扭住治权之要 深入推进依法治军

王祥山

扭住治权之要 深入推进依法治军

王祥山

内容提要：依法治权，是深入推进依法治军的重要引领、核心标志和基本保障。深入推进依法治军，关键是要扭住依法治权这一要害，着力完善军队组织、程序、责任、监督等法规制度，做到权由法定、权依法使、权责对应、权受监督，切实把权力关进制度的笼子。与国情军情相适应，依法治权必须坚持党对军队的绝对领导、确保战斗力的巩固提高、突出高级领导干部这一关键少数。

关键词：国防和军队建设 依法治军 依法治权

作者：王祥山，军事科学院军队建设研究部副研究员，大校

依法治权，就是依法赋权、配权、限权、控权，使权力在法治轨道上运行。自1991年中央军委明确提出“要坚定不移地贯彻依法治军方针”以来，我军法治建设取得了历史性进步，为建设法治军队奠定了良好基础。“法之不行，自于贵戚。”1治军重在治权，也难在治权。当前，适应全面推进依法治国的新形势、实现强军目标的新要求、深化国防和军队改革的新需求，在新的历史起点上深入推进依法治军，必须扭住依法治权这一难点，实施重点突破，带动提升军队建设法治化的层次和水平。

一、深入推进依法治军关键在治权

习主席指出，依法治军关键是依法治官、依法治权。今后一个时期，贯彻落实党的十八届四中全会精神和中央军委《关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》，要做的事很多，但核心和关键是要解决依法治权的问题，并将所治之重点由以部队和普通官兵为主转到以领导机关和领导干部为主上来。

第一，依法治权是深入推进依法治军的重要引领。军队是高度集中统一的武装集团，各级领导机关和领导干部负有领导管理和指挥之权，与部队和普通官兵相比，居于强势、支配地位，具有主导、引导功能。“子帅以正，孰敢不正？”2深入推进依法治军，抓住治权这一要害，就牵住了“牛鼻子”，就能以上率下，形成强大示范效应，起到事半功倍的效果。现代化军队要素多元、结构复杂、投入巨大，对决策和管理的合法性、合理性、权威性提出了更高要求。军队越是现代化，越是信息化，越是要权力行使的规范化、精细化。依法治权，明确规范各级的职能权限和相互关系，既可从法理上增强权力行使的权威性和强制性，也有利于各安其位、各尽其责、各履其职，对确保政令军令畅通、确保部队高度集中统一、确保军队建设协调高效运转具有重要作用。可以说，依法治权既是建设现代化军队所必需，也对推进依法治军具有重要的引领带动作用。

第二，依法治权是深入推进依法治军的核心标志。深入推进依法治军，就是要构建完善中国特色军事法治体系，提高国防和军队法治化水平。法治与人治相对应，顾名思义，乃法的统治之义。法律的基本作用之一乃是约束和限制权力，迫使掌权者按一定的行为方式行事。深入推进依法治军的过程就是法律与权力不断博弈较量的过程。如果法律不能控制权力、约束权力，权大于法，存在所谓的法外之地、法外之人、法外之事，就不可能实现真正意义上的法治军队。当前，按照法治要求转变治军方式，努力实现“三个根本性转变”，核心是要规范权力，确保权依法转、权依法使、权依法为。只有这样，才能确保治军方式向依法行政、靠法规和制度开展工作、按条令条例办事的深刻转变。可以说，依法治权的力度，决定了推进依法治军的深度。

第三，依法治权是深入推进依法治军的基本保障。一支强大的军队必然是治权有力、权依法使的军队。军队的作战、建设和改革离不开权力的有力推动，如果权力运行出现问题，在战时就会士气低落、各行其是、溃不成军、打败仗；在平时就会腐败丛生、军心涣散、军队不像军队的样子。权力天然具有易腐性、扩张性、不受法律控制的倾向。一切有权力的人都容易滥用权力。目前，部分领导干部利用手中掌握的权力，以权压法、以言代法、徇私枉法，严重损害军队形象，制约了军队建设的发展。“善禁者，先禁其身而后人；不善禁者，先禁人而后身。”3如果不能将权力关进法治的笼子，在治权上取得实质性突破，在防止徐才厚类似案件上取得实质性进展，那么深入推进依法治军就只能是一句空泛的口号。可以说，治权不力必然法治不张，依法治军首先是依法治权。

二、着力编实扎紧治权的制度笼子

习主席指出，要把权力关进制度的笼子，坚持关口前移、防微杜渐，强化对权力运行的制约和监督，加大从源头上防治腐败工作力度。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里，腐败现象就控制不住。依法治权，首先就要完善权力行使的各项制度，做到权由法定、权依法使、权责对应、权受监督，切实让权力无法任性。

第一，完善组织法规制度。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》（简称《决定》）明确提出，依法规范各级职能权限，完善军队组织类法规。军队组织法律制度，主要是赋予、配置、规范军队权力和各级职责权限的一系列法律、法规的总称。早在土地革命时期，曾颁布《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，其中对军队的组织指挥、军事人民委员、军事法庭设置、革命委员会等重大军事组织建设问题作出明确规定。当前，完善军队组织法规制度，重点是要贯彻落实军委主席负责制，制定中央军委组织法，战区和各军兵种条例，优化、量化、具体化权力配置，使依法用权有明确依据和刚性约束。优化，就是遵循职能有机统一原理，以深化国防和军队改革为契机，优化各级领导机关职能配置和机构设置，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。量化，就是细化军队权力分类，制定各级“权力清单”，对人权、财权、事权等的内容、适用范围、适用对象和运行边界作出明确规定。具体化，就是具体规定领导干部的职责权限和工作任务，把“板子”打到具体人，实现领导干部职权的法定化、精确化、标准化。

第二，完善程序法规制度。《决定》提出，规范行使权力的程序、方法和要求。军队程序法规制度，主要指规范权力行使的方式、步骤、时限和顺序等的一系列法律、法规的总称。程序作为怎样做的载体，其轨道越清晰越细致，权力出轨和腐败的可能性就会越低。当前，完善军队程序法规制度，重点是要坚持程序法定、相对透明、有效参与的原则，加快健全重大决策程序制度，以及干部选拔任用程序和财务管理制度，确保决策科学，把人选好用好、把钱管好花好。程序法定，就是要在全面审视、清理现有各种程序性规范的基础上，适时制定统一的军事程序法规，对权力行使的必要步骤、基本原则和方式方法等作出规范，着力纠正现行军事行政程序规范分散、不统一，效力等级较低等问题，增强军事程序的权威性、有效性和统一性。相对透明，就是要建立与军事秘密等级相适应的公开制度，强化公开意识、扩大公开范围、细化公开内容、畅通公开渠道。阳光是最好的防腐剂。暗箱操作必然导致腐败。美军媒体每年都要提前公布本年度各级军衔、各种职位的空缺情况和选拔晋升的条件，军官考核、晋升各环节的工作以及军官档案也都是透明的。只有公开才能公平公正。公开的力度决定了治权的力度。有效参与，就是要尊重官兵主体地位，拓宽官兵实质性参与重大决策和管理的途径，完善保护机制，避免专家论证说好话、听取官兵意见走过场，防止少数人和个人专断。

第三，完善责任法规制度。《决定》强调，坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法必追究，对违法违纪行为零容忍。“有功必赏，有罪必罚，则为善者日进，为恶者日止。”4依法治权，必须坚持有功必奖、有过必罚。当前，完善责任法规制度，重点要在明定责、强问责、严追责上下功夫，真正让铁规发力、让禁令生威。明定责，就是要明确各种权力行使应承担的责任，细化、量化责任追究的类别、权限和程序，制定权力责任清单，构建行政问责、纪律处分、刑事制裁相互衔接、严谨细密的权力责任体系，确保一切滥用权力的行为都能得到应有惩罚。强问责，就是要制定军事行政问责法规，强化对决策失误、工作失职、滥用职权的纠错问责。据有关部门统计，近年来军队办理的刑事案件中，轻微刑事案件所占的比例极小，因为大部分轻微案件被“内部消化”了。这表明许多轻微的违法违纪问题都没有得到及时处理。“蠹众而木折，隙大而墙坏。”5为防止小错酿成重罪，必须在抓早防小上狠下功夫，着力纠正重大事故问责多、一般过错问责少，有过问责多、无为问责少，对下问责多、对上问责少等问题。严追责，就是要建立完善重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，建立“一案双查”制度，健全责任追究监督制度、公开制度、“零容忍”制度，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，确保严厉惩处的尺度始终不松。严格责任追究，是世界各国从严治官的一般做法。如，美国太平洋舰队前司令詹姆斯﹒莱昂斯，因为退役后擅自使用4名军人为自己搬家，触犯军规，构成“滥用职权”，受到了3420美元罚款的处罚。

第四，完善监督法规制度。《决定》提出，综合运用党内监督、层级监督、专门监督、群众监督、社会监督，形成严密有效的监督体系。没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。当前，完善监督法规制度，重点是要解决监督的“实”“硬”“全”“密”问题，切实让制度的笼子通上高压电，使企图突破笼子的行为受到致命的电击。所谓“实”，就是要明确细化各监督主体的监督范围、方式、内容，创新监督方法手段，强化监督职责，增强监督实施的主动性、协调性和操作性，让监督实起来。所谓“硬”，就是要改革纪检监察体制，增强纪检监察的独立性和权威性，完善统一领导的军事审判、检察制度，科学配置司法职权，健全法官和检察官职业保障制度，确保法官和检察官能独立、公正行使审判权和检察权，确实让监督“硬”起来。所谓“全”，就是要贯彻落实党章和宪法的有关规定，细化党中央、全国人大及其常务委员会对军队监督的形式和方式，确保监督的全覆盖，让监督全起来。所谓“密”，就是细化落实党章关于党员的“请求、申诉和控告”权利，纪律条例关于军人的“控告和申诉”权利，畅通民意表达渠道、规范舆论和网络监督，确实使官兵敢监督、能监督、会监督、善监督，形成监督权力的天罗地网，使每一个领导者时时刻刻都感到如履薄冰、如临深渊，不得不慎重用权、秉公办事。

三、坚定不移走中国特色治权之路

习主席指出，党对军队绝对领导，是我国的基本军事制度和中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，全心全意为人民服务是我军的根本宗旨。无论怎么改，这些都绝对不能变。依法治权，必须遵循权力运行制约和监督的一般规律，注重学习借鉴外军有益经验和地方好的做法，结合我军的实际和特点创造性加以运用，走出一条符合我国国情军情的治权之路。

第一，坚持把党对军队绝对领导作为治权的核心要求。党对军队绝对领导是立军之本、强军之魂，是宪法、国防法确定的我国基本军事制度。依法治权必须从法理上坚决捍卫党对军队绝对领导的根本原则，完善有利于党对军队绝对领导的权力结构和运行方式。军委主席负责制，是宪法明确规定的重大制度，是党对军队绝对领导的最高实现形式，依法治权必须坚持全国武装力量由军委主席统一领导和指挥，国防和军队建设一切重大问题由军委主席决策和决定，中央军委全面工作由军委主席主持和负责。

第二，坚持把向打胜仗聚焦用劲作为治权的根本目的。我军永远是一支战斗队，保障“能打仗、打胜仗”是依法治权的根本价值所在。必须强化作战中心地位和牵引作用，紧紧围绕打仗的实际需要理顺重大权力关系，形成与战斗力生成模式相匹配的权力结构和运行机制，使战斗力标准真正“硬”起来、“实”起来。同时，按照权、责、监相适应的原则，加大对重要部门、重要岗位、重要人员的监督控制力度。

第三，坚持把高级干部这一关键少数作为治权的重点。军队高级领导干部位高权重，如果一旦失控，对党、国家和军队的损害将是巨大的。依法治权，核心是要管好管住高级领导干部的权力。要狠抓法治教育，完善学法制度，切实提高高级领导干部法治素养，使他们明白怎么用权、什么事能干、什么事不能干，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，切实按照法治思维和法治方式想问题、作决策、办事情。要坚持依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，严格规范高级领导干部权限范围。要把能不能遵守法律、依法用权作为高级领导干部考核评价和选拔任用的重要条件，纳入干部考核评价体系。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法履职能力强的干部。

引文：

1．管益农：《兵法谋略辞典》，314页，陕西，陕西人民出版社，2000。

2．蔡希勤：《百家品论语》，277页，北京，中国城市出版社，2007。

3．姚力、刘坚：《中国诗词文赋名句全书》，799页，北京，新华出版社，1993。

4．中央纪律检查委员会、中央文献研究室：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，26页，北京，中央文献出版社、中国方政出版社，2015。

5．刘冠才、林飞：《诸子百家大辞典》，343页，北京，华龄出版社，1994。

（责任编辑：邱蜀林）

中图分类号：E26

文献标识码：A

文章编号：ISSN1002-4484（2015）06-0029-04