我国房产税改革实施策略研究

华伟+巩腾

摘  要？演 分税制改革以来，地方政府财权与事权不匹配的问题突出，地方财政税源不足而谋税外财源以致土地财政盛行，而随着土地财政种种弊端的暴露和可持续能力的急剧下降，地方政府亟需寻找新的稳定可持续的财政收入来源，在此背景下，房产税改革势在必行。文章阐述了房产税改革的政策背景，提出我国房产税改革需考虑体现中国特色的四大因素，进而论述了我国房产税改革实施的五大具体策略步骤，以期为推动房产税改革提供借鉴。

关键词？演房产税改革;土地财政;分税制;策略研究

[中图分类号]F293.31;F812.42 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2015）01-0082-04

一、房产税改革的政策背景

自从1994年实行分税制的财税体制改革以来，形成了“财权层层上收、事权级级下放”的中央和地方政府关系，地方政府预算内税收迅速流失，中央财政集中度显著提升，地方的财政收入占全国财政总收入的比重逐年走低。有关研究显示，分税制改革实施前的1993年，地方政府财政收入占财政总收入的比重约为78%，地方政府财政支出占财政总支出的比重约为72%;中央政府财政收入和财政支出所占比重分别为22%和28%。中央和地方基本上可以实现收支相抵。1994年分税制改革实施后，地方政府财政收入占财政总收入的比重迅速下降到45%左右，但地方政府财政支出占财政总支出的比重仍在70%左右，并在接下来的年份里呈现缓慢上升趋势;中央政府财政收入和财政支出所占比重分别是55%和30%。[1]由此可见中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重。由于地方政府要承担大量的公共事务支出，尤其是近年来我国政府强调民生福祉改善，加大财政对民生的支撑力度，这又增加了地方政府的财政负担，使地方政府财权与事权不匹配的矛盾日益突出，必然导致地方财政捉襟见肘。

为了平衡支出，地方政府不得不寻找其他财源以弥补收支失衡。因此，地方政府日益加重对土地财政的依赖，以预算外的土地出让金和行政事业收费为主体，兼顾预算内的涉及到土地财政的营业税、契税、土地增值税、所得税等相关税收，使土地财政成为地方财政的普遍模式。然而随着对土地财政依赖程度的上升，其可持续能力却急剧下降。由于土地财政很大程度上受到房地产市场、土地市场的运行状况及房地产价格预期等因素的影响，因此随着房价和地价的日益高企以及一定程度上房地产需求泡沫的显现，必然导致其可持续能力下降。同时，土地财政容易受其它因素扰动：一是个别政策带来的短期影响，比如“限购”、“限贷”等房地产调控政策的实施造成房地产市场的波动;二是受区域市场可持续能力的制约，比如温州爆发的民间借贷危机令当地房地产市场发展至今仍困难重重。这些因素都进而会对土地财政产生影响，令土地财政缺乏可持续性，给未来的地方财政收入带来较大的潜在危机。

因此，地方政府应当考虑减少对土地财政的过度依赖，考虑如何在进行体制重塑之前，让地方政府既在一定程度上依赖土地产出，同时又避免个别的、临时的、不可持续的因素，提高承受市场波动的能力，避免个别政策带来的短期影响，摆脱区域市场可持续能力的制约。而房产税的征收无疑会给地方政府增加一个重要的财政收入渠道，减少其对土地收入的过度依赖，为地方政府提供长期稳定可持续的财政收入来源。 在此背景下，实施房产税改革的呼声日益高涨。

二、我国房产税改革需体现中国特色

地方政府开征房产税是国际惯例，英联邦国家，包括英国、加拿大、澳大利亚等国的房产税对地方政府税收的贡献度都是非常高的，对地方财政的贡献度达到 80%以上，其中印度等发展中国家房产税的贡献度一般也都在50%以上。[2]可以说，房产税作为一个很好的地方税种，已获得了世界范围的普遍认可。这也为我国开征房产税提供了外部借鉴。然而在具体实施过程中，我国房产税改革实施策略绝不能照搬别国做法，而需体现自身的中国特色，需要考虑以下四大因素：

首先，需考虑我国的特殊国情。国际上主要国家的地方收入都大致等于或者略高于地方支出，体现“以支定收、收支对等”的原则。而与之不同的是，我国自分税制以来的现实格局是中央与地方财权事权倒挂，中央财政日益充盈，而地方府库却日益窘困、入不敷出，地方政府不得不“借地生财”，造成对土地财政的严重依赖。因此，土地财政的出现，与分税制改革的不完善以致地方财政贫乏有关，分税制改革不完善是因，土地财政的出现是果。我国的房产税改革要从这一深层次的制度背景因素出发，应将其定位为深化财税体制改革的一个有机组成部分，而不仅仅是一个简单的单一税种的改革，其直接目标应该是解决地方财源不足、实现土地财政转型。

其次，考虑土地财政短期内的不可动摇性与长远内变革的必要性。目前，土地财政已积重难返，地方政府依靠土地收益来破解地方财政困局，形成土地财政并产生了路径依赖，短期内要想动摇土地财政必然是不现实的，将受到巨大的地方阻力。如前所述，分税制改革的不完善导致地方政府财权与事权不匹配是造成土地财政的主要原因，因此，要想彻底废止土地财政就必须完善税收体制，为地方政府创造充足稳定可持续的地方财政收入来源，使地方政府财权与事权相匹配。而财税体制改革是一个与时俱进、不断创新、不断完善的系统工程，不可能在短时间内改到位。同时，在行政体制、政治体制改革相对滞后，政府职能转变还不到位的情况下，财税体制改革的单兵突进已难以深入，单靠财税改革无法解决国家发展的根本问题，例如，在没有规范好政府职能的情况下，难以准确地划分各级政府的事权、财权与支出责任。[3]因此，在渐进式改革和全面深化改革的大背景下，在其他体制改革没有同步推进的情况下，在短期内无法实现地方政府财权与事权相匹配的现实前提下，我国房产税的改革不应动摇既得土地财政利益。当然，从长远来说，废除土地财政是改革的大势所趋。土地财政存在种种弊端，比如推高土地要素价格，土地出让金占房地产开发成本的比重越来越高，造成房价居高不下，又如土地财政带来的土地寻租与腐败事件屡见不鲜，因而为许多专家学者及广大民众所诟病。再加上土地财政是典型的“寅吃卯粮”，具有不可持续性，终将难以为继。因此，土地财政长远来说必将被新的稳定可持续的地方财政收入来源所替代，这也正是房产税改革的重要使命，通过房产税的逐步壮大完善改革来最终实现对土地财政的替代。endprint

再次，考虑房产税试点的可复制、可推广。伴随着房产税呼声的日益高涨，2011年1月28日，上海和重庆两市正式开始房产税改革试点，但两市试点方案各异，从征收对象、税率到计税依据、减免政策等，都执行了不同的做法。如何分析比较个中优势与不足，趋利避害，在试点的基础上进行方案的优化完善，形成可复制、可推广的改革做法和经验，是将目前房产税改革工作进一步向前推进需要考虑解决的问题。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对房地产税改革提出明确要求，“加快房地产税立法并适时推进改革”。随着我国城镇化率的不断提高，房地产市场的不断成熟，房产税试点扩围势在必行。但是如果只是照搬目前上海、重庆的做法，从目前两地实施的效果来看，显然这项政策既起不到增加地方税收的作用，也达不到有效调控房地产市场的效果，意义不大。

最后，考虑房产税征收如何实现增量和存量并轨。在上海和重庆的房产税改革试点期间，上海并未将个人拥有的存量房产纳入征税范围，只对应税的增量房屋征收房产税，重庆只对少量的存量别墅征收，存量房也不再征税范围内。从理论和公平性上说，房产税要收理应全部征收，不能只收增量，否则造成同房不同税的横向不公平。房产税横向不公平的双轨制将造成资产定价的极大扭曲，失去调节住房与财富分配的功能，于转换财政收入机制也无益。[4]而且，房产税课征范围的有限性将弱化其应有的功能和作用。因此，从长期来说，扩大课征范围，逐步实现增量房和存量房并轨征收，其最终实现路径是房地产实施策略中需要考虑的一个重要问题。

三、我国房产税改革实施的具体策略步骤

笔者认为，具有中国特色、符合我国国情的房产税制度设计必须在考虑前已述及的四大因素基础上，按照“顶层设计、整体规划、分步实施、有序推进”的原则逐步展开，切忌一蹴而就、急功近利。可以考虑依照如下五个步骤来进行有序推进：

第一步，完善上海、重庆试点方案，同时推进不动产统一登记制度，建立全国统一的房地产权籍登记数据库。人们普遍认为沪渝两地房产税试点方案与预期相差较远，其实施效果并不明显，没有起到房产税有效调控房价、增加地方财政收入、调节居民财富差距的作用。但这并不奇怪，主要是基于使试点顺利启动而不致造成太大的市场波动和社会震动的稳妥考虑，上海和重庆的房产税试点方案的涉及面非常小，征税范围比较窄、税率比较低，改革的力度十分有限。而既然是试点，主要是起到投石问路的作用，其存在一些不尽如人意的地方自然无可厚非，我们应在试点的基础上总结经验教训，完善房产税税制要素和税收征管机制，优化房产税改革路径。与此同时，当下首先需要开展的另一项重要工作是加快建立全国统一的房地产权籍登记数据库，加快推进个人住房信息系统建设并实现信息联网，为将来全国范围内推行房产税做好配套和铺垫。目前很多小城市房屋管理系统、交易登记系统尚待建立，而一些数据录入整合等工作也需要财政给予支持。鉴于建筑面积与得房率在不同类型房屋上的巨大差异和原有权籍管理办法造成普通市民产证登记的诸多混乱情况，建议主管部门用一年左右的时间允许业主按修正后的实际使用面积重新登记产证，有关夫妻共名、未成年子年挂名，以及未确定产权比例等情况允许按照一定的规则与费用换证。

第二步，在全国范围以家庭为单位、低税率地面向增量住宅征收，以“培养纳税意识为主、增加地方财政收入为辅”的原则全面征收。房产税的涉及面很广，相关利益群体众多，非常复杂。如果没有一个预热或者缓冲期，开始便一步到位大规模大力度征收，无疑会遭受巨大的推行阻力，引发一系列社会矛盾与问题。因此，在房产税改革初期，应该以家庭为单位、低税率地面向增量住宅征收，如此才能低成本快速高效地在全国范围内推进。这一时期的阶段性目标主要是培养广大人民群众的纳税意识，给广大业主一段心理适应期，从心理上接受并配合房产税征缴工作，减小推行阻力，而并非为了立竿见影地达到增加地方财政收入的效果。在此期间，地方政府要积极组织各有关机关事业单位，深入宣传动员，做好群众思想工作，以充分体现政府亲民爱民惠民之情，切忌为所谓的网络愤青或媒体红人的个人观点所迷惑。

第三步，在完善了试点方案，培养了广大人民群众纳税意识的基础上，适当地提高房产税税率。但是提高了房产税的税率并非意味着增加了房地产领域的宏观总体税负水平。目前我国房地产相关税费较多，存在重复征税现象，应以房产税改革为契机，对我国房地产税费体系进行整合。清费立税，取消开发建设环节和流转环节的不合理税费，对部分税费进行合并征收;精简税制，优化税收分布结构，提高税收效率，保证改革后的税负处在一个合理的水平。我们的建议是先将地方涉房涉地的行政事业收费全部纳入房产税口径，统一打包征收，这样把众多的行政事业收费窗口与收费部门合并，起到简化房地产税制，精简行政部门机构，降低政府管理成本，提高税收效率的作用。在此基础上，房产税的规模将不断扩大，与土地出让金两者并行。前者细水长流、稳定增长，犹如初升的朝阳，看似无力，却将快速升起，而后如日中天;但后者根据市场冷暖出现波动，好比是夕阳日薄西山，看似美丽，但很快就要落幕。待到条件成熟时，再将土地出让金并入，实现房产税对土地出让金的最终替代。这样既能提高效率又能减少由行政事业收费及土地财政滋生的腐败现象。同时，由于房产税形成的财政收入是细水长流的，将原来一次性征收的土地出让金改成分年征收，短期内很难募集到大量资金，会形成当期的财政收支缺口，影响城市的基础建设升级以及各地方民生事业的建设和公共服务事业的完善等。因此，应该允许地方政府在一定的额度内以未来的房产税为担保向金融机构与资本市场融资，用以弥补当期的财政收支缺口，以便改革能够顺利推行实施。

第四步，根据未来我国房地产业发展的顶层设计和长效制度安排，大力归并优化房地产税收环节。在总体税负稳定的条件下，适当降低房地产开发、交易等环节的税负，同时增加保有环节的税负。我国现行房地产税制构成的明显特点是：在房地产开发、流转环节税种多、税负重，而在房地产保有环节税种少、税负轻。其中开发、流转环节的税种主要包括土地增值税、契税、耕地占用税、印花税、企业所得税等，保有环节的税种主要有城镇土地使用税和房产税。由此可以看出，流转环节的税费过于集中，这势必会增加新建商品房的开发和销售成本，而这些税费又往往被转嫁到购房者身上，推动整个房地产市场价格的上涨，提高消费者的购房门槛，造成了商品房的积压与空置，不利于房地产市场的发展。而保有环节税费种类过少，成本低，助长了房地产投机炒作，导致了高房价与高空置率的存在，不利于房地产资源的合理利用，使得土地浪费与房屋闲置的现象严重。因此，应以房产税改革为契机，推进房地产税制改革，改变目前重开发与流转、轻保有的税制结构失衡状况。endprint

第五步，在尊重历史，放眼发展的原则下，规定凡是存量住房经过二手房交易即实现存量与增量的并轨，最后双轨制消亡，所有房屋都将被房产税所覆盖。当然，这一步如果自然过渡，将会耗费相当长的时间，政府需要通过一些政策来加速这一进程。政府应该降低存量房在二手房交易环节中的税费，以此鼓励存量房进行交易，这样使得增量和存量并轨的速度、范围、周期发生比较大的变化。事实上，出于尊重历史、纵向公平的考虑，政府理应对存量房的二手房交易实行特别的税收优惠。因为在土地出让金并入房产税之后产生的增量房已不涉及土地出让金的缴纳，对其征收房产税无可厚非，但是存量房在历史上是缴纳过土地出让金的，如今要对其增收房产税，那么在二手房交易时给予其一定的税收优惠自是合情合理。假设增量房的二手房交易综合税率是10%，那么对存量房的二手房交易收取一个比如3%的优惠税率，鼓励交过税的存量房用比较低的税率，通过二手房市场进行再交易，再交易完成以后便纳入了房产税的税基。随着交易的逐步进行，房产税的税基将不断扩大，最终房产税将覆盖到所有的房屋，形成地方政府充足稳定的税收来源。至此，房产税的改革顺利完成。

四、总 结

房产税改革作为深化财税体制改革的一个有机组成部分，在开拓地方政府财政来源、扭转地方政府对土地财政的严重依赖、完善现有分税制体系以及改变现有房产税体系“重流转轻保有”的格局等方面具有积极意义。其直接目标是解决地方财源不足，为地方政府提供新的稳定且可持续的财政收入来源，逐步替代土地财政，实现土地财政的彻底转型。在房产税改革的实施过程中，应考虑到我国国情的特殊性以及任务的艰巨性和长远性，建立一个符合我国国情，具有中国特色的房产税改革实施方案，分步骤、分阶段实施，从易到难，稳步实施，有序推进。

收稿日期：2014-07-02

网络出版网址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.01.015.html 网络出版时间：2014-11-25  10：07：57

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大攻关项目《我国房地产税改革研究》（11jzd017）。

作者简介：华伟（1969-），男，博士，华东师范大学房地产系主任，副教授，东方房地产学院常务副院长，研究方向：房地产经济与金融;巩腾（1990-），男，华东师范大学房地产系产业经济学研究生，研究方向：房地产经济与金融。

[参考文献]

[1] 牛倩，刘恒. 完善分税制改革的对策[J].税务研究，2014（1）：35.

[2] 杨松. 论土地财政转型与房产税改革之关系[D]. 上海：华东政法大学，2012.

[3] 刘玲玲，冯懿男. 分税制下的财政体制改革与地方财力变化[J]. 税务研究，2011（4）.

[4] 陈杰. 房产税试点初评与房产税改革深化的意义[J]. 探索与争鸣，2011（5）.

An Implementing Tactic Study on the Property Tax Reform in China

Hua Wei，  Gong Teng

（East China Normal University，Shanghai  200241，China）

Abstract：  Ever since the reform of tax system，the problem that financial power of local governments does not match their administrative power has been increasingly serious. Due to insufficient financial fund from tax，local governments have to find other financial sources，which have lead to the prosperous of land finance. However，presently，the disadvantages of land finance have been gradually exposed and its sustainability is dropping sharply as well. Local governments need to seek some other financial sources that are new，stable and sustainable. In this context，property tax reform is imperative. The article elaborated the policy background of the reform，and put forward four factors that reflect Chinese characteristics. On this basis，it also proposed five specific steps on the implementation tactics of the reform，in order to provide references for property tax reform.

Key words： property tax reform;land finance;the reform of tax system;implementing tactic research

（责任编辑：李 萌）endprint