城镇化进程中土地流转与粮食安全问题研究

李维刚，徐晓婧

（佳木斯大学 经济管理学院，黑龙江 佳木斯 154007）

1 城镇化背景下土地流转的含义以及城镇化下的粮食生产情况

1．1 土地流转的含义

土地流转可以按照字面的意思简单地理解为，土地使用权所有权人的变更，换句话说即“土地易主”。而城镇化背景下的土地流转可以理解为，在我国城镇化步伐越来越快的背景下引发的农村农用土地建设任务的改变，从而使得土地使用权所有权人发生改变。土地使用权流转指的是，拥有土地承包经营权的农户把他所拥有的承包经营权进行转让，进而让其他农户或经营单位或企业获得土地使用权限的一种制度。

1．2 城镇化的现状

近年来，由于我国城镇化道路的发展，导致许多农民用来谋生的土地被征收用在城市的建设和发展上，从而使得中国的粮食产量下降。随着我国的社会经济发展速度越来越快，生产力水平逐渐提高，以及政策的倡导和驱使，城镇人口数量逐年攀升，农村城镇化已经变成了一个重大的趋势。目前，我国每年都会有大量的农用地发生土地流转，我国的土地资源特点是难以利用的土地面积大，后备耕地资源少，再加上我国人口基数大，就导致粮食安全问题变成了我们亟待解决的重大课题。面临这样的问题，我们就必须结合我国的城镇化道路，透彻理解其带来的土地流转和粮食安全问题，并针对这些问题提出行之有效的解决建议和方法，保证农民的生活品质和粮食安全，使得社会主义现代化建设更加完善。中国共产党在十八大报告中也十分明确地表达了城镇化的大致路线，且把城镇化作为我国经济结构战略性内容调整的重点所在。2014年，我国的城镇化比例已经在55%左右，但如果从城镇化增大的内因方面来讲，我国宏观的城镇化水平还存在很大的发展潜力。以黑龙江省为例考虑，近年来城镇化趋势越来越迅速，城镇数量急剧增加，但是城镇化的发展程度仍然存在着很大的空间。我国城镇化的不断发展，不仅提高了国家的建设质量和各方面实力，也使得我国的各种资源如土地、经济、人力等发生转变和改进，因此土地流转和粮食安全问题成为了城镇化道路下应该着重考虑的重要问题。怎样在社会发展如此快速的21世纪，既保证城镇化道路的健康发展，完善土地流转工作，又能让粮食安全充足地生产供人们食用，便成为了我国目前探讨的主要话题。

1．3 粮食生产情况

因为城镇化的发展，导致农村土地被征收用作别的用途，使得粮食产量下降。与此同时，我国的粮食需求总量继续增长，2010年居民人均粮食需求量为389公斤，预测到2020年将会达到395公斤，粮食需求总量从2010年的5 250亿公斤预测到2020年将会增长到5 725亿公斤。日益增长的粮食需求显然需要大量的粮食供给才能保证正常的生活，但是根据调查数据可以看出，我国近年来有大量农业用地土地流转，由于我国人口基数大，粮食安全问题就成为了我国目前急需解决的重大问题。此外，随着我国城镇化发展得越来越快，不仅带来了土地流转的问题，还引发了土地的“逆粮化”局面，我国粮食总产量也受到了巨大的影响。根据调查，我们能够清楚地发现，我国在1985-2014年间城镇化比重每年都有所增长，到2014年我国的城镇化比率已经超过了55%，城镇化人口总数超过8 500百万人。我们能够很容易地从调查数据中看到，我国在城镇化道路不断提高的背景下，粮食的总产量也没有减少，在1985-2014年间，我国粮食生产总量不断提高到2014年时，已经达到60 709万吨（如图1所示），虽然有个别年份出现了下降，但总体的趋势还是在上涨。

图1我国1987-2014年间粮食生产总量图

2 城镇化背景下的土地流转带来的粮食问题分析

2．1 城镇化导致可用耕地面积减少，粮食安全存在隐患

虽然我国在1985-2014年期间，在城镇化趋势不断加大的前提下，粮食的总产量并没有减少，但并不表示这种好的表面下不存在安全隐患。城镇化背景下发生的土地流转问题，使得大量的农民没有了生活的基础，土地的“逆粮化”趋势越发地加大。黑龙江省的一个地区由于城镇化程度的增高，带动了农业机械化水平的提高以及大量劳动力的转移等现象，使粮食的生产存在很大的安全隐患。我国的土地资源存在绝对数量大、相对数量少，难以利用的土地面积较大、后备耕地资源少，以及农业土地资源区域分布不均衡的特点，即土地面积大，但由于人口基数大，致使人均占有量少，且优质的土地少。随着我国城镇化进程的逐步加快，土地流转问题非常严重，使得耕地面积大量减少。根据我国国土资源部门的调查统计，2014年我国的耕地面积只有18.08亿亩，这立刻就触及我国基本的耕地面积红线18亿亩，人均耕地面积占有量为1．29亩，低于全世界平均水平的41%，因此我国的粮食产量存在着非常大的安全隐患。

2．2 农村剩余劳动力的转移以及粮食商品率的提高带来的隐患

我国城镇化进程的主要表现，就是农村人口和劳动力的大量转移，很多从事农业生产的劳动人员由于城镇化的发展失去了土地，为了谋求生存，从农村到了城镇，农村的人口结构随之发生改变。从劳动力资源结构来看，大量粮食生产的劳动力逐渐进入城镇，而那些农村有学历的和身体强壮的青年也都去大城市谋求生存和发展，导致农村的主要劳动力和粮食生产者出现了边缘化的现象。在这种大趋势下，留守在农村进行农业劳动的主要人群变成了老弱妇孺，导致农业的主要劳动力呈现老年化的倾向。此外，现代人的思想观念发生了一定程度的转变，家长大多不愿意自己的孩子从事农业生产，这也是严重影响粮食安全生产的原因之一。从粮食生产结构来看，随着人民生活质量的提高和商品经济领域的不断扩大，我国粮食的商品率化也越来越大，截至2014年，我国的粮食商品率化已经超过了70%，与1985年相比增加了36%，这也给粮食的安全带来了隐患。

2．3 农业基础设施得不到保证，科研水平落后产生的隐患

城镇化背景下发生的大量的土地流转，使得我国经济收支出现了不平衡的现象，我国政府在农业生产上的财务支出数量越来越低，用作农田基础设施建设的财务也就下降很多。黑龙江省是我国面积最大的省份，也是我国粮食产量最大的省份，但是国家在黑龙江省农业基础设施的财务投入却没有相应的数量，反而很少。2014年全年内，在黑龙江省农业方面的财务投入只有不到100亿元人民币，同比1985年下降了7．12%。与此同时，在城镇化进程的大背景下，不管是国家还是各地区，在农业科学研究水平上投入的精力也越来越低，缺乏技术创新，粮食的生产率没有得到切实的增加，这些不足都给我国的粮食安全问题带来了很大的隐患。

3 城镇化进程中土地流转保证粮食安全的对策探讨

3．1 落实耕地保护政策

从前面的分析中，我们可以清晰明了地了解城镇化背景下，粮食安全问题中所存在的巨大隐患，想达到在我国城镇化建设稳步上升的前提下，还保证粮食的安全顺利生产，就需要我们找到切实可行的方法来解决这些问题。即便我国农村的城镇化道路已经成为了一个必然的趋势和方向，但为了保障我国农业资源的充足供给和发展，提高粮食的安全生产质量和产量，国家和政府就必须要做好耕地保护。落实我国的基本国策“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”。任何组织和个人都不可以非法进行土地流转，各土地管理部门在土地征收的过程中，一定要切实考量公共利益，并经过充分合理的论证，禁止乱用耕地的现象发生。同时，政府还必须严格规范土地审批手续，合法进行土地流转并给予农民合理的征地补偿费。比如，我国黑龙江省在具体落实征收农用地的过程中，就采用了GDP统计的方法，对农户的耕地进行全面的价值评估，为达到土地流转的双赢而进行合理的利益权衡。

3．2 对土地用途实施严格管制

为了有效提高我国耕地面积的利用效率，保障我国的总耕地面积红线，即18亿亩的耕地面积不能破，我国各地区政府必须严格制订土地用途管制制度，对于可用于耕种的土地进行科学合理地管理和保护，防止出现征收和土地流转现象。此外，国家和各地方政府还必须严格控制土地的使用频率，对土地资源进行宏观地合理规划，在农村土地流转过程中依据保护基本农田的准则来规划利用土地，进而确保粮食的安全生产。

3．3 加大农业资金投入数量，确保耕地质量

不管一个国家其他方面如何发达，农业才是根本，只有国家不断增加对农业的物质和技术投入，落实农业基础设施的完善，保证耕地质量的提高，农业得到真正的安全发展，国家才能实现真正意义上的发展。同时，国家要兼顾农民的利益，均衡农民在土地流转与未进行土地流转之间的保障，加强对于农业用地的管理。比如，我国黑龙江省地区就在粮食生产中推行制度管理，对于农民种植秸秆等科学的措施给予奖励，帮助农民对已经流转的可还原的土地进行复耕，从而提高粮食产量，支持国家的基础建设。

综上所述，随着我国城镇化的逐渐完善，农业用地流转情况比较多，导致粮食安全生产面临巨大的难题。在这种情况下，我们必须有针对性地找出切实可行的建议和对策，维护好农民赖以生存的利益，在搞好国家建设的同时也不能忽视粮食生产的问题，进而使我国的不管是农业还是经济各方面都得到长足的发展。

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［5］石冬梅，佟磊．农村土地流转中的粮食安全问题研究［J］．广东农业科学，2014（20）．