推进边海防军警民联防制度化的思考

孙晔飞 吴 进 齐 耘

推进边海防军警民联防制度化的思考

孙晔飞 吴 进 齐 耘

内容提要：党政军警民齐抓共管、同守共建边海防始终是我们的特有优势。新形势下全国边海防军警民联防要进一步凝聚合力，推进联防制度化基本框架、功能标准与组织保障建设，并处理好联防制度强制性与联防活动灵活性、联防制度通用性和不同地域联防活动特殊性之间的关系。

关键词：边海防建设 军警民联防 制度化

作者：孙晔飞，解放军边防学院边防理论教研室主任、副教授，军事学博士，上校；吴进，解放军边防学院边防理论教研室讲师，军事学硕士，中校；齐耘，解放军边防学院边防理论教研室讲师，军事学硕士，少校

我国边海防实行党中央、国务院、中央军委统一领导，国家边海防委员会组织协调，军地有关部门分工负责的领导管理体制。党政军警民齐抓共管、同守共建边海防始终是我们的特有优势。当前，边海防军警民联防工作存在着各地发展不够平衡、职责分工不够明晰、组织实施不够规范、配套保障不够有力等问题，与边海防形势任务的发展变化、合力管边控海的现实要求不相适应。因此，推进军警民联合管边控海制度化，是适应时代要求、形成整体合力，推动边海防军警民联防工作协调健康发展的现实选择。

一、合理构建边海防军警民联防制度化的基本框架

边海防军警民联防制度体系主要包括军警民联防的业务制度、行动制度和考评制度，它们共同构成军警民联防制度化的基本框架，并从日常工作、行动实施和评估奖惩几个层面规范军警民联防工作的开展。

联防业务制度。联防业务制度主要包括：联席会议制度。军警民联防领导小组应定期召开联席会议，通过会议经常分析研究边海防斗争和管理形势，学习上级有关指示，部署联防工作，明确联防任务，开展各项联防活动。请示报告制度。边境地区军警民力量由于职责不同、体制各异，在请示报告上重视按体制纵向请示报告，忽视横向沟通协调。为此，军警民各职能单位在按体制纵向请示报告的基础上，要重视发挥边海防委员会职能作用，通过边海防委员会办公室向上级边海防委员会请示报告情况，协调解决问题。情况通报制度。边海防部队、武警部队、公安、外事及边境沿海地区其他有关单位，要密切配合，及时通报陆上、海上情况，遇到重要情况应随时通报，以达到相互支援、密切协同的目的。

联防行动制度。边海防军警民联防行动制度主要包括两个方面：一是日常联防制度，主要规范沿边沿海一线联合执勤、联合边境清理整顿、边境联合封控行动等；二是应急联防制度，主要规范联合反恐维稳、联合打击边境犯罪、联合应付武装袭扰、联合处置突发事件、联合应对大规模人员越境，军警民各职责部门的行动时机、内容、方法、步骤及相互间的协同方式。

联防考评制度。一是考核制度。边海防军警民联防，必须紧紧围绕提高边海防执勤和边境防卫作战能力，建立具有边防特色的训练考核制度。二是健全军警民联防的评价体系。通过构建与军警民联防活动相适应的考评标准和评估方式，避免训练、考核与评价脱节的现象，准确地反映军警民联防各单位的实际训练情况。

二、科学确立边海防军警民联防制度化的功能标准

制度化功能要实现闭合，确保良性循环。一是秩序功能。边海防军警民联防制度化的目的就是使各涉边、涉海单位和部门在军警民联防活动中所遵循的制度达到完备和规范统一的要求，这不仅有利于军警民联防各部门和单位密切协同、快速反应，也有利于对联防活动进行监督、考核和评价，促进良性发展。二是控制功能。军警民联防制度化有助于各种联防规范的内化，形成长期稳固的效应，也有助于各联防单位与部门之间的协调，对整个联防活动起到控制作用，防止在利益驱动下，出现“抢着管”和“无人管”的情况。三是组织功能。军警民联防制度化将各联防力量效能的发挥和组织的发展联系在一起，加强了联防体系的聚合力，强化了组织功能。从以上三种功能关系来看，秩序功能在长期的联防实践中，使联防群体的行为不断由制度向习惯过渡，进而通过制度的强制性和联防群体的习惯性推动控制功能的实现，再辅以组织功能，使整个联防活动更为有序，良性循环。

制度化标准要体现规范，确保导向正确。首先，要突出标准的适应性。对于我国漫长的边海防线和复杂的周边来说，边海防军警民联防相关的制度能否适应不同的地域、不同的民情与社情以及不同的地理条件，都是制度化标准的适应性体现。其次，要突出标准的自主性。在联防活动中，各职能单位功能的发挥，各联防力量的使用在多大程度上避免了人为因素干扰，又在多大程度上发挥了制度对联防活动的控制功能，这些都是标准自主性的重要体现。第三，要突出标准的内聚性。内聚是边海防军警民联防制度化过程中，联防活动群体在任务牵引和价值牵引中所体现的一种合力，内聚的强弱直接与制度化水平紧密相连，标准的设立必须着眼形成群体共识基础，避免资源和人力的浪费。

三、切实加强边海防军警民联防制度化的组织保障

长期以来，由于军警民联防的组织机构和指挥关系不够明确，直接影响和制约了各地联防建设和工作开展。为此，必须制定专项法规制度，明确联防任务、联防指挥和联防分工，确保联防行动统一组织、联防力量有效联合，切实形成军警民同守共建边海防的整体合力。

构建权威高效的指挥体制。一要完善指挥机构。军警民一体化联动，涉及单位、部门、力量较多，指挥机构必须从实战需要出发进行设置，着力打造集中统一、上下连贯、左右联动、组织严密、反应灵敏、权威高效的一体化指挥机构。二要明确职能划分。明确指挥机构各组成单位的相应职责，确保各级组织、机构每个成员都能按照上级指示、命令和本级职责，各司其职、通力协作，充分发挥联防的整体效能。三要理顺指挥关系。要根据任务需求和平战状态的不同，理顺指挥关系、明确指挥权限，确保联防行动指挥分工明确、关系顺畅、配合密切。

明晰联防部门的职责任务。各级党委要重点抓好政治安边，着力建强基层政权，搞好国防教育，夯实联防组织基础和思想基础。要站在“把方向”的高度，认识和处理边境事务，确保边境地区经济社会全面发展和安全稳定，为国家发展战略全局提供良好环境。各级政府要抓好富民兴边，打牢建设和谐稳固边海防的物质基础。通过深入开展军民共建和帮助边疆地区脱贫致富、建设社会主义新农村等活动，确保边境地区人民安居乐业，使边民更加拥护党和政府的领导，积极主动投身边海防军警民联防工作。军队要当好骨干，抓好军事强边。边海防部队要加强军警民联防，维护边疆地区秩序，防范和打击敌对势力的破坏活动；积极参加边疆建设，加强民族团结，帮助群众发展生产，繁荣经济。各级公安边防力量要在边民的支持和边海防相关部门的配合下，保护国界安全，维护治安秩序，强化治安管理，开展边防检查，防范打击跨境犯罪。边防民兵、生产建设兵团、安全、外事、渔政、海监等部门（单位）都是军警民联防体系的重要组成部分，要充分发挥其功能作用，推动联防固边有效落实。

建立完善配套的法规制度。尽快明确联防活动的领导主体和执法主体，把军警民联防各要素及其相互之间的关系、职责、权限等重大事项以法律的形式固定下来，使军警民联防部门在实际工作中职责清、任务明、关系顺，便于形成统一的边海防工作秩序。要在边海防体制机制改革中积极推进联防立法进程，以宪法和有关法律制度及边海防政策为指导，依照国际法、与周边国家的有关条约协议、边海防事务法律法规，构建具有中国特色、反映边海防特殊规律的联防法律制度体系，确保军警民联防依法全面落实和有序展开。

参考文献：

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[2] 于川信、周建平.军民融合式发展体制机制论.国防大学出版社，2011.

[3] 李星.边防学.军事科学出版社，2004.

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[5] 勋建华.新形势下军警民联防实践与思考.华北军事，2008（6）.

（责任编辑：胡东霞）

中图分类号：E25

文献标识码：A

文章编号：ISSN1002-4484（2015）06-0071-02