对使用临时查封措施在消防行政执法中的应用思考

■ 何继荣、李少军

0 引 言

《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第五十四条规定：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患，不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。”采取临时查封措施是整改火灾隐患最严厉、最有效的的手段，但是对单位（个人）造成影响或经济损失较大，所以要慎用临时查封措施。本文结合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《消防法》和《消防监督检查规定》（公安部120号令），就如何做好临时查封措施进行探讨。

1 临时查封的概念及特点

临时查封是公安机关消防机构在消防执法中对违反消防安全管理规定的危险部位（场所）贴封条、就地封存限制经营者或者所有权人使用的措施。是在消防监督检查中发现单位（个人）不及时消除可能严重威胁公共安全的火灾隐患所采取的让其停止经营或使用的一种行政强制措施。

作为一种行政强制措施，临时查封除了具有合法性、强制性、可诉性、赔偿性等法律特征外，与其他行政机关实施的查封相比还具有以下特点;

1）主体特定。临时查封的执法主体仅限于依法具有行政执法权的公安机关消防机构。

2）对象特定。临时查封的对象是存在不能及时消除火灾隐患且严重威胁公共安全的部位（场所）。

3）时间特定。临时查封是一种临时性措施，一般期限不超过一个月，但逾期未消除火灾隐患的，不受查封的限制。当事人一旦火灾隐患消除，即可以解除临时查封。

4）措施特定。临时查封不是转移、扣押被查封物品，只是将存在不能及时消除火灾隐患且严重威胁公共安全的危险部位（场所）采取的贴封条、封存不准所有权人或者经营者继续经营或使用。

2 临时查封措施的范围

《消防监督检查规定》第二十二条规定:“公安机关消防机构在监督检查中发现火灾隐患，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除；对具有下列情形之一，不及时消除可能严重威胁公共安全的，应当时对危险部位或者场所予以临时查封。1）疏通通道、安全出口数量不足或者严重堵塞，已不具备安全疏散条件的；2）建筑消防设施严重损坏，不再具备防火、灭火功能的；3）人员密集场所违反消防安全规定，使用储存易燃易爆危险品的；4）公众聚集场所违反消防技术标准，采用易燃、可燃材料装修可能导致重大人员伤亡的；5）其他可能严重威胁公共安全的火灾隐患。”这明确规定了采取临时查封措施的范围。部位、场所存在以上5种情形之一时，将大大增加火灾危险性或者发生火灾后将造成重大人员伤亡和财产损失。

3 临时查封的程序

临时查封的程序一般比较简便，目的是及时有效。而行政处罚的程序比较严格、繁杂，时限较长：检查时发现具有不及时消除可能严重威胁公共安全，应当对危险部位或者场所予以临时查封的几种情形。告知当事人拟作出临时查封的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，听取并记录当事人的陈述和申辩。公安机关消防机构负责人组织集体研究决定是否实施临时查封。临时查封由公安机关消防机构负责人组织实施。需要公安机关其他部门或者公安派出所配合的，公安机关消防机构应当报请所属公安机关组织实施。实施临时查封的，应当在被查封的单位或者场所的醒目位置张贴临时查封决定，并在危险部位或者场所及其有关设施、设备上加贴封条或者采取其他措施，使危险部位或者场所停止生产、经营或者使用。实施临时查封后，当事人请求进入被查封的危险部位或者场所整改火灾隐患的，应当允许。但不得在被查封的危险部位或者场所生产、经营或者使用。火灾隐患消除后，当事人应当向作出临时查封决定的公安机关消防机构申请解除临时查封。

4 临时查封的实践思考

虽然临时查封是《消防法》赋予公安机关消防机构的权利，也是打击消防违法行为，强力整改火灾隐患最严厉、最有效的措施，但一旦使用不当将给当事人带来较大经济损失，给公安机关消防机构带来不利的负面影响甚至会引起行政复议、行政诉讼和国家赔偿，所以在具体执行过程必须慎用。严格按照《行政强制法》和有关法律法规的要求执行。

4.1 如何准确判定危险部位（场所）是否适用于临时查封

《消防法》第五十四条规定，对部位（场所）采取临时查封必须同时具备3个条件：1）存在火灾隐患；2）火灾隐患无法及时消除；3）火灾隐患严重威胁公共安全。

《消防监督检查规定》第二十二条较为详细地规定实施临时查封的5种情形，但是在具体的执法过程中何如判定这5种情形是我们消防监督员需要思考的问题。如疏散通道、安全出口数量不足或者严重堵塞到了什么程度才是不具备安全疏散条件？建筑消防设施损坏到了什么程度才不再具备防火灭火功能？人员密集场所使用和储存多少易燃易爆危险品才能实施临时查封？公共聚集场所采用易燃可燃装修材料到什么程度可能导致重大人员伤亡？特别是最后一项，其他可能威胁公共安全的火灾隐患，其他包括哪些？这些问题都需要具体的规定，否则针对一些具体的问题每一个消防监督员都有不同的理解，就会导致临时查封的滥用和乱用。

《行政强制法》第五条规定：“行政强制的设定和实施应当适当。采取非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”此条立法宗旨就是能不用临时查封措施就尽量不用。针对公安机关消防机构在督促单位（个人）整改火灾隐患时，如不使用临时查封、行政处罚就能达到整改的尽量不要使用。本人认为《检查规定》规定的5种情形的火灾隐患可以结合《重大火灾隐患判定标准》（GA 653—2006），如具有《检查规定》的5种情形且构成重大火灾隐患就应采取临时查封措施。

4.2 实施临时查封应如何确定查封部位（场所）

《消防法》明确规定临时查封是针对危险部位和场所，公安部《公安消防行政执法证据规则》（公消〔2013〕134号）第六十三条明确规定：“公安机关消防机构办理临时查封案件，所采取的临时查封措施与危险部位（场所）及其危险程度相当。”在实际执行过程中如何做到采取的临时查封措施与危险部位（场所）及其危险程度相当？是对涉案部位（场所）采取局部查封还是整体查封？本人认为在查封时能局部查封的就尽量采取局部查封。这样既能做到消除火灾隐患又能降低社会单位经济损失。达到临时查封的目的是为了防止重特大火灾事故的发生。如一个宾馆一层是接待大厅，二层是餐厅，三层是客房或会议室，四层是KTV包房，五层是棋牌活动包房，其它层是客房。一、二、三和其他层基本符合消防技术规范要求，但是，四层KTV包房和五层棋牌室为了隔音采用大量易燃聚氨酯泡沫进行了装修，采取临时查封时就只需对四层的KTV和五层的棋牌室予以临时查封而不需要对整个宾馆予以临时查封。这主要是要看存在火灾隐患的场所是局部还是整体，如是整体就应对整体采取临时查封。

4.3 临时查封与行政处罚的关系

存在严重威胁公共安全火灾隐患的部位（场所）与消防违法行为共存，在实施临时查封过程中要同步进行消防行政处罚。如在建装卸油品码头停靠油驳向码头（未经消防验收）岸边油罐车装卸汽油，此消防违法行为严重威胁公共安全，随时都可能发生重特大火灾事故。经举报人举报，消防部门受理到达现场检查后及时启动临时查封措施，同时对该单位的违法行为进行行政处罚。如在消防行政处罚需对单位予以“三停”（停止施工、停止使用、停止停业）处罚，已经实施临时查封措施的，实际上已结对该部位（场所）采取停止使用强制措施，本人认为消防行政处罚则不需要下达“三停”行政处罚决，只须下达除“三停”以外的其他消防行政处罚决定。在实施临时查封措施的过程中，若单位（个人）认识到违法行为的严重性，主动对危险部位（场所）采取停止使用或经营并接受消防行政处罚，积极整改火灾隐患，本人认为也可以只对单位（个人）进行行政处罚而不进行临时查封，这也符合《行政强制法》第五条的立法宗旨。

5 临时查封需要注意事项

1）采取临时查封措施必须遵守法定程序，并在法定的时限内执行即从检查到执行3个工作日内完成，情况紧急，当场查封，24 h内完成查封程序。

2）办案人员（2人以上）要周密采集相关证据材料，收集证据应采取拍照、录像视频方式，要客观、真实、合法，同时要足以证明存在“严重火灾隐患”，“可能严重威胁公共安全”。

3）在执行临时查封过程中，除临时查封现场笔录外还应利用拍照、录像视频方式锁定被查封的部位（场所）。

4）临时查封期限满30日，此期间单位（个人）未申请解除临时查封或火灾隐患未消除则需要按照临时查封程序再一次进行查封，直到火灾隐患不构成临时查封的情形时才能解除临时查封。

5）临时查封不能由消防监督员组织实施而应由公安机关消防机构负责人组织实施。对那些不配合的单位应当报请所属公安机关组织实施，防止群体性事件的发生 。

6）公安机关消防机构采取临时查封措施后应加强对单位（个人）进行火灾隐患整改工作进行技术指导。