煤炭探矿权暂停调控政策实施效果分析与建议∗

曾凌云 吕建伟 史登峰

(中国国土资源经济研究院,北京市通州区,101149)

煤炭探矿权暂停调控政策实施效果分析与建议∗

曾凌云 吕建伟 史登峰

(中国国土资源经济研究院,北京市通州区,101149)

为从源头上预防煤炭产能过剩,国土资源部从2007年2月起3次发文暂停煤炭探矿权受理,2014年9月放开煤炭探矿权新立。为分析研判煤炭探矿权暂停调控政策的实施效果,笔者从2003年以来煤炭探矿权、采矿权数量及煤炭产量变化的角度进行了分析,并对煤炭矿业权调控政策的实施提出有关思考和建议。

煤炭 探矿权 调控 实施效果

为贯彻落实国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的有关要求,从源头上预防煤炭产能过剩,2007年2月国土资源部发文在全国范围内暂停受理社会投资者申请新的煤炭探矿权,仅允许国家重点煤炭开发项目和财政出资项目等特殊情况设置探矿权。此后又于2009年、2011年两次发文继续暂停煤炭探矿权受理,直至2013年12月31日。2014年9月国土资源部发文在全国范围内不再暂停受理煤炭探矿权新立申请,暂停7年多的煤炭探矿权新立放开。为分析研判煤炭探矿权暂停调控政策的实施效果,笔者从2003年以来煤炭探矿权、采矿权数量及煤炭产量变化的角度进行了分析。

1 煤炭探矿权暂停受理的有关规定

2007年2月,为避免煤炭勘查投资过热而出现产能过剩问题,保持煤炭生产基本稳定,国土资源部印发《关于暂停受理煤炭探矿权申请的通知》(国土资发〔2007〕20号),规定除国务院批准的重点煤炭开发项目和中央地质勘查基金或省级地质专项资金开展煤炭普查和必要详查的,可以设置煤炭探矿权外,全国暂停受理新的煤炭探矿权申请,暂停时间至2008年12月31日。2009年3月,国土资源部印发《关于继续暂停受理煤炭探矿权申请的通知》(国土资发〔2009〕28号),要求继续执行国土资发〔2007〕20号文规定,在全国范围内继续暂停受理煤炭探矿权申请至2011年3月31日。

2011年1月,国土资源部又印发《关于继续暂停受理煤炭探矿权申请的通知》(国土资发〔2011〕18号),要求在2013年12月31日前,在全国范围内继续暂停受理煤炭探矿权申请,可设置探矿权的例外情形除国土资发〔2007〕20号文中规定的国务院批准的重点煤炭开发项目和中央或省级财政出资勘查项目外,增加了“为国家煤炭工业发展‘十二五’规划中煤炭资源开发项目配套的勘查项目”和“大中型矿山企业资源枯竭的已设煤炭采矿权周边及深部不宜单独设置采矿权的零星分散煤炭资源勘查项目”两种例外情形,并要求须由省级人民政府正式来函商国土资源部同意。同时明确,财政出资的煤炭资源勘查项目,不吸收社会资金参与勘查,在完成预查、普查和必要的详查工作后,依法注销探矿权,实行矿产地储备,不得做到勘探后直接设置采矿权。国土资发〔2011〕18号文在原有基础上进一步细化了煤炭探矿权暂停政策,既考虑了支持煤炭工业发展,又考虑了已有采矿权边深部特殊资源的开发利用,同时还对财政出资探矿权的管理提出了明确要求,防止社会资金以合作勘查等形式介入煤炭勘查。

煤炭探矿权暂停政策实施7年后,考虑到煤炭探矿权出让数量已大幅减少,为落实中央全面深化改革的要求,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进煤炭行业平稳运行和持续健康发展, 2014年9月国土资源部印发《关于不再暂停受理新设煤炭探矿权申请的通知》(国土资发〔2014〕120号),决定在全国范围内不再暂停受理煤炭探矿权新立申请,同时要求各地严格执行矿产资源规划和矿业权设置方案制度来确保煤炭资源开发利用合理布局。

2 煤炭探矿权暂停调控政策实施效果分析

煤炭探矿权暂停受理政策直接影响的是探矿权的出让数量,因新立煤炭采矿权须由探矿权完成勘查后直接转采或注销后竞争出让采矿权,故探矿权出让数量的减少会在一定时期后影响采矿权的出让数量,从而达到调控产能的目的。笔者分别从2003－2014年的探矿权出让数量、采矿权出让数量、煤炭产量的变化对煤炭探矿权暂停调控政策实施效果进行分析。

2.1 煤炭探矿权、采矿权出让数量及煤炭产量变化情况

2003－2014年,我国煤炭探矿权、采矿权出让数量及煤炭产量变化趋势,如图1所示。

图1 2003－2014年煤炭探矿权、采矿权出让数量及煤炭产量变化趋势图

从探矿权看,2003－2007年,煤炭探矿权出让数量在高位震荡,2005年达到峰值1256个。2008年煤炭探矿权出让数量急剧下降,由2007年的621个降为2008年的64个,降幅达到89.7%。2008－2012年,煤炭探矿权出让数量保持在60个左右波动,2013年和2014年煤炭探矿权出让数量继续大幅减少,分别达到30个和13个。

从采矿权看,2003－2007年,煤炭采矿权出让数量也在高位震荡,2004年达到峰值979个。同样从2008年开始,煤炭采矿权出让数量大幅下降、逐年递减,由2007年的735个降为2014年的23个,降幅达到96.87%。

从煤炭产量看,2003－2013年,煤炭产量呈逐年增长趋势,由2003年的15.78亿t增加至2013年的36.38亿t,增长了130%。2014年煤炭产量为35.88亿t,十多年来首次环比下降,但仅比2013年下降1.37%。

2.2 煤炭探矿权暂停政策实施效果分析

从控制煤炭探矿权出让数量的直接目的看,通过对2003年以来煤炭探矿权出让数量的变化趋势分析可明显看出,煤炭探矿权暂停政策控制探矿权出让数量的直接效果十分明显,可见政策实施后各地能严格执行暂停煤炭探矿权受理申请的有关规定,探矿权出让数量急剧减少并维持在很低的水平。同时应该注意到2008年全球金融危机后,全球矿业开始转冷,煤炭探矿权、采矿权出让数量从2008年开始急剧下降也受到了大的经济背景的影响。

从调控煤炭产能过剩的最终目的看,2007年实施暂停政策后,直至2013年,煤炭产量一直呈上升趋势,2014年才首次下降,表面上看似乎调控效果不明显,但需考虑以下因素:

第一,探矿权从暂停到对产能起调控效果有一个时间周期,即探矿权从完成勘查到申请采矿权再进行矿山建设形成产能的时间。煤炭探矿权从普查开始到完成勘探至少需7年时间,如从详查开始到完成勘探至少需4年时间,完成勘探后申请划定矿区范围、办理采矿权、矿山建设形成产能至少还需4年以上时间,即暂停煤炭探矿权申请要影响煤炭产能减少至少需8年以上的时间周期。

第二,虽然暂停政策实施后探矿权出让数量明显减少,但探矿权出让数量的减少只能使一定时期后的采矿权出让数量随之减少,即只能减少一定时期后煤炭采矿权数量的增量,因此也只能调控煤炭产能的增量。同时考虑到煤炭产能乘以使用率才是产量,因此并不能从煤炭产量及增速的变化直接判断暂停政策对煤炭产能控制的效果,还需考虑产能与产量的关系及使用率的大小等因素。

综上所述,就煤炭探矿权暂停政策实施效果分析的主要结论如下:其一,煤炭探矿权暂停政策效果显现的周期在8年以上,2007－2014年期间该政策还未产生控制煤炭产能的实际效果,在2015年后效果才开始显现。暂停政策对煤炭产能的调控作用毋庸置疑,但7年来暂停政策的具体调控效果如何,还需根据后续几年的煤炭采矿权出让和生产情况综合分析后再作出进一步评价。其二,煤炭探矿权暂停政策的作用是在一定时期后控制煤炭产能的增速,其实施效果不能简单以煤炭产量及其增速的变化来评估,而应综合考虑产量、产能及产能使用率等因素来评估。其三,2012年以来的煤炭产量增速减缓甚至2014年首次产量下降,应主要受宏观经济增速放缓、煤炭行业不景气、国家全面深化改革调结构等大背景的影响。

3 关于煤炭矿业权调控政策实施的思考和建议

按照中央关于“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的总体要求,为促进煤炭工业健康发展和转型升级,保障国民经济平稳运行,从煤炭矿业权调控的角度提出如下思考和建议。

3.1 继续对煤炭行业实施宏观调控十分必要

根据中国煤炭工业协会数据,目前全国煤炭产能约为40亿t/a,在建产能约为11亿t/a,再加上约3亿t/a的进口煤,整体算来我国煤炭行业产能过剩在15亿t/a以上。而据中国能源研究会的预测,2020年我国煤炭需求将达到峰值,约为45亿t;2025年我国煤炭需求将达到44亿t, 2030年我国煤炭需求将达到42亿t。按预测结果,我国现有煤炭产能即可满足未来的煤炭需求,加之不断有新的矿山建成,我国煤炭行业将长期处于产能过剩状态。同时,2013年9月国务院印发的《大气污染防治行动计划》也提出了2017年要把煤炭占一次能源消费比重降低至65%以下的战略目标。习近平总书记在2014年6月中央财经领导小组第六次会议上也提出要大力推动能源消费革命、抑制不合理能源消费等要求。因此,继续对煤炭行业实施宏观调控对于促进煤炭产能平衡、优化能源消费结构、提高煤炭行业效率和水平十分必要。考虑到资源配置是煤炭行业的源头,从源头上把住关对煤炭资源勘查与开发利用十分重要,煤炭矿业权的设置、出让、审批是煤炭资源配置的基本方式,建议按照中央全面深化改革对资源配置提出的有关要求,在充分发挥市场配置资源的决定性作用基础上,更好地发挥政府在煤炭矿业权设置、出让、审批中继续采取适当方式对煤炭行业进行调控。

3.2 建议采取多元化的矿业权调控措施,促进煤炭行业结构调整和转型升级

结构调整不仅仅是数量的变化,更重要的是质量的提升。煤炭矿业权调控也不应仅限于暂停矿业权申请的方式,暂停措施相当于对增量的调控,而对于存量的优化显得更为重要。我国现有约1.1万个煤炭采矿权,产能小于9万t/a的约占60%,产能为30万t/a以上的煤矿数量仅占18%,落后产能数量巨大。中国工程院的研究结果也显示,我国煤炭行业综合考虑生产安全度、绿色开采度、机械化程度三类因素下的科学产能仅占煤炭产量的约1/3。针对我国煤炭产能将长期过剩、开发利用水平落后等现状,提出如下具体建议:

(1)可在煤炭探矿权新立放开一段时期后视情况和需要以适当方式继续实施煤炭探矿权暂停政策。考虑到煤炭探矿权暂停期间,中央和省级地勘基金登记了大量煤炭探矿权开展前期勘查工作,其完成规定勘查工作后可注销探矿权 作为矿产地储备起来。若再次暂停煤炭探矿权后确实出现产能不足的情况,政府可以马上向社会公开出让已完成前期勘查的煤炭探矿权,补充详查和勘探工作后可较快转为采矿权形成产能。因此,煤炭探矿权暂停并不影响煤炭供应,且能很快应对。

(2)对于新增产能,即煤炭采矿权新立申请,建议设置更为严格的准入条件,如设定较高的最低生产规模标准、较高的“三率”等开采技术指标、更严格的环评和环境保护要求、更严格的安全生产设计要求等,在优化新增产能的同时也能通过提高准入条件控制新增数量,从而控制新增产能。

(3)对于存量产能,即已有煤炭采矿权的生产,建议设置更高的资源开发利用、环境保护和治理恢复、安全生产等标准,对达不到要求的限期整改,到期整改还不到位的依法依归予以整合、淘汰。通过上述优化新增产能、提质存量产能“双管齐下”的矿业权调控措施,切实促进煤炭行业结构调整,推动煤炭行业向绿色、高效、安全的方向转型升级。

[1] 张文.完善矿业权行政法保护的建议[J].中国煤炭,2010(12)

[2] 殷腾飞,王永志,谭永杰.全国煤炭矿业权分布规律研究[J].中国煤炭,2015(2)

[3] 李维明.我国煤炭峰值需求预测及应对[N].中国经济时报,2014－12－23(5)

[4] 中国煤炭行业产能现状分析[EB/OL].[2013－8－21].http://www.tyhuarun.com/view－1000－408.aspx

[5] 谢和平.我国煤炭提高“科学产能”势在必行[J].资源环境与发展,2012(4)

[6] 刘连和.从源头上防止煤炭产能过剩[J].国土资源,2011(3)

The analysis and suggestions of the effect of coal exploration right suspending policy

Zeng Lingyun,Lv Jianwei,Shi Dengfeng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics,Tongzhou,Beijing 101149,China)

In order to prevent coal productivity surplus at the source,the Ministry of Land and Resource had demanded suspending coal exploration right for 3 times since February 2007. The suspending policy stopped in September 2014.For the purpose of analysis the effect of the coal exploration right suspending policy,the author analyzed the change of the amount of exploration right,mining right,and coal production since 2003,and present some suggestions on regulation policy of coal mining rights.

coal,exploration right,regulation,effect

F426 D922.62

A

曾凌云(1983－),男,湖南株洲人,助理研究员,北京大学硕士研究生,主要研究方向为矿业权管理。

(责任编辑 温子伯)

中国地质调查局国土资源大调查项目(编号:12120113080500,1212011220862)