要作用；支持高分辨率遥感小卫星的自主研制及应用，鼓励开展卫星遥感商业应用模式创新。

随着高分辨率卫星数据的激增和数据获取日益国际化，社会各领域对卫星数据特别是高分辨率遥感数据的需求显著增长，政府、企业、公众甚至个人对卫星数据的类型、覆盖范围、可用性和可靠性等方面的要求也越来越高。

同时，希望卫星数据能充分共享且获取渠道畅通，获取手段便捷且易于再开发利用，利用程度高且效益明显。因此，以往那种对外数据封锁、对内限制分发的思路在当今社会是不可取的。在国家的政策引导下，以推动遥感卫星应用为导向，鼓励国内广大用户积极使用民用卫星数据，支持数据应用服务，扶持企业积极参与拓展卫星数据的产业化应用。

此外，还应从政策上鼓励国内对不低于国际商用分辨率数据的开发与利用，以及对国家和政府拥有的遥感系统在政策允许范围内向公众免费平等开放使用。