世界主要国家和地区的国防白皮书（四）

李 煜

世界主要国家和地区的国防白皮书（四）

李 煜

国防白皮书 世界主要国家和地区 比较研究

作者：李煜，武警工程大学军事理论教研室副教授，专业技术8级，上校警衔

四、国防白皮书比较研究对我之启示

随着中国经济的快速发展，中国国防和军队建设进入快速发展时期。目前，中国年军费预算已经超过1000亿美元，中国国防和军队的未来发展受到国际社会的高度关注。国防白皮书作为中国政府唯一对外公开的国防政策文本，越来越引起国内外重视。

（一）中国国防白皮书的历史发展与现状

1．政策考虑

20世纪90年代初，冷战结束后，中国成为西方“和平演变”的主要目标。随着改革开放，中国经济迅猛发展，1993年中国军队确立了以打赢现代技术特别是高技术条件下局部战争为核心的新时期军事战略方针，“中国威胁论”开始在国际社会蔓延。为增加与周边国家的相互信任，打消国际社会疑虑，根据中央军委领导指示，总参军备控制研究领导小组办公室组织军地有关部门拟制《中国的军备控制与裁军》白皮书，于1995年11月以国务院新闻办公室的名义发表。这是中国发表的首部专题型国防白皮书。

1998年，为对外宣示中国的国防政策，阐释中国裁军、国防费、参与军控条约谈判及履约进展情况、参与维和等方面的问题，中国政府发表了第一部全面、系统介绍防御性国防政策和国防建设基本情况的综合型国防白皮书《中国的国防》。之后，中国国防白皮书工作逐步机制化，到2010年，以两年一次的频率公布了7部《中国的国防》综合型国防白皮书。

随着中国综合实力的跃升，国际社会对中国军力发展高度敏感，国内民众了解国防和军队的热情越来越高，国防白皮书受到的关注度不断提升。聚焦中国国防和军事领域的重大热点问题，阐述中国的政策理念和行动原则，更有针对性地回应国际社会的关切，依据具体情况和需求适时发表专题型国防白皮书，已成为中国国防白皮书发展的客观需求。2013、2015年，中国发表了两部专题型国防白皮书《中国武装力量的多样化运用》和《中国的军事战略》。

2．中国国防白皮书特点

经过近20年的发展历程，目前中国已形成每两年发表一次、以综合型为主专题型为辅、具有鲜明中国特色的国防白皮书体系。作为国际社会和国内民众全面认知中国国防政策和国防现代化建设的权威文件——中国的国防白皮书，具有以下特点。

一是形成比较成熟的内容框架设置模式。1998年中国第一部综合型国防白皮书《中国的国防》，在广泛借鉴国外白皮书的基础上，形成了包括安全形势、国防政策、国防建设、国际安全合作、军控与裁军5个部分的框架，涵盖了中国安全环境判断、国防政策阐释、国防和军队状况等基本国防白皮书要素。之后发表的国防白皮书沿用了这一基本框架，2002年国防白皮书设7章，2004年、2006年国防白皮书均设10章、2008年国

防白皮书设14章、2010年国防白皮书设10章，每部国防白皮书都有较新的内容和足够的信息量。到目前为止，中国综合型国防白皮书的内容框架已比较成熟，能够满足国际和国内社会了解中国国防基本情况的需求。同时，中国国防白皮书一直处于创新发展的过程中，依据国家安全利益和国防发展需求，中国政府适时发表了专题型国防白皮书。2013年发表的《中国武装力量的多样化运用》白皮书，对和平时期中国如何运用武装力量进行系统介绍，内容包括新形势新挑战新使命、武装力量建设与发展、保障国家经济社会发展、维护世界和平与地区稳定4个部分。2015年《中国的军事战略》白皮书首次公开阐释中国的军事战略，内容包括国家安全形势、军队使命和战略任务、积极防御战略方针、军事力量建设发展、军事斗争准备、军事安全合作6个部分。

二是形成符合实际需求的有效拟制机制。中国国防白皮书拟制工作由国务院和中央军委赋予任务、总参谋部具体组织实施、军内外相关单位和部门通力合作完成。在国务院和中央军委的指导下，拟制工作由以总参首长领导的国防白皮书工作领导小组统一领导。总参外办统筹计划拟制工作的具体安排，明确各单位的任务分工，提出阶段性要求。参与拟制的各单位按照职能分工，提供相关内容的撰写素材，并对初稿提出修改意见。国防白皮书审核采取由低到高逐级审核的方式，最终由中央领导审阅批准后，由国务院新闻办公室对外发表。

3．机遇与挑战

国防白皮书的拟制和发表涉及国家政治、经济、外交和文化等方面，其发展受国际国内因素的双重影响。当前，世界多极化、经济全球化、社会信息化，中国国防实力不断增强，正前所未有地融入世界、影响世界，国际社会了解中国国防政策和国防现代化水平的需求不断增大；国内民众参与国防建设的热情、了解国防军事信息的需求不断增长。这为中国国防白皮书发展提供了广阔的国际空间和良好的社会基础。中国国防和军队现代化加速推进、对外军事交往不断扩展，也为国防白皮书创新发展提供了内在动力。但中国国防白皮书的发展还面临一些现实挑战。

一是承受阐述军事透明度的压力。关于军费透明问题，虽然中国每部国防白皮书都对国防经费投入政策、增长用途、比例结构、管理使用进行了说明，但以美国为首的西方国家仍指责中国隐瞒一些重要项目支出费用。国外对解放军新式武器装备发展动向、对外采购武器情况和军队体制编制调整高度关注。这就对国防白皮书的政策性、权威性和透明开放程度提出了更高的要求。

二是如何进一步完善运行机制。白皮书运行机制不仅是拟制机制，还包括发表推介机制、评估机制等。中国国防白皮书虽然已经形成较为有效的拟制机制，但其推介机制还有很大欠缺，评估机制目前尚未建立，这与世界主要大国相比还存在较大差距。

三是如何进一步拓展政策指导功能。中国发表国防白皮书的最初目的，主要是对外增信释疑、对敌威慑警示。随着国防白皮书发展，对内宣传教育的功能逐步显现；侧重于基本原则的阐述，对具体国防发展计划等内容涉及较少。随着中国国防白皮书的发展，其政策指导功能需求将越来越突出。

（二）世界各国国防白皮书对我之启示

1．调整优化内容设置

一是充分利用附件空间，增加白皮书容量。中国综合型国防白皮书一般保持3万字左右，专题型国防白皮书1．5万字左右，由于篇幅限制，有时一些重要信息无法纳入正文，在国防白皮书发表后，常会因为相关信息缺失等原因引起误读或质疑。多部中国国防白皮书都公开了关于军队员额变化的信息，但不是每次都将整个变化历史予以说明，有时没有提及裁军数额，会被外媒解读为“透明度降低”。为此，对于军队员额变化、国防预算、中国军队参加国际军事合作等这类连续性数据，可以列表的方式增加在附件中，每次仅更新数据即可。另外，关于一些重大安全事件的信息、需要外界了解的与中国国防相关的具体信息等，都可以附件的形式展现。在正文文字量保持不变的情况下，可以增加信息容量。

二是增加解释性文字，对国防白皮书文本进行必要说明。对于中国国防白皮书，通常认为已发表的每一部所公布的政策信息都是有效的，在政策不变的情况

下，不一定重复阐述。但外界认为，每一部中国国防白皮书是独立的文件，这样，某些信息的出现和消失也会引起误读和疑惑。如《中国武装力量的多样化运用》白皮书中，没有重申“不首先使用核武器”的核政策，外媒则解读成中国可能要改变核政策。因此，中国国防白皮书可在正文前对正式文本进行简要说明，如阐明发表国防白皮书的目的、新旧国防白皮书在政策上的一致性关系等。对于专题型国防白皮书，每部都有不同专题，针对性较强，加上篇幅限制，不可能对国防政策进行全面阐述。为避免误解，也应在正文前对其在国防政策上与综合型国防白皮书保持一致的问题进行说明。如英国、法国、澳大利亚等国，每部国防白皮书都有“为什么发表该白皮书”的相关说明文字。

2．加强规划指导功能

冷战后世界主要国家国防白皮书发展的趋势，是突出白皮书对内的政策指导作用。中国国防白皮书在发挥对外宣示功能的同时，对内政策指导的作用也逐步提升。以往中国国防白皮书主要侧重于阐述国防政策的基本原则、国防和军队的一般情况，对动态性的政策调整和国防发展的介绍相对较少，现实政策的指导功能不强。

目前，国防白皮书是中国唯一对外公开的国防政策文本。外界对《中国的国防》白皮书的重视程度越来越高，俄罗斯甚至将其作为军队院校的教材，其他国家学者也将其作为评估中国军事透明度的参照文本。国内许多党政机关和党校、厂矿企业、大专院校将国防白皮书作为学习国防政策、进行国防教育的重要文件。因此，应加强国防白皮书的政策指导功能，使国防白皮书成为真正意义上的国防政策指导文件，便于国际社会和国内民众从官方渠道了解中国的国防意图和现状，也便于监督检查国防和军队的发展情况。

3．完善运行机制

与世界其他国家相比较，中国国防白皮书运行机制建设仍有较大的完善空间。

一方面，中国国防白皮书拟制机制的制度化和规范化还不够，评估机制尚属空白。应以推进制度化为动力，逐步实现拟制机制由横向协调为主向纵向衔接与横向协调相结合转变，并建立相应的评估机制。

另一方面，中国国防白皮书的推介以召开新闻发布会、媒体报道和相关专家解读为主，尚未形成制度化机制。应制订相应的国防白皮书推介程序，采取多元化的方法进行推介。在国防白皮书拟制阶段，可借鉴新西兰、法国等国家的做法，组织国防白皮书拟制专家组，赴相关国家调研，在获取他国相关信息的同时，提高相关国家对中国国防白皮书的关注程度。在国防白皮书发表前，做好宣传组织工作。除召开新闻发布会、向国内外媒体发通稿等方式外，还应给世界主流媒体提供相应英文稿，以主动发声的方式引导国际舆论，避免由外媒肆意解读引起误解。在国防白皮书发表后，还应进行跟进工作，尤其应对国外媒体的负面报道做出及时回应，控制舆论导向。还可通过设在各国的武官处等机构或派出专家组，到相关国家进行国防白皮书解读和宣讲，以官方权威的方式解读中国国防白皮书，促进国际社会对中国国防政策及国防发展的正确理解。

4．推进工作规范化建设

世界上许多国家发表国防白皮书都以法律规定为依据，以使国防白皮书具有法律效力，更具政策性和权威性。例如，匈牙利的《国家安全战略》白皮书就具有法律效应，每次修订的《国家安全战略》都有决议案编号，新版本取代之前版本。2010年，斯洛文尼亚发表的《斯洛文尼亚共和国国家安全战略决议》，由其议会依据国会程序第109条通过，以官方公报的形式发表。

中国作为世界大国，国防白皮书的发表应更加规范。应尽快进行相关的立法工作研究，在法律规范方面与国际接轨。从法律角度确立以综合型国防白皮书为主、以专题型国防白皮书为辅的中国国防白皮书体系；对于国防白皮书的拟制机制、发表机制等做出相关法律规定，使其制度化、正规化。以相关立法为基础，建设中国国防白皮书体系，也与党的十八大提出的依法治国、依法治军的总要求相一致。（全文完）

［1］陈舟．国家利益与战略空间．北京：长征出版社，2013．

（责任编辑：何 荷）

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ISSN1002-4484（2015）12-0060-03