国有财产公产、私产分类的意义与局限

张彪

中国拥有世界上规模最庞大的国有资产。这些国有资产分布在国家的各行各业，执行着各不相同的职能。如何区分国有资产的不同性质，并根据各类国有资产的不同性质，来制定不同规范制度和管理模式，就成为国有财产制度构建中的重要问题。将国家财产分类国家公产（又称为公物）和国家私产是大陆法系国家对国家财产的传统和普遍的分类，亦有相当数量的学者主张在我国亦应该采取此分类方法并对国有财产进行分类规范。因此，探究国家公产与国家私产的分类并对其意义进行评析就成为在我国是否也应该采取此种分类进行规范管理所要解决的问题。

一、公产与私产划分的历史起源与发展

一般认为，公产私产的划分起源于罗马法公有物和私有物的基本分类。在古罗马，人们根据物可否为个人所有将物区分为私有物和公有物。古罗马法学家盖尤斯在其的《法学阶梯》中是这样表述公有物和私有物的：“那些由人法支配的物品或者是公有的，或者是私有的。”“公有物被认为不归任何人享有，实际上它们被认为是全体的或共同体的（拉universitatis）。私有物是归个人所有的物品。”由此可见，公有物指的是被用于公共利益或满足公益目的的物。公有物被认为不归任何人享有，实际上它们被认为是全体罗马人的或共同体的。正因如此，公有物被排斥于交易之外，属于不可交易物。与此相对，私有物是归个人所有的物品。由于私有物为所有者所支配，自然可以转让给其他人，因而属于可交易物。

在罗马法，公有物一般由公共机关（地方政府或国家）行使管理权利。公有物的最基本特性表现为它的不可交易性、不可查封性以及不能因时效取得三个方面，如此便彻底排除了个人获得或转化为私有的可能性。当时，古罗马国家还拥有大量的自有财产，属于交易物范畴，这些国家所有的自有财产被纳入到私法调整范畴。

法国法继承了罗马法关于公有物私有物的分类。1804年《法国民法典》在财产分类一编中“财产与其占有人的关系”一节，基本上区分了属于私人的财产和公共所有的财产。但是《法国民法典》对国有财产的规定较为简单（仅538条至541条），没有进一步把国有财产区分为国家公产和国家私产，也没有明确公共所有的财产是否可以转让交易，仅于第537条第2款规定：“不属于私人所有的财产，依关于该项财产的特别规定与方式处分并管理之”。也就是说该条暗含公共财产被纳入到与民法典（私法）规范不同的法律规范即行政法或公法规范之中的意思。将国家财产区分为公产和私产，首先是由第戎法学院院长V.普鲁东提出并做出系统的说明，这种观点在19世纪后期很快被法国的学术界和司法界所接受。这样国家财产就被区分为两类，一类为公产，受公法支配，并由行政法院管辖;一类为私产，适用私法规则，由普通法院管辖。在公产和私产的划分标准上，1957年法国的国有财产法典第2条规定：“国有财产中，由于本身性质或由于政府指定的用途而不能作为私有财产的属于公产。其它的财产属于私产。”

德国行政法上有公物的相关规定。其公物是指经由提供公用，直接用以达成特定公目的，适用行政法之特别规制，而受行政公权力支配的物。公物通常分为广义上的公物和狭义上的公物。广义上的公物指国家或自治团体直接间接供行政目的使用的物，法律上称为公产或官产，包括财政财产（亦称收入财产、行政财产（或称公用物）、共用财产（或称公用物）。狭义上的公物则指上述行政财产和共用财产，不包括财政财产在内，这一点与法国的“公产”范围相当。但其同时还包括“广义公物以外的物”，如，私人土地划为要塞、租用私人房屋为办公处所等也属于公物范畴。在德国，公法人、各级行政区划和国家对其所拥有的物均享有民法上的所有权。但是，这并不是说，所有财产均可以自由处分和流转。德国人通过物的流通能力来解决这一问题。认为，为公共目的的物，其流通受公法限制;它可以成为所有权客体，但转让却被禁止。

日本国有财产的公物概念引自德国的公物理论，其“公物”概念的内涵是“国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物”;日本的国有财产可以分为普通财产和行政财产，行政财产即属于公物，包括公用公物与公共用公物。本国有财产法按财产用途及管理手续的不同，把国有财产分为行政财产和普通财产两部分，分别规定有不同的法律制度。其中行政财产是指为国家立法职能、司法职能和行政职能的实现而使用的财产，是国家职能实现的物质手段。为了体现行政财产的公用目的，排除私法行为的干扰，让其发挥既定的职能作用。《国有财产法》第18条规定，除“A.因国家与地方公共团体等合建的建筑物而将有关土地租赁给地方公共团体;B.因地方公共团体等经营铁路、上下管道等而为有关土地设定地上权”外，“不得将行政财产进行租赁、交换、出售、转让、信托、用于出资或对其设定私权”。

二、公产私产分类规范的意义

从上述国家对国有财产分类规范模式的有关规定，我们可以发现如下特点：

一是这些国家都不是对国有财产进行统一的规范并适用一致的规则，而是将国有财产区分为公共使用财产和国家私产，只不过在有些国家，这种区分是在民法典中完成，而有些国家是在行政法中进行规定。二是都明确国家或公共机构对前一种财产的权利及国家公产，不能为行政主体任意支配，其使用必须符合公共的目的，其管理应符合公法的规范，从而使其表现出与私产不同的特征，如不能转让、不能时效取得等等。

这种根据国有财产的目的，进而适用不同规则的分类方式，其意义在于：

第一，将国有财产区分为公产和私产，是实现国家双重法律人格的客观要求，也是市场经济本质的要求。国家既是政治国家，同时又存在于市民社会之中。既然国家存在于市民社会中，自然可以私法人格参与社会经济生活。如国家作为财产所有者（法律上称为“国库”）、以私权主体直接从事市场经济活动如进行投资、商业或向私人举债等活动时，便体现出国家的私法人格一面。在国家为对实现对市场经济的调整、干预时，必须以公法（公权）主体身份介入，在国家将国有财产投入市场经营时，由只能以私法主体身份出现。因此，将国有财产区分为公产私产是市民社会和政治国家相容协调发展的前提。第二，将国有财产区分为公产和私产，使不同的国有财产明确不同的追求目标，增强管理的针对性，也有助于协调不同的政策目标，从而从整体上提高国有财产的利用效率。第三，将国有财产区分为公产和私产，赋予公有物或公共财产以特殊地位，赋予公有物以不能为私人获得（不可交易性）、不能因时效取得等特殊地位，公有物就得到一种特殊保护。第四，将国有财产区分为公产和私产，对属于公共利益或全民利益的财产，赋予公法上的特殊规则，防止行政机关对公产的任意处分，从而保障全民或国家对这些关系社会整体生活的重要资源享有永久性控制权。而对国家私产，则赋予行政机关充分的权利，使国有财产实现社会化配置，实现自由流转。endprint

总之，公产与私产的分类使我们认识到国有财产“公权力”和“私权利”双重性质，进而根据不同形态国有财产的功能，将国有财产中区分出允许交易的财产和不允许交易的财产。严格来说，这种国有财产 “不允许交易的”不是绝对的，只是其交易受到十分严格限制，或者称交易受限制的国有财产。这种分类实质上是根据国有财产对社会公共利益密切程度所做的区分，对于限制国家机关任意处置对人民利益攸关的国有财产起到了很好的作用。在我国，由于没有严格区分可交易与不可交易的国有财产，以致一些国家机关任意处分国有财产，导致国有财产大量流失。同时，对于可交易的国有资产，明明国家已作为出资成立了公司，却又对公司的经营权无端干涉，造成这些后果，恐怕跟没有严格区分可交易与不可交易的国有财产是有较大关系的。

三、国有公产与国有私产分类的局限性

笔者认为，国有公产与国有私产分类规范至少有如下的局限，故此，我们不能全盘接受。

第一，这种分类犯了一种致命的错误，那就是，并未认识到，国有财产是兼具私权力、公权利的性质，也就是说，任何国有财产本身都是既具有私权利性质，又具有公权力性质，自然难以明确分出个公、私来。第二，公产和私产的划分尽管从罗马法中就已经产生，但是关于国家公、私产划分的标准问题，却一直是争议最大的问题。最早区分公产私产的法国行政法也没有抽象出明确统一的划分标准。而随着公产范围内的财产种类繁多，性质不同，公产制度的公法规则不能不加区别适用与一切公产，每项公产享受公产制度保护的程度，根据各项公产本身的性质和法律的规定不同。因此，公产和私产的划分具有相对性。第三，从国家公产和国家私产的所有者来看，二者并没有差别，其所有权的主体都是国家这一公法人，因此，从本质上说，国家公产和国家私产实质上都是“公产（公共财产）”。而且，我国是以公有制为主体的社会主义国家，长期以来，国家财产为公有财产的观念和理解已经根深蒂固，因此，公产、私产的概念不太可能为人们所理解和接受，容易引起误解，甚至引起意识形态上的争议。因此，公产与私产的划分，是国外的做法，尽管有一定的借鉴意义，但是，在我国并不可取。一则会落入公与私划分的意识形态争论中，二则在我国难以被广泛接受。第四，从公产和私产的划分的目的上来说，其目的都在于限制公物管理机关的恣意以保障公民享有利用公物的权利。此种划分在国有财产主要用于非经营性目的的情形下确实能对国有财产的管理做出较好的分类安排。但是，随着经济的发展，国家较广泛地采取投资于企业的形式来实现干预市场或者仅仅是盈利的目的，特别是在我国，国有财产广泛地投资于企业之中，而且这种状况还将继续存在。国家投资于企业之后，企业享有法人财产权，国有财产以国有股权的形式存在。显然这种国有财产需要特殊的管理体制和管理制度，而与传统的国有私产的管理不同。

参考文献：

[1] 周刚志：《公物概念及其在我国的适用》，载《现代法学》2006年第4期。

[2] 高富平：《中国物权立法：制度创新的理论基础和框架》，中国人民大学出版社2005年版。endprint