新形势下推进海防建设工作的思考

吴建红 黄春宇 刘昌龙

新形势下推进海防建设工作的思考

吴建红 黄春宇 刘昌龙

海防是建设海洋强国战略和实现中华民族伟大复兴的重要组成部分和基本安全保障，在机遇与挑战并存、矛盾与威胁凸显的关键时期，必须认清形势，锐意进取，勇于作为，敢于担当，以改革创新的精神，加强对海防发展建设的科学筹划和战略指导，充分利用国内外各方面的有利条件，克服体制障碍，破解发展难题，丰富时代内涵，提高运用效益，努力探索建设中国特色海防的方法和途径，不断推动我国海防事业创新发展。

国防建设 海防建设 战略防卫 海上管控

作者：吴建红，海军司令部作战部处长，海军上校；黄春宇，海军指挥学院战略教研室副主任，海军上校；刘昌龙，73111部队博士后工作站在站博士后，中校

习近平主席深刻指出，边海防工作是治国安邦的大事，关系国家安全和发展全局。新中国成立后，党中央、国务院、中央军委高度重视海防建设，始终将其作为安邦兴国的战略基础，军地各级各部门和广大人民群众持续奋斗，建成了较为稳固的海防体系，为国家经济社会发展和稳定发挥了重要的保障作用。

一、新形势下海防面临的新挑战

当今世界，国际体系进入加速演变和深度调整时期，正面临大变局、大调整、大分化、大整合，各种国际力量围绕权力和利益再分配的斗争十分激烈。亚太地区正逐步成为世界地缘战略的重心、国际战略竞争的焦点和矛盾摩擦集中多发地。我国地缘环境非常复杂，面对多方向安全压力，周边热点敏感问题较多，安全形势的综合性、复杂性、多变性十分突出。

海防传统安全威胁有增无减。一是美日对我海上围堵不断加强。近年来，美国持续全面推行“亚太再平衡”战略，实质性介入我周边海上争端不断加深，插手我与相关国家岛屿主权争端，扩大对我围堵遏制范围，挤压我战略空间，怂恿我周边一些国家不断挑起事端，导致我周边各种风险挑战增多。日本难以适应我国的发展强大，视我国为主要战略对手，右倾化不断发展，修宪扩军步伐加快，将“防卫范围”扩展至台湾和南中国海，在钓鱼岛问题上坚持顽固立场，并对我国划设东海防空识别区大放厥词。二是岛屿主权争端日益凸显。东海方向围绕岛屿主权归属发生冲突的可能性严重存在，南海方向围绕岛礁管控、资源开发利用、海域划界之争愈演愈烈。一些国家从政治、经济、军事、外交、法理等领域，与我展开全方位的争夺和较量，大肆购买先进海空武器装备，意欲以武力与我争夺岛屿主权权利。随着这些国家国内民族主义情绪的滋长，在南海问题上作出退让的可能性更小，政策冒险性、激进性日益明显。三是台海局势存在变数。国民党上台以来，台海形势出现一些积极变化，但缓中藏患。“台独”分裂势力仍然存在，民进党等顽固坚持“台独”立场，不遗余力地谋求将台湾从中国分裂出去，影响台海形势稳定的根源没有消除。美国不会轻易放弃“以台制华”战略，围绕解决台湾问题的斗争将是长期的、复杂的、艰巨的，台海形势一旦发生突变将严重破坏国家安全局面。

海防非传统安全威胁不断涌现。随着政治多极化、经济全球化深入发展，科学技术进步日新月异，促使国家安全发展利益从传统边界向更广、更深领域拓展，新的安全问题不断涌现。一是海上维权斗争错综复杂。我国主张管辖海域约一半与周边国家存在划界争议，海域

内大量资源被掠夺。黄海、东海、台海、南海一体相连，联动化趋势更加明显，未来不管那个方向有事，相关国家都有可能在其他海域乘机作难，以捞取资本、抢争主动。二是海防管控任务更加繁重。我国经济持续快速发展，对外经贸往来不断扩大，对外依存度日益加深，海上战略通道安全堪忧。改革进入关键阶段，社会矛盾不断凸显，沿海地区意识形态斗争激烈，从海上方向出入境的人流、物流、信息流加大，社会治安、经贸海关、环保卫生等各方面安全问题明显增多，对我沿海地区的海防安全稳定带来较大压力。

制约海防自身发展的矛盾及问题不断凸显。由于历史和现实的原因，海防现有的防卫管理能力与新形势下海防的使命任务需求还存在一些不相适应的问题，制约了海防相关部门履行职责的能力和海防建设的发展速度。一是海防体制机制不顺。我国现行海防体制是在原有的以解放军海防部队为主的防卫体制上，根据形势发展和安全需要，逐步叠加多种行政执法管理功能，形成的多头复合型体制。改革开放以后，沿海地区迅速从军事防卫的前哨转变为对外开放的前沿，海防任务也由防卫为主转向防管并重。由于情况发展变化快，未及时对海防体制的调整改革进行总体论证和系统整合，有关部门分别在海防设立了执法管理机构，使海防管理体制防管分立、多头管理、条块分割、重叠松散的问题比较突出。中央虽先后成立了边防领导小组和边海防委员会，加大“统”的力度，但由于各级边海防委员会是议事协调机构，缺乏领导权威，加之统筹协调和联合管控机制不完善，分散了海防有限的人力、物力、财力，弱化了海防的总体功能。海防的体制问题已成为制约我国海防发展最主要的“瓶颈”。二是海防法律体系不健全。维权管控斗争涉外性、对抗性、时效性很强，需要有完备的法律法规作依据。近年来，国家和军队有关部门制定了一系列海防法规，地方政府也相应出台了配套政策。但由于国家实行以职能部门为执法主体、分头维权执法的海防管理模式，国家在海防法律体系建设上又缺乏总体规划和设计，致使代表国家总体利益的权威性、基础性海防法规，因协调难度大而迟迟不能出台；专项法规因无总法的指导和赋权，存在着职责不清、强力不足、标准不一、交叉空白等矛盾问题，难以及时得到弥补和纠正，影响维权执法的全面性和准确性。特别是规范和指导海防活动的根本性法律长期缺位，既影响我依法治海的国际形象，又使我在海防斗争中因缺乏国家权威法律的支持而陷入被动。三是力量结构和设施配系不完善。近年来，国家不断完善以军队为主体、各涉海队伍协同配合、沿海地区民兵预备役人员和人民群众广泛参与的力量体系，加强海防基础设施建设，提高了管边控海能力水平，促进了沿海地区经济建设和社会稳定。但海防力量的联合运用总体上趋于分散，协调困难，武器装备和设施配系不够先进完善。陆军海防部队是我军早期立足近岸防御组建的作战力量，主要担负抗敌登陆、扼守要塞等任务。随着海防安全形势发展变化，这支部队距离海防斗争一线越来越远。海警等执法力量缺乏大型执法舰船、中远程飞机和武备装配，执法船只吨位、抗风和续航等能力亟须提升。海上民兵力量薄弱、装备滞后、有兵无船等问题凸显。海防执勤道路、码头、直升机停机坪、指挥通信、侦察监控系统建设还不够完备，沿海海域和重要港口固定水声探测装备亟待加强，水下预警探测装备部署较少，在相当程度上制约了海防能力的提升。

二、新形势下对海防能力提出的新要求

新的形势对海防提出新挑战的同时，也对海防能力建设提出了新的要求。

要具备应对各种不同等级海防安全威胁的能力。为正确运用海防斗争策略、有效管控海疆，新形势下需要根据海防安全威胁的不同程度，确立不同的处置原则和应对措施。按平时、危机、冲突和战争四种相互联系的安全状态，划分海防安全威胁等级，海防能力建设应具备应对各种不同等级海防安全威胁的能力。一是平时状态，应积极主动地塑造有利态势，注重预防和遏制危机，增强海防的积极性和主动性。二是危机状态，具备建立快速应对机制和处置程序，快速布控兵力化解或应对危机能力。三是冲突状态，具备快速反应、灵活控局的能力，能够按照以慑止战、小打控局、打军不打民的原则，合理确定行动目标，准确选择行动时机，灵活采用行动方式，避免海防冲突升级为战争。四是战争状态，能够调动一切可以使用的资源和力量，积极应对，配合各战区防卫作战行动，具备打赢有强敌干预的信息化海上局部战争能力。

要具备通盘筹划各个海域管控的能力。基于海上各个方向威胁程度，应着力提高通盘筹划各个海域管控的能力。要持续巩固和深化台海地区军事斗争准备成果，具

备遏制西方强国综合性制衡手段。充分利用我在南海地区的既有条件，不断强化我对该海域的实际管控能力建设。要加强黄海地区敏感、争议区域的有效监控，保持有利态势，灵活应对危机，防止事态升级，确保局势稳定可控。要常态保持在东海油气田、钓鱼岛附近等敏感海区的前沿存在，以钓鱼岛维权斗争为抓手，立足应对最严重事态，有效遏制日侵占我钓鱼岛和海上侵权扩张行为。

要具备分类管控海防重点的能力。一是对东南沿海地区，认真贯彻中央对台工作方针，具备跟踪掌握台湾海峡及台驻岛屿情况，提高对台湾海峡往来船舶和人员管理的能力。二是对有争议的海域，加大维权执法力度，具备多手并举、综合施策，加强对我控海域（岛礁）的有效控制，强化对我主张管辖海域的实际存在，巩固和保持有利态势，保持海上局势总体稳定的能力。三是对敌对势力活动猖獗的海域，具备充分发挥军警民联管联防的作用，共同打击各类非法行为，严密防范、坚决打击各种敌对势力和境外间谍情报机关的渗透破坏活动，维护海上安全稳定的能力。四是对沿海地区和海上交通、能源、信息等国际战略通道，具备采取多种措施保持与相关国家的密切合作，共同维护我战略命脉安全畅通的能力。

三、新形势下推进海防建设基本构想

2014年6月27日，习近平主席在第五次全国边海防工作会议上明确指出，要“努力建设强大稳固的现代边海防”。新形势下推进海防工作全面发展，必须着眼实现中华民族伟大复兴的中国梦，贯彻落实习主席关于边海防工作一系列重要指示，统筹国际和国内两个大局，正确处理安全与发展、维权与维稳的关系，坚持战略思维、辩证思维、底线思维，科学筹划、综合运筹，持续用力、纵深发展。

着眼建设“强大稳固的现代海防”。围绕保障实现“两个一百年”目标，着眼边海防安全威胁与国家利益拓展的战略需求，按照国家和军队全面深化改革的战略步骤，努力建成与国家发展相适应的强大稳固的现代海防，实现有效防控与和谐发展，为建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家提供可靠的安全保障。应基本形成权威高效的管理体制机制、统一精干的管控力量体系、先进适用的武器装备体系、配套齐全的基础设施体系、健全完善的法规制度体系、通专结合的人才队伍体系、特色鲜明的理论科研体系，防卫管理能力大幅提升；与相关领域资源融合共享，各项建设统筹推进，海防政治、经济、社会基础牢固；与周边国家合作共赢机制完善，海防领域合作常态化，联合抵御安全风险意识增强；我在争议海域的战略态势得到明显改善，国家战略利益拓展顺利，能够有效遏控危机冲突，慑止大国干预，实现对海防全域有效管控，海防安全稳定和谐发展，为全面建成小康社会营造相对安全稳定的周边环境。

着力提高“五种能力”。着眼新形势对海防建设提出的新要求，以及建设“强大稳固的现代海防”战略目标的实现，国家海防体系建设应具备以下五种能力。一是组织指挥协调能力。海防管理体制机制权威高效，能够统筹组织管理全国海防工作和建设，统一指挥海防防卫管理行动，有效协调国家、军队相关部门的海防活动。二是观通预警报知能力。海防侦察预警指挥体系健全完善，能够对海防地区进行全域覆盖，对重点地区和目标实施全时监控，与军地其他侦察预警系统实现融合共享。三是处突协同快反能力。海防应急机动力量精干够用，能够对海防突发情况做出快速反应，与其他应急力量密切协同、合力处突。四是驻岛控海能力。海防基本部署科学合理，能够对重要岛礁和海防要地进行驻守控制，对沿海地区和管辖海域进行全线全域巡逻管控。五是基础设施保障能力。海防各类基础设施完善配套，能够满足国家管海用海需要，极大提高海防力量行动效率。

确立“积极防卫、有效管控”的指导方针。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大精神，深刻领会习主席“治国先治边”战略思想以及对海防工作的一系列重要指示，以维护海防安全稳定为战略基点。积极防卫，就是贯彻“积极防御”军事战略方针，坚持通过和平谈判解决领土、主权和权益争端，通过合作共谋发展，保持战略定力，坚持后发制人。综合运用各种力量，形成军队、海上执法力量、民兵“三位一体”的力量格局；抓紧做好新时期军事斗争准备，前移战略指导重心，强化前沿存在，前推防卫部署，拓展战略运筹空间，构建外向型战场布势，加快推进体系建设。有效管控，就是运用“人民战争”的战略战术思想，充分发挥中国特色社会主义制度政治优势，构建党政军警民“五位一体”管控格

局，综合运用政治、军事、经济、外交、文化等多种手段，灵活把握“坚守底线、坚决斗争，着眼大局、管控风险，长期周旋、积极应对”斗争策略，多法并举、综合施策、合力布局、稳控海疆。

四、新形势下推进海防建设工作应重点把握的问题

有效应对海防安全形势的新变化，要有大思路、硬举措，全面深化改革，大胆开拓创新，建设与我国国际地位相称、与形势任务需要相适应的现代海防体系，打牢海防政治经济社会基础，强化海防领域对外交往合作，加快推进海防体系和能力现代化进程。

加快战场设施和武器装备建设。按照统一规划、统一体制、统一标准的要求，构建布局合理、项目齐全、功能完善、资源共享的海防基础设施体系。充分利用国家和军队信息化建设成果，加强通信基础设施建设，尽可能向海防一线、海上岛礁延伸，构建纵向贯通、横向互联、信息共享的海防信息化指挥控制系统；设置地面、空中、水面和水下相结合的传感、监控、拦阻设施，形成与侦察预警、指挥控制体系相连接，敏锐高效的防护报警设施体系；加快道路、港口、机场、直升机停机坪等交通设施建设，尽可能向前沿岛礁延伸，形成立体交通保障体系；在重要方向地理位置重要的岛礁建立前进基地和保障基地，形成大型舰船、飞机遂行海防任务的综合补给体系。同时，着眼有效履行海防管理职能需要，按照专业化、系列化、信息化的建设要求，加强需求论证，搞好资源整合，提高科技含量，逐步形成先进适用、功能互补、系统配套、有海防特色的武器装备体系。根据海防专业特点和任务需求，把海防武器装备建设纳入军队武器装备建设规划，科学统筹海防武器装备建设与发展。加快现有装备调整补充速度，把陆、海、空军不具备未来作战能力但性能良好的现有武器装备，经过专业化改造调整补充到海防队伍，以满足当前海防需要；随着国家海防管理力量的整合统一，加快专业化、系列化、信息化新型武器装备采购和研制步伐，推进海防武器装备现代化。

调整优化海防部队任务、布局和结构。随着海防安全形势发展变化，敌对我实施有规模的登陆作战可能性基本可以排除，海防地区面临的常态化威胁是侵渔侵权和违法犯罪、渗透破坏等行为。目前，海防部队主要以炮兵为主，装备陈旧，应对这些安全威胁，可谓需要的能力不具备、具备的能力不适用，拓展任务、调整部署、优化结构、增强能力势在必行。应紧紧围绕面临的现实安全威胁，赋予海防部队新的使命任务。着眼全域布防、不留盲区，改变目前“后重前轻”格局，适当减少陆地驻防力量，按照“支撑点”岛屿有驻防、住人岛屿有民兵、无人重点岛屿有监控的思路，把力量往前推。

尽快出台配套的海防政策法规。维权管控斗争涉外性、对抗性、时效性很强，需要有完备的法律法规作依据。这些年，国家和军队有关部门制定了一系列海防法规，地方政府也相应出台了配套政策，但缺乏综合性法律，海洋管理一些领域还存在空白，有些法规涉外条款很少，操作性不强。比如，《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》通过后，没有明确负责执行的主管部门；再如，我处罚外籍人员海上侵渔侵权，因没有明确的司法审判程序而缺乏有效慑止手段。实践中，军地海防部门普遍反映最难的是缺少政策法规依据。应尽快出台《海防法》等综合性法律，重点解决管海的职责任务、行为依据、综合保障等问题；研究制定与相关国际法接轨的法律，特别要抓紧制定处置各种突发事件、应对外国侵权的专项法规，明确对不同性质侵权行为的处置权限和具体要求，为我维权管控提供法律保障。

努力推进海防军民融合深度发展。海防建设特别是基础设施建设是军地共建、融合发展的重要领域，也是大有可为的领域。在海防基础设施建设上贯彻军民融合深度发展战略思想，关键是进一步强化整体思维，冲破利益壁垒，完善融合机制，切实把海洋战略和海防战略统一起来，把经济发展和军事斗争准备结合起来，把军地各涉海部门的力量和资源整合起来，真正做到总体筹划、同步推进、共同使用。还要看到，我国奉行和平发展方略，更加需要我们强化军民融合发展的思维理念，尤其在海防地区进行军用机场、港口、码头等重大战备项目建设，敏感度、关注度很高，如果结合经济布局和建设认真贯彻军事需求，做到“民进兵随”“以民掩兵”“以民强兵”，就能够有效减少我“军事威胁论”的口实、规避政治外交风险。

（责任编辑：胡东霞）

E255 文献识别码：A

ISSN1002-4484（2015）12-0070-04