对后勤装备维修体系军民融合深度发展的思考

杨振宇

党的十八大提出，要坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一。习近平主席多次强调，要坚持需求牵引、国家主导，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，强化大局意识、改革创新、战略规划、法治保障，引导国家经济社会资源更好服务于国防和军队建设，把军民融合发展这篇大文章做好，加快形成军民融合深度发展格局。后勤装备维修作为最适宜推进军民融合发展的重要领域之一，在后勤装备体系日趋复杂、技术含量越来越高的今天，在更大范围、更高层次、更深程度上加紧引进民间力量参与，统筹规划、统筹资源配置、统筹建设使用，具有重大的现实意义。

一、当前我军后勤装备维修体系军民融合建设存在的主要问题

伴随后勤装备建设发展，经过近20年的实践探索，我军后勤装备维修体系军民融合建设虽然取得了一些成绩，但也存在诸多不足，还不能完全适应现代战争要求。

体制机制还不完善。体制建设方面，在国家层面，工业和信息化部虽然编设有军民结合推进司和国防科工局，但其主要担负军民通用标准体系建设和军民两用技术双向转移以及国防科技工业管理，职能范围有限；在军队层面，军队和国家联合建有社会化保障领导小组，总后设有社会化保障办公室，担负领导和推进社会化保障工作的职责，也内含领导推进军民融合后勤保障工作的职能，但没有编设专门负责推进后勤装备军民融合发展的机构与人员。机制建设方面，首先没有真正形成公平竞争机制，虽有明确规定，也实行了公开招标等形式，但仍存在参与竞争单位范围不广、数量偏少，投标竞标暗箱操作等现象；其次缺少常态化工作协调机制，虽然形成了大修靠厂家、中修小修靠部队和企业联合保障的机制，建立了一定的军地协调制度，但对协调的主题、内容、程序和效果都没有具体的规范，部队后勤装备坏了，还是经常出现不知道找谁修的现象。

法规制度还不健全。一是法律体系还有空白。现有法规缺乏对后勤装备维修体系军民融合建设的有力支撑，尤其动员类法规，只重视兵员动员，缺乏国民经济、科技、信息动员内容，动员实体的责任和义务也没有在法律层面上进行规定，《国防动员法》未将装备动员作为专项内容列入，经济法规没有提及国防义务，配套性差，协调和衔接相对困难。二是缺少安全保密规定。军民融合式后勤装备维修，必然涉及将原来由部队承担的任务工作交给地方单位来完成。如何区分哪些部门、装备不是军事秘密可以公开和共享，哪些不可以，都需要有明确的法律法规进行规范和约束。三是知识产权保护力度不够。对于参与后勤装备维修的民用技术，并没有形成知识产权的制度保障，影响了地方企业参与军民融合的主动性积极性。

军民融合度还不高。近年来，随着形势需要，大量新型后勤装备列装部队，后勤装备维修要求高和部队现有力量弱的矛盾凸显。主要体现为，基层级维修力量分散。目前，我军师以下未设专门的后勤装备维修机构，也没有专门实施后勤装备维修的人员编制，基层级后勤装备维修力量的缺失导致后勤装备维修工作相对分散。由于缺少直接联系，地方厂家也很少派出维修力量参与到基层级的后勤装备维修中。中继级保障力量偏弱。现阶段中继级维修大都是总后二级部以赋予形式在某个单位建立区域性维修机构，该单位既要完成上级赋予的职能任务，又要担负规定类别的后勤装备区域维修任务，而其自身维修力量不强，维修人员训练层次低，又有自己的业务工作，从事维修工作精力分散。中继级维修机构人员对后勤装备的使用和维修保养经验较少，对关键技术及装备性能等掌握程度低，大多只能进行零配件更换，对于区域性中修和应急支援保障任务，还需要地方维修力量参与才能完成。基地级保障力量单一。我军后勤装备基地级维修大都是采取与生产厂家签订终身维修合同实施的，但由于历史原因，与军队签订维修合同的后勤装备生产厂家基本上是以军工为主的国有企业，地方民营企业很难有机会与军队进行交流融合，从而造成地方维修力量参与后勤装备维修的主动性不高，大量维修资源得不到有效利用，竞争的缺失也不利于国有企业的发展。

二、推进后勤装备维修体系军民深度融合建设的对策措施

构建军民深度融合型后勤装备维修体系，涉及面广，影响因素多，应重点抓好以下工作。

加紧健全组织体制。组织体制是军民融合型后勤装备维修体系运行的组织基础和根本保障。健全军民融合型后勤装备维修体系和组织体制，合理设置机构，是有效发挥军民融合后勤装备维修职能，提高后勤装备维修保障能力的保证。宏观决策层面，可由国家发改委、工信部和军队有关机构组建军民融合发展领导小组，归党中央、国务院和中央军委领导，赋予其军民融合战略规划、体制机制、法规制度等方面建设和管理职能。组织管理层面，由总后社会化保障办公室负责后勤装备军民融合发展职能，包括推进后勤装备保障体系军民融合建设管理。可由总后司令部科装局和战勤计划局等机构具体负责建设的组织计划、动员协调、力量配置、检查监督等工作。具体执行层面，由各军区、军兵种联（后）勤部的社会化保障工作处，负责所属地区和军兵种后勤装备维修体系军民融合建设的具体工作。

健全完善运行机制。以提高后勤装备维修保障能力为根本，以体系高效顺畅运行为依据，完善军民融合后勤装备维修的运行机制。完善交叉论证机制。由总后制定论证人员任职资格和从业条件，建立专家库，建立一支军内外专家共同组成、专（兼）职结合的高水平论证队伍，军地双方深入交叉论证，共同审批，确保融合方式科学有效。完善市场运作机制。制定相关市场竞争规则，根据《公司法》《反不正当竞争法》等法律法规，结合后勤装备维修保障特点规律，制定可操作性强的相关市场竞争规则，对竞争范围、方式方法、合同签订与执行等进行具体规范，为军地后勤装备维修竞争提供行为准则。完善市场准入机制。在符合规定的前提下，允许具备条件的国有、私有、合资和部分外国企业参与后勤装备维修保障的竞争，为后勤装备维修活动注入活力，不断促进维修手段的发展进步。完善战时动员机制。按照动员准备、动员实施、动员复原三个阶段细化动员流程，建立国防后勤装备动员力量数据库，以后勤装备大修机构和骨干装备生产厂家为主体，抽组一定数量的常备应急维修力量，增强平战转换效能。

坚持落实法治保障。一是营造良好的法律环境。一方面，加紧进行基础性研究，加大对国外军民融合成熟法律法规的学习借鉴，结合我国我军实际研究修改。另一方面，积极探索我国军民融合后勤装备维修力量建设的新形势、新问题，把握发展规律，强化针对性、前瞻性研究。二是建立健全法规体系。国家层面，制定颁布专门的《军民融合促进法》，科学规范后勤装备维修体系建设。专门性法规层面，对《企业法》《私营企业暂行条例》等法规中不利于民间力量参与后勤装备维修的条款进行修订和调整，在《公司法》《合同法》《保密法》等法规中加入后勤装备维修体系军民融合建设内容。规章条例方面，根据具体地域维修保障能力以及任务不同，制定专门条款，明确后勤装备维修军民融合相关内容。三是强化法律监督。定期对后勤装备维修体系建设军民融合程度进行评估，为制定调整相关政策制度提供依据。加强对军地经费审计、招投标谈判等重要环节的监督，畅通检举渠道，加大奖惩力度，确保各项规定的严格执行。加大知识产权保护力度，加强对军地维修力量在合同执行、安全保密等方面的监督检查，对违反法律和规定的行为进行依法查处。

优化创新保障方式。一是保证军队的核心维修能力。主要是在保密性要求高、关系保障力生成的核心任务和核心技术、时效性要求高、地方参与效益差的领域，只能由军队力量进行维修保障。二是最大限度利用地方维修力量。对于与保障力生成没有直接重大关联的“非核心”维修任务，特别是对维修力量技术要求相对较高的，可以多委托地方进行保障，具体可采取签订合同整体委托，也可采取租用设施、设备、人员等方式进行。三是积极创新联合保障模式。建设有我国我军特色的军民融合后勤装备维修保障模式，应主要瞄准提高保障打胜仗能力灵活开展。对于维修任务量大、效益要求高、由我军建制保障资源力量消耗较多、核心技术外的维修保障任务，可依据维修类型及保障地域采取分包式维修保障；对于军地都有能力处置、时效性要求不高的，可采取军地竞争式维修保障；对于战时或其他重大军事行动等时效性要求极高、后果影响重大的，可依法采用强制动员式维修保障。

三、后勤装备维修军民融合深度发展需要把握的几个问题

一是坚持统筹规划、一体建设。建设军民融合型后勤装备维修体系，必须站在维护国家安全和发展的战略高度，合理确定布局和进程。军民深度融合式后勤装备维修体系中，各保障层次力量相互衔接，军地力量相互交融，地方力量应涵盖军工、国有、民营和私营等不同企业主体。要从整体上对军队与地方后勤装备维修力量建设予以把握，对建设目标、建设步骤、建设进程、力量架构、经费投入等进行统一规划，体制机制、法规制度等同步推进。

二是坚持军队主导、互利共赢。紧紧抓住为部队“能打胜仗”提供坚强有力后勤保障这个核心，一方面，深入开展研究论证，分析制定应对不同任务行动的后勤战备方案、保障方案和应急预案，并据此确定后勤装备维修体系军民融合建设的结构、规模、标准、进程和目标。另一方面，要尊重市场原则规律，制定出台鼓励地方力量融入后勤装备维修体系建设的政策规定，在信贷、税收、合同条款等方面予以优惠和倾斜，调动各方积极性。

三是坚持平战兼顾、突出重点。建设军民融合型后勤装备维修体系，既要满足平时部队的执勤、训练、野外驻训、演习等任务需要，又要考虑保障部队打仗实际需求，在追求后勤装备维修的时效性、可靠性上下功夫。突出保障实战化训练和打赢信息化联合作战重点，积极探索新型战争形态、新型作战力量建设及新质战斗力生成形势下部队后勤装备维修要求，大胆前瞻，扎实准备。

四是坚持稳步推进、注重实效。建设军民融合型后勤装备维修体系是一项复杂的系统工程，建设中既要考虑体制的调整改革与完善，又要考虑政策法规制度的导向及保障性措施的制定出台，还要考虑其他硬、软件的配套建设，要充分论证、稳妥筹划、循序渐进、有序推进。要区别不同类型部队使命任务分类建设，努力提高建设效益。