提升小城市发展质量研究

卢守

[摘要]按照现代化小城市科学发展标准，目前我国小城市在发展目标、服务功能、产业成长、制度改革、考核机制等方面还存在一些问题。从2011年起浙江省启动小城市培育工程，积极探索提升小城市发展质量的现实路径，为优化区域城镇化的整体布局提供了体制机制改革的创新样本。提升小城市发展质量的路径为，把城市功能定位和城市品质提升作为促进小城市实现可持续发展的基础，把产业集群整体升级作为促进小城市实现产城融合的内生性可持续发展动力，把健全城乡发展一体化体制机制作为新一轮小城市培育工程的主线。

[关键词]、城市；发展质量

[中图分类号]F291 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2014）01-0018-07

长期以来，城乡关系怎样从分割、疏离走向一体化发展始终是城镇化全局的焦点和难点。国家早在“十五”规划中首次提出，发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。小城市科学发展是镇域经济向县域经济转型、与城市经济联动的关键推动力。新型城镇化作为一项综合性、科学性和前瞻性的国家重大发展战略，要放弃以往侧重大城市发展的差别化推进方式，着力把条件成熟的中心镇精心培育成小城市，作为调整城市结构布局的重要节点，促进大、中、小城市协调发展，使提高城镇化质量、统筹城乡发展和城乡发展一体化相互融合、相互促进。这对于加快社会主义现代化建设、全面建成小康社会意义重大，关系到“四化同步”能否顺利实现。在新型城镇化制度设计和推进过程中，地方案例往往能够提供重要的经验和借鉴。有的地区尝试把中心镇培育成小城市，这类“镇级市”改革可能为我国走出城镇化发展困境开辟新的发展思路和模式探索，将会成为健全城乡发展一体化体制机制的突破口。

一、小城市发展质量的应然标准

小城镇化浪潮与农村城镇化发展潜力不足之间的矛盾是发生“伪城镇化”现象的深层原因。国家“十二五”规划提出“促进大中小城市和小城镇协调发展”，“有重点地发展小城镇”。我们认为，把中心镇培育成科学发展的现代化小城市必须坚持以转变经济发展方式为主题，以特色产业集群的整体升级为重心，用以人为本的理念打造战略定位清晰、空间布局合理、服务功能完备、生态环境优美的生态智慧城市。为了实现这个目标，应该从社会主义事业总布局的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”角度全面认识和理解小城市科学发展的具体路径。只有“五位一体”各方面之间相互协调、相互融合，才能全面提升小城市宜商、高效、文明、包容、宜居的城市品牌价值，才能促成小城市与中心城市的良性联动机制。

（一）小城市科学发展的基本内涵

第一，经济建设水平决定了小城市是否宜商，为小城市科学发展积蓄内生动力。小城市的经济总量、投资总量、产业规模、产业结构直接决定了人口规模、就业规模和市场规模及增长速度。由于多数农村工业属于“技术短缺一劳动密集型”产业，受劳动力素质和技术应用水平限制，小城市劳动生产率相对于大中城市明显偏低。因此，小城市更适合于在本地推动特色产业集群式的转型升级，通过获得技术积累和知识溢出效应提高主导产业的劳动生产率和要素集聚效率，实现产业升级和城镇化的一体化融合。

第二，政治建设水平决定了小城市是否高效，为小城市科学发展改进行政服务。深化扩权强镇、充分下放行政权限是小城市提高行政服务水平的决定性因素。我国东部经济发达地区的镇域经济发展一直是以市场推动为主，小城市政府行政工作能否高效运转、高质服务决定了小城市能否为实现持续性创新营造公平的市场环境。简化行政审批程序不是由试点镇自行解决的问题，这是需要由政府整体推动的。

第三，文化建设水平决定了小城市是否文明，为小城市科学发展营造文化氛围。市民的文明程度、文化素质、文化品位是城市品牌价值的基本特征，与小城市科学发展存在紧密的文化关联。小城市通过发展公共文化服务和文化旅游产业挖掘和赋予城市特色文化内涵，既能盘活城市文化资源、增加服务业比重、缓解土地资源稀缺问题，又有利于促进城市投资的土地资本价值和物业资本价值循环上升。

第四，社会建设水平决定了小城市是否包容，为小城市科学发展形成和谐环境。由中心镇向小城市转变与农村居民向市民转变是分不开的，这不仅是农村居民身份标签的变化，更是农村居民向城市生活方式的转变。因此，小城市科学发展不能再走以往“双轨制”城市化的老路，而应整合公安、民政、卫生、教育、劳动保障、人口计划生育多个部门的管理服务效能实现集约化、共享化、精确化，不断加强社会建设满足新市民的社会生活需要。

第五，生态文明建设水平决定了小城市是否宜居，为小城市科学发展创造绿色环境。创建生态城市是小城市全力推进生态文明建设的重要途径，能够反映出城市整体人居环境与公共服务管理水平，能够体现地方政府的生态价值观。小城市不能再走大中城市先乱搭乱建、后拆违治理的老路，把绿色发展、循环发展、低碳发展理念具体化在规划布局、基础设施、交通系统、能源体系、清洁环境等多个方面，成为自主建设资源节约型、环境友好型城市的新模式。

（二）小城市科学发展的重大意义

农村城镇化是城乡发展一体化的战略内容和农村建设的根本路径，科学发展的现代化小城市是实现“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”的重要载体。把中心镇培育成为现代化小城市是中心镇发展壮大的客观要求。在新的发展阶段，小城市不仅自身发展迎来了前所未有的新机遇，而且对积极、稳妥、整体推进城镇化战略具有重大的现实意义。

第一，从城镇化发展阶段上看，城镇化中后期阶段的逆城市化是小城市加快发展的重要契机。国外较多发达国家由于交通拥堵、环境污染等“城市病”加剧，在城镇化中后期普遍出现了“逆城市化”现象，使周边小城市的比较优势凸显出来。我们调研发现，—方面“80后”和“90后”新生代农民工普遍表示不愿意再回乡务农，而另一方面大城市就业竞争激烈，生活成本偏高，小城市又成为新生代农民工返乡创业、返乡就业的现实选择。这些返乡的新生代农民工拥有一定文化程度，为小城市产业升级提供了更加稳定的劳动力供给。

第二，从提升城镇化质量上看，处理好产业、就业和城镇化的关系是小城市科学发展的内在要求。兴业是兴城的基础，产业支撑是小城市科学发展的内生动力。小城市拥有一定规模的非农产业基础，有利于解决新增劳动力就业问题。通过实现产城融合，—方面使本地农民就近集居，减轻远迁移民的落户成本和交通费用，拓宽就业、创业渠道；另—方面有利于扩大消费和拉动投资，与当前稳增长、扩内需的宏观调控总要求是一致的，能够为“十二五”时期国民经济的平稳较快发展提供持续的有力支撑。

第三，从区域城市结构布局上看，大、中、小城市协调发展战略使小城市在多核性城镇体系中的重要地位越来越突出。从新型城镇化全局看，大中城市人口容量呈现超饱和状态，多种资源要素过度集中，导致环境承载力严重下降，公共服务压力不断增大，所以控制大中城市人口总量增长已经势在必行。这必然引发城镇化过程中农村迁移人口的目的地逐步转变为小城市。同时县域城镇化是就地、就近城镇化的基本途径，具有使绝大多数农民转变成真正市民的地缘、亲缘和生态环境承载力优势。因此，小城市科学发展在新型城镇化系统中的地位将会越来越重要。

第四，从统筹城乡协调发展上看，促进小城市科学发展是彻底改变城乡分割、分离、分立状态的最优路径。党的十八大提出：“解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农问题的根本途径。”小城市通过整体推进乡镇所辖的集镇、村庄基础设施和公共服务，同步提高农村居民和进城农民的生活质量，使农民身份向市民身份过渡，实现就近、就地市民化，实现以镇带村、镇村融合、联动发展。小城市科学发展能够为城乡基础设施、产业体系和公共服务一体化提供平台，真正实现城乡发展一体化。

二、现阶段我国小城市发展存在的主要问题

调研中发现，在小城市培育工程的推进过程中，小城市总体发展目标、城市服务功能、主导产业发展、相关制度改革和干部考核机制等方面还存在一些问题需要仔细剖析。从本质上看，城乡资源配置方式、城乡收益分配方式、地方干部评价方式是导致这些问题长期存在和解决迟滞的本源性因素。

（一）在小城市发展目标方面，传统的城市规模偏好取向与转变经济发展方式之间存在偏差

发展目标决定发展规划和功能定位，片面地“造城”、“扩城”都不是城镇化的正路。小城市科学发展的目标不是单纯追求城市经济规模、土地规模和人口规模，而应该是优化结构、提高效率、突出特色、巩固优势、融入大中城市网络的现代化小城市。尽管浙江省小城市培育计划已经实施3年，但是有的试点镇对小城市发展方向和功能定位的认识还不够清晰。有的试点镇总是强调镇域规模小、发展空间不足、用地指标紧缺难以满足中心镇发展需求等问题。我们认为，小城市科学发展目标必须以小城市在城市群中的功能定位为基准，贪多求大的增长依赖思维与转变经济发展方式是根本矛盾的。集约型、紧凑型的精明增长模式才是小城市的科学发展方式，一方面对地区中心城市具有承接合作功能，另—方面对周边乡镇起到带动辐射作用。因此，要紧紧围绕小城市科学发展目标和功能定位来整合和修正城市整体发展规划，保证小城市发展规划、土地规划、基本农田保护规划等互相衔接，互相匹配。

（二）在小城市服务功能方面，基础设施建设不足、管理滞后与居民生活需求之间存在供需矛盾

城市服务功能是提高城镇化质量的重要内容，决定了城市发展的潜力、吸引力和竞争力。小城市的基础设施建设不仅要查缺补漏，做好增量，而且要加强管理，定期维护，保证基础设施真正发挥功能，使市民切实得到方便服务和舒适体验。有的小城市垃圾站点、图书馆、健身公园等公共服务设施数量少、选址偏、分布不合理，给市民生活带来不便，不利于城镇的持续健康发展。因此，城市服务功能的全面提升和精细化管理是地方政府完善小城市培育工作的重中之重。与大中城市相比，小城市由于体量相对较小，在加强公共服务精细化管理方面更加具有内在优势。然而，在公共服务责任主体意识方面，有的试点镇政府工作主动性和创造性还不够，传统的乡镇建设管理观念滞后，与小城市现代化发展目标之间的矛盾比较突出。这其实正是地方政府在人口城镇化过程中必须承担的公共服务供给义务和管理职责所在。

（三）在小城市产业成长方面，产业集群的转型升级能力与城镇化的产业支撑要求不适应、不协调

以产业集群带动城镇化，以城镇化促进产业集群转型升级，最终形成我国产业结构体系与产业组织体系、城镇等级体系三者协调发展的格局，这是新型城镇化与工业化良性互动的理想状态。目前在产业转型升级和转变经济发展方式的趋势下，小城市产业集群面临转型升级的压力较大，城镇化建设与产业集群转型升级之间的关系仍然存在一些问题。一是产业集群的空间分布不集中，虽然农村人口不断减少，但农村建设用地反而增多，企业分散，土地浪费严重，卫生环境散乱脏。二是尽管有的小城市拥有若干特色产业集群，但是多数企业处于产业链的同质化产品竞争环节，没有形成特色鲜明、上下关联的产业体系，直接影响了城镇化与工业化的良l生互动发展。三是大部分小企业仍以简单初加工为主，技术水平升级缓慢，影响了产品竞争力、产业竞争力和城市竞争力。其主要原因在于缺乏新技术应用和高素质劳动力的优化组合，更深层次的原因是小城市整体环境对高端人才吸引力较弱，对先进技术消化吸收能力不强。

（四）在小城市制度改革方面，土地、住房等制度障碍严重制约试点镇向小城市转型

土地要素制约是试点镇向小城市转型中遇到的普遍性和突出性问题，表现为“用地指标优先予以支持”成为多数试点镇向上级部门反映的最关切政策诉求。在试点镇转型成小城市的过程中，为了改善公共服务基础设施，试点镇财政支出压力较大。但是由于试点镇缺乏独立完整的一级财政体制和镇级金库，试点镇所能支配的财政资金十分有限，城镇基础设施建设改造的资金投入只能依靠土地出让金返还和银行贷款。这种做法直接加剧了地方政府对土地财政的自然依赖和卖地冲动，城镇化绑架了房地产。反过来，房地产开发对地块和利润的追逐，促使某些中心镇大拆大建，新开发住宅小区与周边公共服务配套设施缺位并存，新建楼房闲置与浪费土地资源并存，甚至出现“空城”、“睡城”、“鬼城”现象，房地产又绑架了城镇化，导致城镇化和房地产卷入互相牵制、进退两难的恶性循环怪圈。

（五）在小城市考核机制方面，考核方式和评价标准有待科学化、合理化、精细化

科学、合理、准确是考核评价小城市科学发展的基本要求，然而当前小城市培育考评工作存在一些问题。一是现有考核指标没有突出试点镇本地特色和转型升级特征，这与培育工程总目标，即把经济社会发展水平较高的中心镇培育成有特色的现代化小城市是不符的。现有的考核机制没有以城市特色为重点，导致一些试点镇专门挑分数高的选项做工作，致使地方政府自身轻视了城市特色培育。在小城市培育的过程中，我们有能力、有时间、有空间挖掘试点镇的城市特色，包括地方自有特色和转型升级特色。因此，应该适当增加试点镇新产品产值、高级工程师数量、本科以上职工人数、研发资金投入总额等体现创新驱动发展的指标及权重。二是分期目标和任务分解还不够细致。“年终考核下结论”是影响考评工作准确性的主要原因。小城市培育工程不是一个、两个部门的工作，是需要多个部门协调配合的系统性战略任务。主管部门必须在总体战略下分解不同地区小城市的短期、中期、长期目标，并实施进度动态考核，明确各阶段、各职能部门的工作重点，把握好效率和效益、增量和质量的关系。

三、提升小城市发展质量的实践探索：浙江省小城市培育工程

2011年浙江省政府出台《关于支持小城市培育试点工作实施意见》，选定27个镇为小城市培育试点，基于浙江城镇经济差异化发展的现实和趋势，把一批特色产业支撑作用强、人口承载潜力大的中心镇培育成为现代化小城市，强调以城带乡，促进生产要素空间分布平衡和实现农村居民就近就地转移。把中心镇培育成为现代小城市，这种模式探索遵循了现代城市发展规律，符合“十二五”规划纲要提出的“坚持以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产的原则”，是落实新型城镇化战略的重大模式创新。小城市培育试点工程在体制构建上取得了初步突破，释放了试点镇的发展活力，发挥了先行先试的示范效应。

浙江省政府在试点镇坚持深化扩权强镇改革，在保持镇级建制不变的基础上赋予试点镇与县级政府基本相同的经济管理权限。通过委托、界定、授权等方式给予试点镇以县市（区）级行政审批、监督服务事项管理权限，在土地使用权、财政支配权、行政审批权和公共事务管理权等方面松绑扩权。配优配强试点镇党政领导班子，试点镇党委书记、镇长可由区市级领导同志兼任，或根据试点镇发展需要和干部情况，高配为所在区（市）副区（市）级干部。允许试点镇在核定编制总数内统筹安排机构设置和人员配备。县级政府相关部门派驻试点镇机构，派驻机构的日常管理以试点镇为主，派驻机构的负责人任用、调整和工作人员调动，要书面征得试点镇党委同意。经过3年精心培育，浙江省27个试点镇经济社会发展取得了明显进展。2012年27个试点镇的城镇化率平均为62.8%，提高了2.9个百分点，建成区人口密度为每平方公里8521人，人口城镇化速度比土地城镇化速度快4.7个百分点。

第一，经济总量快速增长。2012年浙江省27个试点镇GDE总量为2131.1亿元，平均增长13.7%，GDP总量占全省比重为6.16%，提高To.36个百分点。平均每个镇GDE总量为78.9亿元，其中有7个镇GDE总量超百亿元。第三产业占比为33.5%，提高了2.4个百分点；完成第三产业增加值713亿元，同比增长22.3%，高出GDP增速8.6个百分点。

第二，财政收入稳步增长。201 2年浙江省27个试点镇完成财政总收入为280.4亿元，平均增长12.6%，财政总收入占全省比重为4.38%，提高了0.12个百分点。其中，税收占财政收入比重为85.27%，提高了3.7个百分点。平均每个镇财政收^平均为10.4亿元，其中有13个镇财政收入超10亿元。

第三，投资总量持续增长。2012年浙江省27个试点镇完成限额以上投资1135.7亿元，平均增长29.8%，投资总量占全省比重为6.64%，提高To.49个百允点。其中，完成工业经济投入529.5亿元，占总投资的43.1%，高出全省7.7个百分点；新增上市企业4家，规模以上企业241家。

第四，城乡居民差距不断缩小。2012年浙江省27个试点镇城镇化率平均增长2.9个百分点，第二、三产业从业人员比重为90.2%，非农从业人员占比增长1.7个百分点。城乡居民收入比为1.79，缩小了0.05倍。其中，农村居民人均收入为19081元，高出全省4529元，增速快于城镇居民人均收入3.06个百分点。

第五，公共服务能力显著增强。试点镇行政审批中心服务效率明显提高，27个试点镇镇均设立34个服务窗口，拥有工作人员47人，能办理事项193项，镇日均办理事项224项，办结率达99.4%。行政执法中心服务趋于规范，27个试点镇执法资格人员平均达到23人，能行使执法事项455项，立案查处违法事项42666起，办结率达96.2%。

第六，教育医疗服务水平提高。2个试点镇新建2N高中，学前教育普及率、初中毕业生升学率、高中段毛入学率分别达99.2%、98.3%、98.1%；新增医院床位1553张，每千人医院床位数为3.35张，每千人医生数为2.68.L。城乡居民、城镇职工养老医疗保险参保率分别达97.1%、91.8%，分别提高3.5、3.2个百分点；新增养老床位1564张，总床位数达到9214张。

四、提升小城市发展质量的实现路径

乡镇城市化是促进城乡发展一体化的关键支撑点，推动小城市科学发展是提升城镇化质量的重要任务。如果完全被动地依靠培育政策推动小城市往前走，势必会影响小城市发展速度和城镇化全局进展。因此，厘清实现路径的问题才是决定小城市能否实现科学发展目标的核心。要实现小城市发展的历史性突破，现阶段必须根据小城市发展实际存在的主要问题，遵循实用性、系统性、协调性和有效性原则，由省级相关主管部门、所在县市、试点镇多方合力，同步推进小城市培育工程，尽快从科学规划和打造框架阶段转入完善务实推进机制的新阶段。

（一）把城市功能定位和城市品质提升作为促进小城市实现可持续发展的基础

明确小城市服务功能基本内容，全面提升小城市品质，必须进一步探索城镇管理体制创新，提高小城市基础设施的规划、建设和管理水平。既不能把小城市品质提升误解为搞形象工程，也不能一味片面强调城市形态而掩盖了城市功能缺位。

第一，推进小城市公共资源管理标准化。小城市培育主管部门要把公共资源配置均等化、优质化作为小城市培育政策体系的重点，把城市管理标准化、高效化作为小城市培育考核体系的要点，充分调动试点镇政府领导干部加强城市公共管理的能动性和创造性。小城市只有具备了比较完善的教育、医疗、环境、交通、休闲等公共资源，才能吸引并留住高端管理人才、技术人才和新生代农民工，才能保证小城市未来几十年的优质劳动力资源供给。这本身也符合倡导人的城镇化、促进人的全面发展的人本诉求。

小城市自身要加强市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理、休闲场馆、灾害救援等方面管理标准化、服务便民化和监督常态化，缓解试点镇城市功能缺位与公共服务需求日益增长之间的突出矛盾。例如尽管浙江省沿海地区对台风等自然灾害预防积累了较多救援经验，但是2013年秋季强台风“菲特”对一些小城市的地下管网、供水供电设施及灾害救援工作提出了新考验，小城市城镇建设应该表里如一，“面子”和“里子”同等重要。

第二，围绕智慧城市、文化城市、和谐城市、生态城市全面提升城市特色品质。小城市培育主管部门在明确小城市发展目标的基础上合理制定考核指标和考核办法，—方面确保考核指标能够正确引导小城市领导干部的实际工作，另—方面保证考核结果能够真实反映小城市科学发展的实际水平和实施进度。主管部门可以考虑适当增加小城市图书馆、文化馆、博物馆、科技馆、市民公园、公共卫生厕所、垃圾集中处理等公共设施建设和信息化改造升级在培育政策和考核体系中的比重。

小城市自身要正确理解城市品质目标的内涵和重要性，城市服务功能的多维度特点决定了提升城市品质要打“组合拳”。智慧城市强调信息化基础设施建设与便民应用，文化城市突出公共文化服务普及推广，和谐城市凸显社会治安好、基层矛盾少，生态城市坚持守住生态空间比例。完善城市服务功能与突出城市特色魅力并不矛盾，多类型的城市特色品质之间也不矛盾。只有积极利用信息技术和融入生态理念，才能增大城镇发展的容量与空间；只有自主开发文化资源和维护社会安定，才能提高小城市独特的文化品位。

（二）把产业集群整体升级作为促进小城市实现产城融合的内生性可持续发展动力

城镇化在本质上是产业分工和空间集聚的过程。提升产业竞争力是提升城市竞争力的关键，产业竞争力和城市竞争力复合演化为城市产业竞争力。小城市产业升级具有农村工业化演化的必然性，已经处于市场倒逼产业升级的转型阶段。因此，要抓住产业结构向产业链和价值链高端攀升的分工机遇，不断提高新产品增加值和单位建设用地面积的增加值，把传统集群产业融入到产业链和价值链中去，控制住链中的关键环节来增强城市产业竞争力，依靠创新驱动和效率提升实现产业升级，这些任务都需要强化组织协调效应作为推进机制。

第一，加快小城市主导产业政府管理部门的职能转变。在日趋公平竞争的市场环境下，主管部门要改变过去重审批、轻监管的管理方式，创新管理体制，切实加强事中事后的监管，保证市场在资源配置中起决定性作用。主管部门要围绕试点镇现代产业体系内容，引导企业积极投入自主创新，逐步减少对优惠政策的依赖性，帮助企业避免宏观产业政策和市场形势变化引起的企业经营波动，避免产能过剩。

第二，整合小城市金融监管部门的投融资服务监管职能。多数试点镇企业为中小型民营企业，有大量金融服务需求。随着浙江省金融改革深化，小额贷款公司、优先股等金融业态创新逐渐增多，县（市）金融办工作量快速增多，无法保证对试点镇金融企业服务细化。建议在试点镇设立金融服务所，作为金融办在试点镇的分支结构，既有利于试点镇民营经济投融资发展，促进区域金融改革的整体推进，又有利于试点镇现代化经济体系的长远发展。

第三，加强小城市行业协会自主转型升级协作功能。浙江省大多数民营经济起源于乡镇，试点镇集聚了大量的中小规模工业企业。行业协会具有专业技术信息和市场信息优势，对内有规划发展、设计研发、品牌创新和市场营销职能，对外有交流合作和与政府沟通职能。强化企业和行业自组织能力有利于通过企业互助实现稳步连续性创新，深化专业化分工，促使产业集群整体进入渐进务实的升级模式。这也是市场在资源配置中起决定性作用的具体体现。

（三）把健全城乡发展一体化体制机制作为新一轮小城市培育工程的主线

小城市的发展定位必须在完善城乡发展一体化体制机制的统领下稳步推动新型城镇化发展。在把试点镇培育成小城市的过程中，绝对不能固化城乡二元经济结构和社会结构，而是要全力拆解城乡二元经济阻滞和社会藩篱，使原来被孤立的农村社会融合到小城市科学发展的各个方面之中，扩大小城市对周边农村的辐射和带动效应。因此，以深化强镇扩权改革为依托，切实解决试点镇财政体制、行政体制、土地使用方面出现的难点问题，以此作为新一轮小城市培育行动的最大亮点。

第一，完善试点镇建设用地保障制度，保证镇级用地“有据可依”。妥善解决可用土地资源总量有限与用地需求量逐年增加的矛盾，既要突破发展要素瓶颈，又要赋予农民财产权利。在农村土地承包经营权完成确权的基础上，合理统筹城乡土地资源平等交换，不断探索土地流转新机制。尽快建立集体土地可人市的城乡统一土地市场，允许林权、土地承包经营权和宅基地使用权全面流转，允许三权抵押、担保、转让，允许闲置宅基地自愿有偿退出。一方面要赋予农民更大交易空间的土地交易权，保障农民公平分享土地增值收益，激发农村金融活力；另一方面要限制地方政府和企业土地抵押担保规模，避免土地市场波动引发的金融风险。在实行城乡建设用地增减挂钩政策的过程中，农村集体土地转变为城市建设用地的征地拆迁工作必须全面考虑生态资源保护、农民生产生活便利和开发项目发展前景，避免盲目大拆大建、征地长期闲置等不当做法造成土地资源浪费。

第二，加快启动试点镇财政专项改革，保证镇级财政“有钱统筹”。小城市培育的相关主管部门要理顺县（市）与试点镇财税关系，调整税费留成比例，加大试点镇财政体制创新力度。只有赋予试点镇更大的财权，才能确保加大城乡公共服务设施建设改造投入，才能积极实现小城市城乡社会保障制度对接衔接，才能保障试点镇对统筹城乡发展的自主能动性。一方面有益于保障城市居民和农村居民同等人均数量、同等质量的公共服务，缩小城乡二元社会发展差距，另—方面能够从根本上扭转试点镇政府的土地财政倾向，化解基层政府债务风险，彻底解决一些地方政府强征强购农民承包地问题。让农民集体所有土地回归到原有价值上来，让土地市场回归到市场起决定性作用的正常运行轨道上来。

第三，深化试点镇行政管理体制改革，保证镇级行政“有权管理”。建议尝试打破试点镇沿用至今的、全国统一的传统乡镇管理职能设置体系，根据管理事务复杂程度设计试点镇职权和事权，在违章建筑、食品安全、计划生育、民办教育、环境保护等行政监督管理方面依法委托试点镇政府相应的行政执法权，进一步清晰、完整地确定试点镇政府的法定职能内容和范围，提高试点镇行政管理效率，着力解决一些试点镇行政管理不到位的问题。尤其是环境污染、安全生产等实行“一票否决制”的行政监督工作，要授权试点镇_定的处罚权，保证行政管理的权责平衡对等。

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责任编辑 张桂霞