中国大陆“市管县”体制的由来、弊端及改革的路径

摘要：中国大陆从传统的计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，转变政府职能，重构政府、改变市场与政府的关系成为中国大陆行政体制改革的重点，“市管县”作为一种主导性的地方行政管理体制应运而生。但随着改革的不断深入，“市管县”体制不断显现出它的弊端，市县之间的利益矛盾与日俱增，阻碍了当地经济的发展，因此必须适时对“市管县”体制进行改革，厘清政府之间职能，推行“省管县”体制。

关键词：市管县；省管县；强县扩权

一、“ 市管县”体制的由来及其问题

“市管县”体制，是指由市（地级市）管辖若干县，以经济发达的中心城市带动周围农村发展的一种行政管理体制。[1]

（一）“市管县”体制的由来

建国后，随着经济的发展、城市的繁荣，市领导县这种体制逐步成为一种广域型行政建制，当时实行市领导县体制的主要出发点是为了保证大城市的蔬菜、副食品供应。1982年，中共中央（1982）51号文件向全国发出了改革地区体制、实行“市管县”体制的指示。20世纪90年代伴随着中国大陆市场经济体制的逐步确立，全国各地出现了地市合并所带来的“市管县”热潮。1994年底全国共有196个市领导741个县、31个自治县和9个旗、2个特区，代管240个县级市。

“市管县”体制作为一种主导性的地方行政管理方式，大量形成于中国大陆从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程之中，它的形成有其特殊的历史背景，有其历史必然性。这种体制能够发挥城市经济相对发达的长处，以城促乡，逐步形成城乡一体化，最终实现城乡经济社会的共同发展。

1.配合计划经济体制的要求

中国大陆在计划经济体制主导的时期，市场不是资源配置的主要方式，其作用并不被承认，作为资源配置主体的政府，对绝大部分经济政治资源拥有绝对的控制权。这种体制的优势是政府能够有效实现其既定的行政意图，但资源配置成本高、效率低下。凭借这种金字塔式的自上而下的行政层级体制，政府运用行政权力直接对资源进行配置。在行政手段本身的效率和合理性的支撑下，“市管县”体制更有利于把城乡纳入统一规划，有利于形成以中心城市为核心、辐射带动周围乡村发展的城镇体系，促进城乡共同发展。一般情况下，行政干预手段使用相对合理、有效的，市管县就能取得较好效果。

2.解决行政区划管理幅度过大的弊端

中国大陆有960万平方公里的国土面积，但省级行政区划只有34个，所以中国大陆省级政区面积一般较大，许多省（自治区）相当甚至超过欧洲一个国家的面积，管理区域过大使得省级政区（上级政区）难以直接管到县级政区（下级政区）。在西方一个中等规模的国家中，国家一般都会设置一级政区，然后在一级政区下设县级政区。中国大陆地域面积广大，自然条件复杂，尤其是广大西部地区，地广人稀，管理区域大，省级政区直管县级政区不但不方便而且效果有限；同时，中国大陆人口众多，经济社会活动庞杂，管理事物多、任务重，影响着省级政区直管县级政区的管理效果。因此，从管理学的角度看，如果管理区域过大，会造成管理松散、效率低下，甚至有组织分裂的弊端。因而在省县之间设立一级中间政区符合中国大陆的客观情况。

3.促进城乡社会经济发展的需要

“市管县”是“城乡合治”思路的结果：其一，要想促进农村的发展，就需要中心城市的支持，比如资金支援，技术力量、科学知识、综合信息支持等；其二，城市要想持续发展，形成规模效应，也同样需要农村对它的经济社会发展的支撑，比如人力资源、物力资源支持等。城乡之间加强合作，对于促进城乡社会经济共同发展，推进城乡一体化起到了重要推动作用。

（二）“市管县”体制的弊端

改革开放以后，随着市场经济体制改革对中国大陆政治体制改革的要求及民主政治发展的需要，转变政府职能，重构政府、市场与社会的关系，塑造高效、为民的服务型政府，已经成为中国大陆行政体制改革的方向和重点。因此，就需要结合中国大陆当前发展现状及目标，改革传统的“市管县”纵向单一治理结构和它自身内在的弊端。

政府治理结构本质上也是一种委托——代理关系。上级政府把社会经济管理事务委托给下级政府，分配相应的财源并赋予其自主支配财政支出的权力，因此地方政府在财政资金的使用方面有非常大的自由裁量空间。[2]一个政府治理结构是否有效取决于决策控制权的配置方式，在“市管县”体制下，中国大陆传统决策控制权的配置方式降低了基层政府行政能力和行为效果，并没有发挥到很好的治理作用；同时，在单一的治理结构中，政府的行政权力过大，行为得不到有效制约，导致权力滥用。

1.地方政府之间职能不清，导致市县竞争加剧

随着市场经济体制改革的推进，中国大陆政治体制改革也随之进行，政府职能也相应发生了变化，中央和省两级政府主要进行宏观调控，而地级政府与县级政府负责执行、管理具体事务，是具体的操作层。这样，在省级政府与县级政府之间存在的地级市，便加剧了各个县与市之间在人、财、事上面的矛盾，制约了县级政府行政职能的发挥，影响了县级政府行政行为的效果。

同时，由于市、县是两个相对独立的利益主体，财政体制相对独立。市辖县的利益往往被地级市为了城市的发展和官员的政绩所侵占。在一些实力比较小的城市甚至出现“小马拉大车”的现象，从而忽视甚至抑制了所辖县区的发展。为了促进自身的发展，地级市常常会利用其高层级的行政权利，与县里争夺甚至截留各种项目和资源，导致了“市压县”、“市刮县”的现象，违背了当初设置“市管县”体制的初衷，也不符合科学发展观的要求，降低了县级政府的积极性和自主性，没有能够促进当地的统筹发展。

“市管县”体制的推行假设各级地方政府是公共人，根据公共利益最大化的原则做出行为选择，地级市政府会谋求整个辖区公共利益最大化，在同样思维的基础上，下层区县也会自觉服从上级政府的领导。但是，随着市场经济体制的发展，社会利益主体日益多元化，政府“经纪人”属性日渐凸显，市县政府相互博弈以保证自己利益最大化，这种行为导致了“市管县”体制城乡统筹协调共同发展的目的受到阻碍，从而使最初设想的目的无法达到。

2.行政层级过多，导致行政效率低下，行政成本攀升

政府“金字塔”型的市管县组织结构，导致政府上情下达、下情上传的信息传递渠道不畅通，传递成本加大，效率降低，不符合组织结构扁平化在信息化社会条件下的发展趋势，极大地抑制了县级基层政府的积极性、主动性和创造性，不利于提高行政效能。[3]由于每一级地方政府都是一个利益主体，中国大陆的行政体制表现出了一种行政发包型的特征，上级政府把任务层层委托给下级政府，使得地方尤其是基层的自主权难以得到落实，同时又层层截留下级政府应得的财政资源，导致基层政府的事多、财薄、能弱，使得“市管县”体制不仅没有发挥城市带动乡村的作用，反而阻碍了乡村的发展。

同时，由于管理层次过多，造成了行政成本和社会成本的攀升。“市管县”体制使行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。省与县之间多了一个中转站，导致信息传递速度慢，行政成本增加。

“市管县”体制中的“市”是一级地方政权，是由原来的“地区”发展演变而来，地区行署是省级政府的直接派出机构，“地改市”后就需要增设人大、政协等组织，扩充相关的职能部门，相应的公务人员数量、机构数量增多，公共支出明显增大，行政管理成本提高。

3.“市管县”体制阻碍了县域经济的发展

中国大陆目前市县政府之间利益博弈并不能形成市县整体利益的最大化。随着社会主义市场经济逐步建立，一方面，一些较大中心城市谋求扩大市区发展的制度空间和资源配置权限，强烈要求撤市（县级）设区，变革长期形成的市领导县体制；另一方面，一些县随着经济实力的增强，想摆脱“市管县”体制的制度约束，寻求资源配置与发展的空间和自主权。[4]

县级政府面临许多困境。地级市的出现，使县级政府的权限上收，影响了其发挥应有权能。目前，中国大陆县级政府任务多、权力少，主要表现：第一，由于省、市两级政府对县级政府职能部门进行双重垂直领导，使得很多本该归县的权限都不在县级政府，县级政府在社会经济事务管理权力的划分中处于弱势地位；第二，县级政府在人事权力上受省市级、尤其是地级市党政机关的控制；第三，税费改革后，由于税源减少，财政转移支付因行政层级过多常出现“雁过拔毛”现象，导致县级政府财政实力明显下降。同时，由于事权下移，县级政府财政支出项目又不断增加，造成县级政府财政十分困难。中国大陆“自上而下的分权”，往往分到地级就停止了，这样的体制使县级政府缺乏应有的公共事务的决策权，成为上级政府决策的执行机构，不能很好根据本地情况做出相应决策促进本地经济社会的发展。

二、学者们关于“市管县”体制改革的思考

长期以来学者们对市管县体制改革提出很多建设性意见，主要观点如下：

1.省直管县。这是理论界较为盛行的一种观点，根据其进行程度和改革规模的不同一般分为市县分治和缩省扩县两种观点，后者对前者进行了延伸和推进。

①市县分治。这是省管县体制实行的最基本方式。其核心是撤销市管县行政体制，保留地级市，市和县共同受制于省，处于同一竞争平台。在市县分治体制下，应不断加强地级市的建设以发挥其区域性中心城市的带动作用。

②缩省扩县。即在市县分治基础之上实施省对县的直接管理，实质是省一级的管理幅度扩大了。为了使省级管理幅度保持合理，一般认为有两种选择：缩省或并县。戴均良从国内外的管理经验出发提出全国可以设50～60个省级建制，在缩小省区的同时合并规模过小的县。但学术界大多数人不认同大规模重新划分和调整省级区划，适当的个别调整是可行的。

2.市协县。这种观点认为市县之间应该取消上下行政隶属关系，代之以互相协作的平行互动关系。通过改革探索，建立城乡协作的行政管理体制和均等化的公共服务保障体制，加快市县社会经济健康持续协调快速发展。

3.扩权强县。这是被大多数学者认可的一种观点。其实质是在原有行政区划不变的情况下，通过政策和法律赋予部分县与市相同的经济、社会管理权，包括审批权、税收权和人事任免权等以达到“扩权强县”改革的目的，使原来在市管县体制下处于弱势或不公平待遇的县级，能够在改革中受益，获得资源的重新分配，促进当地社会经济的不断发展。

三、中国大陆 “市管县”体制改革的路径选择

从全国各地“市管县”体制改革的实践看，扩权强县模式应用较为广泛，然而改革的过程中也遇到了很多问题：扩权强县与国家现行法律法规不相适应，致使权力难以真正下放；经济强县的财权和事权不相匹配，基础财政压力日益增大；工商、土地、税务等垂直管理部门在扩权过程中定位不清楚；省级政府在县级政府扩权后管理半径增加，对县级政府的权力不能做到及时有效的监督。此外，大量的调查结果显示，省直管县改革试点总体效果不错，但同样也存在政策与法律、法规不相适应、省级政府管理压力过大等问题。其余的几种“市管县”体制改革理论，不论是在理论解释方面还是具体实践方面都存在诸多问题，需进一步探讨研究。

由此可见，现有“市管县”改革理论在不同程度上都有不足之处，因此，对“市管县”改革理论进行理性思考和改革创新十分必要。本文立足中国国情，吸收省直管县和扩权强县等多种理论的优势，提出“扩权自治”的改革设想，以期对“市管县”改革有所裨益。

1.“扩权自治”的前提是明确界定政府间职能，合理划分政府间权限

随着中国大陆市场经济体制的确立和不断完善，“市管县”体制的弊端已经暴露无遗，必须对其进行符合当前环境的改革。而政府职能的转变是最基本的前提，只有科学明确划分政府间的职能，才有可能精简管理层次、实现“扩权自治”。

“市管县”体制的根本弊端在于政府对经济的过分干预和过多规定。市和县两级政府都有政绩和投资的冲动，导致了市场分割和“诸侯经济”现象。所以，中国大陆“市管县”问题，其实是结构性的政府与市场的关系问题。因此，首先，应该制约政府体系的权力，转变政府职能，进行行政层级改革，从根本上革除市管县的弊端。建立“公共服务型政府”、“有限政府”，以现代治理理念管理地方事务，推进行政体制改革，重塑政府，使政府从掌舵者变为划桨人。政府的职能重在宏观调控，为市场和社会提供一个交易成本低、鼓励竞争和创新的完善的制度平台。其次，要明确不同层级政府的权限职责。政府自主运用各自权利、履行各自职责的首要条件是各级政府拥有相对独立的权限，这样，才能减少上下级政府间的矛盾。因此，中央与地方在划分权限时，既要保证中央的统一政令、集权的需要，又要给予地方促进发展的积极性与主动性，做到地方和中央之间在事权、财权上的合理划分，明确各级政府的职责权限。省一级政府应该把相应的决策权下放给地方，比如行政审批权限，以减小省县发生关系的交叉面。而市级政府则需要将主要的精力放到城市发展上来。在各方职能明确，关系协调的前提下，县级行政单位才能成为真正的一级权力主体，才能真正发挥其职能，充分调动其积极性、主动性，促进当地经济社会的更大发展，造福当地老百姓。

2.调整行政层级，实行省直管县

随着中国大陆市场经济体制改革的不断深入，市场的资源配置功能不断完善，为地方政府行政管理能力的提高创造了条件。首先，在经济管理职能上，政府从微观干预转向宏观调控，资源更多地由市场按照经济规律配置而不是仅靠政府的计划；其次，《行政许可法》实施以后，大量行政审批手续的取消和转移，使政府从繁复的社会管理事务中脱身出来，为行政管理幅度的扩大创造了条件，为中国大陆行政区划的改革奠定了基础。

“扩权强县”的改革2002年起陆续在广东、浙江、湖北等省试行。在经济管理方面形成了近似于省直管县的格局，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，取得了显著的效果，使之成为了中国大陆改革“市管县”体制的重点举措，并在全国逐渐推广。但省直管县的改革，涉及中国大陆行政管理体制的重大改革，必须有计划、有步骤积极稳妥地推进。

第一、扩权强县

2002年，浙江首先在省内推动了“扩权强县”体制改革，并取得了突出的成效，成为了中国大陆省直管县体制改革的典范。当地地方政府在行政区划不变的情况下，把部分许可权由地级政府下放给当地经济实力比较强的县级政府，减少管理层次，降低行政成本，提高工作效率，推动强县经济发展，突破市管县所形成的体制性障碍。

另一种是以湖北为代表的财政省管县，由省越过市级直接统一管理县级财政，逐步地削减地级市对县的财政管理权，从财政体制的“扁平化”入手，推进行政体制的“扁平化”，实现政府机构的精简，促使政府职能合理定位，降低行政运行成本，促进当地经济社会的发展。

第二、市县分治

在行政建制上，使市（地）、县之间各自管理本辖区内的社会经济事务，不再具有行政隶属关系。县作为一般地域型政区，直接管理县属的乡镇；而市，作为城市型的地方政府，不再管理农村区域，只管理本市的市区和郊区。这样，不用撤销地级市，但它并不领导县，只领导市辖区，市县脱钩，清晰划分各自职权。

这样，通过市场力量将二者优化重组，“市”、“县”处在一个相对公平的地位上，无论是原来的地级市还是县（包括县级市），实际上都是处于省之下的一级行政建制，更加符合经济发展规律。对于那些经济实力较强。基础好、有明显区位优势的地级市行政级别不变，发挥其对周边地区的辐射作用。而那些基础较弱的地级市仍恢复为县级，比如从原来的县升为县级市的城市。重新设立设市标准——现行的设市标准于1993年颁发，已经不适应当今的经济社会环境，需要根据新的环境设置新的设市标准。当地级市不再管辖县以后，就会更加注重其自身的发展问题，这样更加有利于其增强自身实力从而达到促进发展的目的。

参考文献：

[1]浦善新.中国行政区划研究[M].中国社会出版社，1999.

[2]秦保社.我国省管县体制改革的现状和趋势[J].改革与开放，2009（7）.

[3]石佑启，杨治坤，黄新波.论行政体制改革与行政法治[M].北京大学出版社，2009.

[4]舒均治，汤敏轩.市管县体制中博弈情境的系统分析[J].广东行政学院学，2006（2）.

作者简介：刘颖，女，陕西大荔人，西安科技大学思政部教师。

（责任编辑：李直）