从“对接”到“融合”：对京南子城市群构建思路的区域经济学分析

[摘要]保定是京南第一中等城市，在京津冀城市群的建设中具有重要作用，所以在“大保定”的建设思路中提出对接京津的战略设想。保定对接京津，最有利的条件就是空间上毗邻，同时在京南近京津区域也逐渐形成了“串珠状城市群”。但是保定“小马拉大车”的发展基础以及不平衡的经济发展状态，成为其对接京津的严重障碍。所以保定在城市发展规划中提出了强化基地建设以及完善交通网络的举措，要以保定为核心构建京南子城市群。在构建子城市群的过程中必须分步实施，通过不断构建支城市链，在京南构建以保定为核心的“指状城市网络”，同时不断强化对接京津的软环境建设。

[关键词]京南子城市群；构建思路；区域经济学；保定

[中图分类号]F207 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2014）01-0007-06

一、基地+城际交通：保定对接京津的区域发展新举措

最近的保定发展规划把“承接北京功能疏解和产业转移”作为实现跨越式发展的主线，发展重点放在“城”、“基地”、“区”、“体系”的建设层面。“城”就是白洋淀科技城，其主导思想是依托保定的高校资源、交通优势和白洋淀的生态资源，将包括保定城区和白洋淀区域在内的保定的东部城域逐渐发展为河北省科技创新平台。“基地”就是发展以高碑店为中心的节能环保基地、以涿州一涞水一涞源为核心的新兴产业基地、以涿州为中心的空港产业基地、以高碑店和定兴为核心的农副产品基地、以安国-容城为核心的现代物流基地。“区”就是建设以保定、高碑店、涿州为核心的现代服务业集中区，以涿州为核心的医疗养老服务集中区，以白洋淀和涞涞易（涞源—涞水—易县）为核心的旅游休闲度假区。“体系”就是尽快建设好快速的交通服务体系，包括津保（天津-保定）城际、廊涿（廊坊-涿州）城际、固白（固安-白沟）城际，并且拓宽京昆（北京-昆明）、荣乌（荣成-乌海）和京石（北京一石家庄）高速。

（一）“C”字构架：多元化基地促进“大保定”面上扩展

根据保定未来的发展规划，五个基地涉及的区域包括保定主城区、涿州、高碑店、涞源、涞水、定兴、安国、容城等，再加上“一城三星”目标下的被划归保定郊县的满城、清苑和徐水，占到了保定辖县的一半，在区域经济发展中构成了开口朝南的“C”字形，将保定主城区包围了起来（见图1）。从图1可以看出，这与保定“城市向北”的发展思路是一致的。依托北京和天津构建保定的产业发展方向，就可以主动实现与京津对接。将目前发展势头较旺的汽车、新能源、智能电网等作为发展保定的支柱产业。节能环保基地、新兴产业基地、空港产业基地、农副产品基地以及现代物流基地等，都可以很好地与京津对接。这样的发展思路不但可以将京津发展过程中比较拥挤的职能疏散到保定，让京津具有更大的发展空间，而且能够有效地构建保定的产业基础。将保定的经济发展模式由目前的输入型逐渐转变为输出型，不断带动保定西南区域和东南区域的发展，使保定拥有实力雄厚的产业基础，能够与京津大城市进行互动，并且将单向的经济联系变成双向的经济联系。在此基础上，让京津主动考虑打破行政界线，通过构建软区划的方式实现区域经济发展互动。

（二）城际交通：保定的京南子城市群网络化发展

保定目前的交通体系还不能高效地带动保定全域经济发展。图2展示了从保定出发的高速交通系统，保定主城区的南北东西有保阜高速、荣乌高速、京石高速、京昆高速等，从保定到全国各地，交通非常便捷。但是从整体情况看，高速交通网络的密度，北部高于南部。在北部的交通网络，虽然宏观框架已经建立起来，但还不能覆盖很多细微地方，即以保定为中心的交通网络体系中“网眼”较大，将很多应该首先得到开发的地方漏掉了。所以，新近的保定城市发展规划特别提出了更加完善的高速交通网络体系：不断完善廊坊到涿州之间的城际高速、完成固安到白沟之间的高速公路建设，构建天津到保定之间的城际快速交通线路。这三条城际交通线路建成和完善后，在北京、天津、保定（以下简称京津保）之间就构建起了密集的高速交通网络体系。京津保的区位三角形区域，将保定行政区划范围内的涿州、高碑店、定兴、徐水、容城、安新、雄县、白沟等囊括其中。依托保定，这些小城市可以划分为三个层次：容城、安新、白沟、易县为第一层次；雄县、高碑店、定兴、涞水为第二层次；霸州、固安、涿州为第三层次。每个层次中的小城市在发展步骤上都需要有所侧重，第一层次中优先发展白沟和容城，第二层次中优先发展高碑店，第三层次中优先发展涿州和固安。在廊涿城际建成后，保京（保定—北京）的联系就在原来保定—徐水—定兴—高碑店—涿州—北京的这条线路的基础上增加了另外一条联系通道：保定—徐水—定兴—高碑店—涿州—廊坊—北京。霸州—雄县—安新—保定之间的城际打通后，保津（保定—天津）保津之间的时间距离将缩短到目前的1/3，固安到白沟的城际高速建成后，廊坊—固安—白沟就与荣乌高速连通，至此以保定为中心的辐射型的高速交通网络形成。在京津冀区域范围内构建“双核+双子”模式的城市群发展过程中，京津保这个发挥着核心作用的区域就能够逐渐建立起资源共享的城市体系发展模式，京南子城市群得到迅速发展，京津保之间通过产业互动实现城市互动。京南子城市群逐渐发展成为京南卫星城市群，京津保在区域经济发展中能够在更大程度上实现均质化。

二、对接京津思路下以保定为核心的京南城市群发展条件分析

（一）依托保定构建京南城市群的优势

1.保定为京南第一中等城市

保定是京南第一中等城市，也曾经是河北省省会所在地。如图3所示，如果将京津与河北省放在一起看，可见保定居于区域经济的中心位置，所以可以以保定为核心形成多层城市环，京津冀可以一盘棋运作。在京津“双核+双子”模式的发展思路下，需要将京津保整合在一起发展，京津的经济辐射力在向北、向东施加影响的同时，也要强化向南的影响。在环京津城市带构建的过程中，保定是京津周边非常重要的中等城市，与京津空间距离近，并且具有便捷的交通体系，能够更好地承接京津的职能，并将京津的经济影响承接过来再向南、向东和向西辐射，进而扩展到冀中更远的地区。

2.京保“串珠状城市群”初具规模

从北京向南沿京石高速在保定辖区内自北向南，涿州、高碑店、定兴、徐水等小城市逐渐发展起来，这些小城市沿京石高速路等距分布，在京津大城市快速发展的过程中，与京津之间在不同程度上建立起了产业联系。涿州是保定辖区内最北的小城市，也是北京向南进入保定辖区的第一个小城市，在大城市的影响下'发展速度很快，已经承担起分解北京职能的作用，并且逐渐向北京卫星城的方向发展。廊-涿城际高速开通，不但能够强化廊涿之间的交流，而且将涿州与天津之间的时间距离缩短。廊涿之间通过互补耦合作用能够在京津之间发挥更好的桥梁作用。在京—津—保这个大三角形中，京津间虽然距离较近，但除了廊坊外，没有其他小城市，小城市密度不够高，而且目前交通条件也不够完善。京保之间交通条件便利，并且小城市密度大。保定及保定主城区以北的小城市在承接京津职能的过程中，能够在更高程度上实现聚集节省，所以京保“串珠状城市群”应该成为京津职能向河北省疏散的首选区域。

3.保定的历史文化基础强化京津冀整合发展

保定是中国历史文化名城，公元前11世纪为燕国领地。历史上保定的行政归属历经数次变化。战国中期（公元前380年）保定为齐国领地，公元前316年保定归中山国管辖。金国初年称保定为保州（金台驿）。元太宗十一年（1239年）的时候，改保定为顺天路。明洪武元年（1368年）开始设保定府，在随后的发展中保定府—直延续到清朝。明正德十年（1515年），在保定开始设立巡抚。清康熙八年（1669年）的时候，保定成为直隶的省会。从明朝以后，保定的名称虽然没有太大变化，但保定的辖区或大或小经常变化，直隶的省会也不断变化，但—直都是徘徊在保定与天津之间。1913年直隶省会由保定迁往天津。1928年废直隶省建河北省。1935年河北省省会由天津迁至保定。1970年以前省府的办公地点一般都是夏天在天津、冬天在保定。新中国成立之初河北省政府设在保定。由于历史上京津保属于同一个行政区划，三地的历史文化紧密地融合在一起，这也为三地经济发展奠定了深厚的文化基础。由此，在建设京津冀城市体系的过程中，只有将三地紧密联系在一起，才能够使得京津冀的资源实现聚合、整合，使保定在京津冀城市群的发展中发挥核心作用。

（二）依托保定构建京南城市群的劣势

1.保定“小马拉大车”力不从心

保定的行政区划面积与目前的北京市几乎相当，当前，北京这个省级行政区划下直接管辖10个郊县（加上8个城区共18个县级行政单元）。而保定的行政区划等级属于市级，辖区内的县级行政单元有22个（加上3个城区共25个县级行政单元）。专家认为，保定的这种“小马拉大车”的城市发展局面严重束缚了城市的快速发展。虽然多年来—直在主张依托京津建设“大保定”，但是由于区域经济发展局面没有得到根本改变，所以“大保定”_直处于理论状态。保定的城市发展规划经历了三次构想：在第一次发展设想中提出了“一城三星”的城市空间设计，目标在于依托保定古城区，逐渐发展南部的清苑、西部的满城和北部的徐水，快速扩展保定的城市空间；第二次发展构想在第一次的基础上加上了“一淀”，将保定东边的白洋淀纳入，即“一城三星一淀”，至此保定城区的空间发展设计更加完整。在第三次发展构想中提出了前文谈及的构建产业基地的设想。三次战略构想每次都逐渐变得更加细微并且更具有可操作性，从不同程度上推进着“大保定”的城市发展。虽然规划设计非常振奋人心，但保定的发展基础以及与京津实现区域经济融合的可操作性措施还不具有实践性，这使得保定的城市发展速度没有实质性的进展。

2.对接京津只在保定内部兜圈子

在对接京津的“大保定”发展思路下保定提出了“工业西进、城市向北、一城三星、对接京津”的战略举措。但对接京津是京津冀三个行政区划合作发展的事情，虽然保定在空间上距离京津很近，但在行政区划层面隶属河北省，所以保定的对接京津实际上是河北省对接京津的问题。只有省级行政区划层面对话，才能够推进“大保定”的发展思路，才能在京南地区发展起以保定为核心的近京津卫星城市群和以石家庄为核心的远京津卫星城市群。在对接京津的过程中不但要做好保定内部的文章，还要做好京津的文章，让保定走入京津，让京津走入保定，通过金融、交通、通讯、产业、人才、教育等各个层面不断走向融合，才能够让保定借助京津这个平台，打造城市名片。长期以来保定在对接京津的发展思路上主要停留在被动地适应京津层面上，主要是从保定区域内部做文章，没有在更高层面实现区域间对话。如果不改变这种单向发展思路，保定融入京津城市圈的时间就会继续向后推延。京津保分属三个行政区划，在思考保定发展的过程中，就要从区域经济合作的角度考虑问题。区域经济发展理论认为，在区域经济发展中不仅要强化区域内部的资源整合，还要做好区域间的经济合作。在区域外部的势能高于区域内部的势能时，区域内只有通过吸收区域外部的能力并转化为自身实力才能促进区域内部的经济发展。保定目前属于从区域外（京津）吸收促进经济发展的因素进而促进本区域经济发展的阶段，要充分利用经济这个平台发展保定，就需要从保定走出去，从更高的层面思考问题。区域经济合作问题在很大程度上也是行政区域合作的问题，只有行政力量介入，才能够让合作的效率更高、合作的层面更宽。

3.保定辖区内部经济发展不平衡

保定辖区内，涞源、阜平、曲阳、唐县属于山区县，易县、涞水、满城、顺平属于半山区县，其他区域属于平原县（见图4）。环境条件的差异使得这些县的经济发展状况有很大不同，大体可以区分为经济贫困县、经济中等县和经济发达县。经济贫困县包括涞源、阜平、曲阳、唐县等四个山区县和涞水、易县等两个山前县。经济中等县包括定兴、满城、顺平、望都、安新、博野、蠡县、高阳等。涿州、高碑店、徐水、安国、定州、雄县、清苑、容城等属于经济发达县。各县区经济发展的较大差异，为实施保定对接京津的整齐划一的政策造成困难。由于保定是东北一西南向沿着交通线分布的城市，所以北侧与南侧区域在接受京津经济影响的程度上存在较大差别。保定主城区以北的区域向北发展，同时京津的经济影响向南辐射，在双向作用影响下，保定主城以北的区域能够首先得到发展。保定的城市开发遵循“由北向南、由东向西”的发展顺序，这种发展局面造成的结果是，保定对接京津实际上就是保定东北部区域首先对接京津的问题，然后在此基础上实现保定西南区域与保定东北区域实现对接。前者可以称为“一次对接”，后者可以称为“二次对接”，按照这样的逻辑，区域经济发展的不平衡性导致的最终结果是：通过分步对接实现整体对接，通过局部对接实现整体对接，最终拉动保定全域成为京津冀城市圈中的重要组成部分。

三、大都市腹地的非均衡发展过程分析

大都市与腹地之间在互动过程中存在吸收和辐射两种关系。大都市从腹地吸收资源是自身与腹地产生更大经济差距的过程。大都市在资源聚集过程中创造资源聚合整合效应，从而产生更多的经济节约。这种情况下，大都市与腹地之间的差距就会逐渐加大。等量的资源在大都市布局会产生更多的边际收益，在大都市边缘区就会逐渐出现“环都市贫困带”，大都市周围没有次级城市体系产生。然后，随着大都市规模逐渐扩大，城市内部逐渐变得拥挤。经济主体通过寻租行为会在大都市之外一定的空间范围内找到收益最大点，这时候大都市会向腹地产生更多的辐射作用。大都市内部与都市边缘区会通过产业链逐渐建立起经济联系，大都市的功能逐渐向腹地分解，在大都市边缘区逐渐产生一些规模不大的小城市。这些小城市一般首先诞生在交通条件和经济基础较好的区域，小城市与大城市呼应（对接），通过承担大城市分担出来的附属职能，逐渐形成自己的经济增长点。在小城市与大都市互动发展过程中，大城市有更多的职能向外分解，于是在大都市边缘区诞生更多的小城市。小城市依托自身的优势与大城市形成互补发生格局，每个小城市都担负着从大城市分解出来的专业化职能，并逐渐发展成为围绕大都市的专业化卫星城市。这些卫星城市之间由于主题功能不交叉，所以彼此之间也并不形成竞争关系，在区域经济发展过程中会形成较好的合作关系。在卫星城市的规模逐渐增长的过程中，会与其腹地形成互动，带动腹地经济发展，腹地会依托卫星城市的专业特色形成产业链。这时候大都市腹地会出现分块发展的特点，腹地内的不同区域会形成以卫星城市为核心的专业化区域，腹地与大都市之间的互补作用会更强。大都市在更大意义上成为了行政中心、信息中心、技术中心和教育中心，专业化的卫星城市才是实体经济的核心。如图5—10表示的区域内大都市与其腹地之间的互动发展过程：图5为初期发展阶段，整个区域内出现了经济发展的核心（经济核），在聚集经济效应作用下，资源向经济核聚集。图6表示这种聚集作用进一步增强的情况，随着资源向经济核聚集，经济核的规模逐渐扩大，经济核与周边地区出现较大的经济差距，即前文谈及的“环都市贫困带”形成。图7表示经济核发展到—定程度时辐射作用开始增强，图中的箭头变成了与图5和图6相反的方向，这时候腹地内开始出现了小规模的次级经济核，腹地开始在经济核的带动下得到发展。随着经济核对腹地辐射作用增强，腹地内的次级经济核数量开始增加，次级经济核的规模也开始变大（见图8）。在次级经济核规模逐渐增长的过程中，对其影响域的作用也开始变强，以次级经济核为核心开始对影响域出现了初级程度的影响（见图9），在次级经济核的影响下，在影响域内出现了经济节点，随着这些经济节点数量逐渐增加，整个经济区域呈现均匀化发展态势。大都市的经济影响力通过“经济核”到“次级经济核”再到“经济节点”形成的经济链条，使得大都市的腹地由非均匀化发展变化为均匀化发展。区域经济发展中不但有从低到高的资源聚合整合作用，而目有从高到低的职能分解作用。城市体系在由低到高和由高到低的发展中经历了一个轮回，城市体系的功能和结构也逐渐变得完善。大城市对区域经济发展的统领作用和小城市对区域经济发展的支撑作用之间达到了均衡。当然由于每个区域在实现这个“均衡”的进程上有快有慢，在更大的区域内，就可以看到城市化进程的不同状态。

四、“大三角”+“小三角”视域下以保定为核心的京南子城市群构建思路

在图2中可以看到两个三角，其一是京津保三角，其二是廊涿霸（廊坊一涿州一霸州）三角，廊涿霸三角位于京津保三角内部。发展京南城市群，除了要沿着京石高速继续强化“串珠状城市群”外，还要不断强化“小三角”。

（一）构建京津保的次级增长点

考察城市的发展历史，在交通枢纽位置处形成城市的可能性最大。城市在逐渐发展过程中也由最初以军事防御功能为主演变为以经济功能为主，所以从这个逻辑看，“城”和“市”是基于不同的原因产生的，“城”是计划经济的产物，“市”是市场经济的产物。城市和城市体系的发展最初都是在自然状态下发展的。但是在德国区域经济学家克里斯塔勒提出中心地理论后，人们对城市的认识开始发生变化，城市发展进入到计划阶段，即人们开始有计划地在区域经济发展中构建城市或城市体系。京津南部的“大三角”是京津城市体系中的重要部分，但目前该区域的发展主要局限于“京石轴线”（北京-石家庄）和“京唐轴线”（北京-唐山），两个轴线之间的扇形地部分发展相对迟缓，除了完善的交通体系还没有建立起来这个重要原因外，关键在于没有将发展的着力点从“轴”移到“面”上。“扇形地”面积广阔，谋求该区域的发展中不能平均用力，需要首先将城市发展的着力点分出一部分放在“小三角”上面。前文述及，在发展廊涿城际的同时，尽快构建涿霸（涿州-霸州）城际以及廊霸城际（廊坊-霸州），提高涿州廊坊、霸州的城市发展速度，逐渐将京津保的经济影响辐射到“扇形区”更广泛的区域。

（二）京南城市群“指状网络”分步规划

如图11所示，以保定为核心的京南城市群发展，需要通过分步规划逐渐形成“指状网络”格局。第一步是构建京津保大三角的西侧边，即沿京石城际从北京一直延伸到定州和安国。这条线是目前发展最完善的部分。第二步是构建“廊涿霸”小三角，小三角在大三角形成过程中具有重要的承接作用。小三角可以将固安、永清、霸州、涿州等紧密联系起来，借助廊坊与京津形成相互支撑的构架，形成涿高霸（涿州-高碑店-霸州）第一道京南小城市链。第三步是形成一横两纵城市链，一横是定容雄（定兴-容城-雄县）城市链，两纵是满顺唐曲（满城-顺平-唐县-曲阳）城市链和安高蠡博（安新-高阳-蠡县-博野）城市链，三个城市链分别以定兴、安新、满城为节点。第四步是发展涞易涞阜（涞水-易县-涞源-阜平）城市链，在指状网络的五条支城市链中这是最长的一条，这条城市链串起了保定西部山区城市，覆盖面积广大，经济基础较薄，只有在其他区域充分发展起来后，才能够拉动本区域的发展。在“四步走”的“指状网络”分布发展设计过程中，要逐步建设三个子城市群：涿定高子群（涿州-定兴-高碑店）、徐清安高子群（徐水-清苑-安新-高阳）和安定子群（安国-定州）。这样在京南地区就形成了支城市链和子城市群交织的城市发展局面。“小三角”带动“大三角”进而包括保定全域在内的京南地区城市体系得以形成。

（三）完善京津保软环境的思路

通过对接京津优化京南地区的发展环境，不应该将思路单纯禁锢在硬件环境建设上。如果一味等着这些硬件环境条件成熟后再对接京津，对于区域经济发展是非常不利的。在对接经济的发展思路上，不仅要重视硬件环境建设，还要从软件环境层面着手。软件环境包括人才政策、金融体系、通讯环境、教育网络等各个层面。这些方面都可以通过行政层面对话实现资源在不同行政方位内互动，在一定程度上实现京津保经济一体化发展。在人才方面可以在京津保范围内实行区域性的人才流动政策，在行政层面给予政策性支撑。在金融和通讯方面实现“异地同城”政策，即在不同的行政区划范围内可以享受同城办理业务的政策。在教育资源方面，可以将京津相对拥挤的教育机构分流到保定，同时所有教育资源可以实现异地共享，促进三地的学术交流活动，在雄厚的历史文化基础上，不断打造保定的现代城市魅力，让保定融入京津，实现京津保（冀）一体化发展。

[参考文献]

[1]韩蒙.聚力打造环经济增长极，做强跨越发展支撑[N].保定晚报，2014—02—11（a03）

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[3]孟祥林.“一城三星一淀”格局下的“大保定”发展思路分析[J].城市，2012（12）：9—12

[4]孟祥林，程伟.对接京津思路下名牌“大保定”建设的出路分析[J]保定学院学报，2011（5）：120—126

[5]孟祥林.城市扩展过程中的波核影响及其经济学分析[J].城市发展研究，2007（1）：57—62

[6]孟祥林.京津冀金融一体化：以设立京津冀银行为切入点的思路分析 [J].青岛科技大学学报（社会科学版），2010（1）：1—6

责任编辑

张桂霞城乡等值化发展与公平发展研究——以贵州贵安新区为例

杨晓航

[摘要]城乡等值化是让农民与城市居民在收入水平、就业机会、工作条件、社会保障、居住环境等方面“不同类，但等值”。其模式主要是通过土地整理、优化产业结构、村庄革新、强化生态保护等，将农民留在土地上。而城乡公平概念则是基于城乡之间存在发展上、政策上以及财政、就业、社保等方面的不公平而提出的。实现城乡公平发展要统一城乡规划布局，统一城乡户籍管理，消除二元户籍制度的弊端，保证城乡居民就业机会和社会保障制度的公平。

[关键词]等值化；公平；发展；贵州

[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2014）01-0013-05

一、城乡等值化理论及其国内外实践

（一）城乡等值化理论

城乡等值化理论源于德国。二战之后，德国城乡差距不断扩大，城乡居民贫富悬殊，大量农村人口涌入城市，城市就业、社会治安、生存环境等问题突出，乡镇凋敝问题相继出现。为缓和城乡矛盾，1950年德国赛德尔基金会倡导城乡等值化试验。其核心理念是，城乡生活虽然不同，但等值。该模式的主要方法是通过将零散土地集中，发展规模化农业；优化村镇产业结构；通过土地整理、村庄革新等方式实现在农村生活不会降低生活质量，从而实现农村经济与城市经济的平衡协调发展。1965年，德国巴伐利亚州制定了《城乡空间发展规划》，将区域发展空间与国土规划的战略目标相结合，将城乡发展空间与发展战略统一规划，逐渐消除农村在生活、生产质量方面与城市的差别。让农民在收入水平、就业机会、工作条件、社会保障、居住环境等方面“不同类，但等值”。城乡等值化试验成功实施后，在德国巴伐利亚州当农民只是一种职业选择，与在城市做其他工作是一样的，当农民不会受到任何歧视，并且农村人口涌向城市的状况得以缓解。之后，城乡等值化发展成为德国农村发展的普遍模式，并从1990年起成为欧盟农村政策的方向。

城乡等值化的核心内涵是在城乡生活“不同类，但等值”。即城乡在规模、产业、发展目标、生产和生活方式等方面不同类，但在居民劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平、居住环境、社会保障和生活便利程度等方面是等值的。城乡等值化理论的外延可以理解为，首先，城乡等值化是新时期统筹城乡发展的一种新理念，其次，在统筹城乡发展中，要在发展战略、发展规划、发展产业以及发展管理等方面尽量做到城乡一致，尽量缩小城乡居民收入差距，使得农村人口感觉到在农村生活不比在城市差，不会一味涌向城市。

（二）城乡等值化的国内外实践

德国巴伐利亚州的实践。二战后，德国加快了经济发展速度，然而农村地区却依然处于凋敝状态，农村经济发展落后，医院、学校、道路等基础设施严重匮乏，城乡居民生活水平差距加大，导致大量农村人口涌入城市，给城市发展带来沉重的压力。为了使农村经济与城市经济得到平衡发展，20世纪50年代德国的巴伐利亚州开始实施城乡等值化。他们的主要做法：一是制定村镇整体发展规划，包括片区规划、土地整合、道路和农田等基础设施建设；二是调整农村产业结构，积极推广机械化作业，组建合作社，发展生态；三是保护传统文明，如整修传统民居、建立博物馆等；四是加强教育培训，推广“双元制”教学，让孩子从小既学文化课，也学实用技术。巴伐利亚州通过土地整理和乡村革新等措施，使农业的生产条件、基础设施以及农民的生活水平获得了显著的提高。目前的巴伐利亚州，农村地区占全州总面积的80%以上，为近60%的人口提供居住、工作和生活空间。2003年，巴伐利亚州的社会生产总值达3709亿欧元，超过欧盟25个国家中的19个，而农业和农产品加工成为仅次于汽车和制造业的第三大产业。

中国山东南张楼村的实践。1988年，山东省政府和德国巴伐利亚州以及德国汉斯·赛德尔基金会共同把南张楼村确定为“中德土地整理与农村发展合作试验区”，进行城乡等值化实验。一是在德国专家的指导下制定了南张楼村的长期发展规划，根据同类功能连片的原则把村子划分为大田、教育、工业区和公共设施四个片区；二是分步进行土地整理，将分散的土地集中；三是进行基础设施建设，主要是修路、挖下水道和供水等；四是发展教育，使南张楼村250多人取得农业技术等专业技术资格，接受中等教育的村民大大增加，部分青年出国务工；五是兴建文化娱乐设施。在南张楼村进行的城乡等值化试验，部分实现了最初的目标，在—定意义上是成功的。首先，各功能区经过合理定位和项目实施收到了良好的效果。目前，生活区内巷道胡同全部柏油化，村民住房简朴舒适。文化教育区有文化活动中心，休闲广场、村级博物馆等公共设施。工厂区水电路齐全，村内还有医院。其次，南张楼村的企业户数和村总产值大大增加，农民年人均纯收入由试验前的不足800元提高到6000多元，增长6.5倍。再次，许多企业为农民购买了养老、医疗等保险，为农民解除了后顾之忧。农民日子好过了也就不出去了。南张楼村的城乡等值化试验，将农民成功地留在了农村。

二、城乡等值化与城乡一体化的异同

城乡等值化概念主要是从价值理念的角度，将城市与乡村的生活、生产看成是等值的，虽然城乡之间的生活方式有所不同，但在价值上是对等的，不能歧视农村。城乡等值化重在实现城乡价值追求的等值，主要途径在于通过加大投入，以获取理想的城乡等值化结果。城乡等值化主要是从政策上、产业上、国民待遇上对城乡一视同仁，通过集中土地、发展规模化农业、优化农村产业结构等实现“在农村生活并不代表生活质量低”，使农村经济与城市经济平衡协调发展。城乡等值化含有不通过农田变厂房、农村变城市、农民离开土地进城务工的方式，使农民在工作条件、就业机会、收入水平、居住环境、社会保障等方面与城市居民不同类型，但等值。即在农村地区生活，并不比在城市生活的质量差。城乡等值化试验试图通过提升村民的整体生活质量而尽可能地将村民留在土地上，留在村庄里，从而达到缩小城乡差别，使城乡之间协调发展的目的。

城乡一体化是把工业与农也、城市与农村、城镇居民与农村居民视为一个整体，统一规划、统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展等方面的一体化，改变长期形成的城乡二元结构，实现城乡在政策上平等、产业发展上互利、国民待遇上一致，让农民享受到与城镇居民同水平的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化包括城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、建设一体化、公共服务一体化、社会管理一体化和政策措施一体化。

在城市学界英国经济学家埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard，1850-1928）被公认为是城乡一体化发展的提出者。他在1902年所著《明日的田园城市》一书中，提出了人类社会的发展经历着乡村人口向城市集聚，大城市郊区城市化，最后迈向城乡一体发展的进程，城乡经济社会发展一体化格局是城乡融合发展的新形式，工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民一体发展，有利于改变城乡二元结构，实现城乡政策平等、产业发展互补、农民与城市居民国民待遇一致，整个社会实现全面、协调、可持续发展。当然，城乡一体化不能简单理解成“城乡一样化”，把乡村也建设成为城市的“分散城市化”和“乡村工业化”的“一体化”。发展经济学告诉我们，“分散型城市化”和“乡村工业化”，成本太高，不切合经济社会发展的实际。我们要的是“集中型工业化”，要建立起特大城市、大城市、中等城市、小城市、乡镇、中心村、村有机结合的经济社会发展格局。

新中国成立以来，我国城乡发展施行工农产品“剪刀差”政策，优先发展重工业，由此形成了城乡二元结构，城乡差距不断拉大。人们看到和感受到了这个问题的严重性。改革开放初期的1978—1984年，城乡居民收入呈逐渐缩小的趋势。上世纪90年代以后，由于市场化改革，一批胆大的城市人口“下海”获得了第一桶金，成为“富翁”，这使城乡差距进一步拉大，城乡发展问题成为学术界讨论的焦点。党的十六届四中全会指出，“在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是一个带有普遍性的倾向。”这标志着我国进入城乡统筹发展时期。

其实，对于城乡一体化，不同学科有不同的理解。社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村之间，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理优化组合，促进生产力在城市和农村之间合理分布，使城乡经济和城乡社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的差别，从而使城市和乡村融为一体。有的学者仅讨论城乡工业的协调发展，可称为“城乡工业一体化”。经济学界则从经济发展规律和生产力合理布局的角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，应统一布局城乡经济、加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工、合理布局、协调发展，以取得最佳经济效益。规划学界是从空间的角度对城乡结合部做出统一规划，即对具有一定内在关联的城乡物资食物和精神要素进行系统安排。生态与环境学界是从生态环境的角度，认为城乡一体化是城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。

综上，城乡一体化与城乡等值化的异同主要表现在：

第一，城乡等值化是在农村不变成城市、农民不变成市民的背景下，注重让农村老百姓都能像城市居民一样享受到改革的成果，让农村老百姓的生活质量和城市居民的生活质量或幸福指数大体相当。而城乡一体化是在更高、更广阔的视野下，注重城乡空间上的布局，在产业和社会发展上，更注重发展战略的统筹规划和一体化发展。

第二，城乡一体化重在运用“工业反哺农业，城市带动乡村”的保证手段，激发农民的积极性、主动性和创造性，使农业、农村和农民“三农”走出一条更新思想观念、变化政策措施、调整产业布局和利益关系、创新体制机制、改进工作方法的新的发展道路。城乡等值化试图通过农民不离开土地的方式，重在实现城乡价值追求的等值。主要途径在于通过加大投入来获取理想的城乡等值化结果。

第三，城乡等值化试验自始至终都是在一系列十分精密的规划下进行的，包括科学地设计村庄发展总体规划、详细规划等。村庄发展的功能分区就是一个典型的例子。这从另一个方面反映出德国人注重规划、精于设计的重要特征。

第四，城乡等值化试验非常重视村庄的社会发展与环境建设，教育、卫生、文化事业与环境保护等都被提到了重要位置，该试验努力做到使经济发展与社会发展在村庄层面上得以均衡实现。

第五，城乡等值化试验特别重视土地与农业在村庄发展中的特殊重要性，把“土地整理”作为村庄发展的最重要工作来抓，把农业作为整个村庄改革与创新的最重要产业而集中有限资源加以促进。

当然，城乡等值化试验也存在问题。有学者认为“最大的问题在于，试图将这样一个曾经于50多年前在德国试验成功并得以在德国普遍推广的德国的农村发展模式在今天的中国农村加以推广可能是不现实的，而且也行不通。”

在受多元因素（政治的、文化的、经济的、社会的等）影响的中国广大农村环境中，试图用一种单一的发展模式来统—人们的行为选择，理论上讲不通。相反，多元化的发展资源必然带来多元化的发展方式选择。其次，试验基本设计理念是要将村民留在土地上、留在本村，不进工厂、不进城市。该试验已持续进行20多年，村民并没有完全实践这一基本理念，却是利用国际试验这一无形资产与品牌，争取到许多发展非农业、进城、出国的机会，这反而成为试验成功的重要因素。因此，该试验不切合中国所处转型期特有的历史性特征。

三、推动贵安新区城乡等值化发展与公平发展的思路

（一）关于城乡等值化发展的思路

贵安新区是贵阳与安顺之间规划出的一个新区域，在发展和管理上可以“创新发展、先行先试”，这就给了新区极大的空间。按照城乡等值化思路，并不是将贵安新区所包括的农村全部城市化，而是将“不同类，但等值”的思想贯穿在贵安新区的总体规划中，按规划通过有形或无形的，双向的人员流、物流、信息流、资金流、技术流和政府转移支付、社会保障等各种“流”，将城乡有机联系在一起，依托土地整理、村庄革新、信息技术、低碳生产等方式，逐渐消除农村在生产、生活质量上与城市的差异，实现与城市生活不同类型但等值的目的。在新区不再将城市和乡村作为明显的独立地域单元相互割裂，而是将城乡以不同的方式，通过产业联系，人员、资金、信息、技术的双向流动，形成不同类型的新型社区。另外乡村可自下而上，根据自身的特点，遵循经济发展规律，在生活总体等值的基础上，个性化、生态化、智能化、低碳化地推动城市化进程。

（二）关于城乡公平发展的思路

相对于城乡等值化概念，城乡公平概念则是基于城乡之间存在“不公平”现象而提出的，如我国城乡之间存在着财政分配不公平、教育不公平、医疗条件不公平、人口的社会保障不公平等现象。城乡等值化与城乡公平概念有所交叉，但二者的层次不同。城乡等值化主要是从理念上、宏观上进行强调。而城乡公平更加具体，它主要从具体的某一项政策上解决城乡发展中的“不公平”现象，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

提出城乡公平发展是源于我国社会中许多城乡

“不公平”现象。第一，农业与非农业人口的户籍管理制度，人为地将城市人口与农村人口分开，导致农村人口向城市的流动受到阻碍。第二，农业人口不能享受非农业人口在就业、医疗、教育等方面的相同待遇，各种社会保险和最低生活保障等方面的政策也不尽相同。虽然最近在农村实施了“农村合作医疗保险”制度，但涉及的面和保障的比例也与城镇居民有较大差别。农村“因病致贫、因贫致病、因病返贫”现象十分严重。第三，我国的财政制度明显偏向城市。农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例，国家财政在基本建设投资与固定资产投资上也是倾向于城市的。这不仅造成了城乡居民在生活环境、享受的公共服务等生活水平上的差别，也使城乡居民拥有完全不同的发展机会和发展环境。第四，城乡教育制度不公平。城乡教育在投入上、办学条件上、师资力量上都存在着显著差别。农村义务教育存在着低入学率、低升学率、高辍学率的显著特点，意味着还有大量的农村少年儿童不能如期走进课堂。

探讨贵安新区城乡公平发展机制，可针对过去我国城乡之间在发展上的不公平、政策上的不公平，以及就业、社保等等方面的不公平，从城乡之间的资源要素配置、城乡空间布局和城乡协调发展机制等多方面进行研究。

建立贵安新区公平发展机制，第一，要在城乡公平发展理念指导下在区域内城乡之间消除“农业户口”和“非农业户口”之间的差别，公平地看待城乡居民，使农村居民与城市居民虽然从事的工作类型不一样，但没有实质性差别，城乡人口同样享受社保、教育、医疗等公共产品。第二，在空间布局上，城乡要统一规划，合理布局，城乡人口户籍管理制度上没有等级之分，城乡人口可在城乡间自由流动。产业布局要依托资源、交通、市场等条件，在城乡间合理布局，不要人为地将产业集中布局在城市，产业也可在城乡间自由流动。第三，可以通过统筹城乡公共产品的供给，调整城乡公共产品的供给水平，来改变城乡的生产和生活条件，从而实现城乡经济社会的协调发展。城乡公共产品供给机制的形成有五个环节：一是作为公共产品资金来源的公共财政的筹集，二是筹集到的公共财政在城乡两方面的分配，三是城乡公共产品供给的决策，四是城乡公共产品投入的监管，五是城乡公共产品的使用。第四，在城乡社会发展的保障机制上，要建立一个覆盖面广、成本低廉、区域转续、城乡统一的社会保障体系，保障对象包括区域内所有城乡居民，从而更好地促进城乡公平发展，加快构建和谐社会。

四、贵安新区城乡等值化发展与公平发展对策

贵安新区城乡等值化发展是方向，公平发展是核心。

（一）城乡等值化发展对策

1.建立城乡等值化发展机制。以工业化带动城乡等值化发展，加速农村工业化进程；以城镇化拉动城乡等值化发展，积极构建新型城乡形态；以产业化推动城乡等值化发展，提升农村经济发展水平；以市场化促进城乡等值化发展，激发农村经济发展活力；以信息化驱动城乡等值化发展，推进信息化与农村经济社会发展的深度融合。

2.整合土地资源，缓解建设发展用地“瓶颈”。一是要编制新区土地利用专项规划，从规划层面明确建设用地规模和功能；二是组建新区土地收储中心，统筹对新区建设用地的管理和运作，加快土地由“生地”向“熟地”的转变，实现土地收益最大化。

3.打造融资平台、畅通融资渠道，做大产业资本。争取国家的资金投入，推动实施“引银人区”工程，创建资本运营中心，创新融资方式，积极推进股权融资，支持企业建立现代企业制度，实现资产股份化、证券化，推动以企业为重点的信用体系建设。

4.强化生态建设和环境保护。按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，把发展循环经济和低碳经济作为发展的重要途径，着力转变资源开发利用方式，努力做到在开发中保护，在保护中开发，实行环境保护区域责任制，加强节能减排，决不走先污染后治理、边污染边治理的老路。

（二）城乡公平发展对策

1.创新城乡一体化发展思路。一是统一城乡发展导向；二是加快城市化建设的步伐，扩大城市规模；三是加快农村基础设施建设步伐，大力加强农村生态环境、农业综合开发、农村公共设施和农村水利设施等重点项目建设，不断改善农村的生产生活条件，提高城乡基础设施的共享度，解除农村生产生活基础设施严重滞后的瓶颈制约。

2.统一城乡规划布局。正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护的关系，促进合理布局，节约资源，保护环境，体现特色；充分发挥城乡规划在引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用，形成城乡空间一体规划；规划既要因地制宜，实事求是，还要体现功能区的划分。

3.统一城乡户籍管理，保证城乡居民身份公平。消除二元户籍制度的弊端，实现城乡统一的户口管理，取消有差别的农业户口与非农业户口两种户口性质，废止所有关于“农转非”的政策规定，实行社会待遇与户籍脱钩的政策，剥离户籍的附加功能，取消户籍身份上的特权，恢复户籍本来面目。

4.保证城乡居民就业机会的公平。第一，设立城乡公共就业服务机构，统一管理城乡就业服务信息，完善城乡劳动力供求信息收集、分析和发布制度，加强城乡职业教育和培训体系建设。第二，建立科学的资金保障机制。资金来源有三：一是财政预算安排，二是从土地流转收益和村镇集体经济分红中筹措资金，三是调整农村扶贫资金等的使用方向，将一部分资金用于农村富余劳动力的技能培训和组织输出。第三，推进制度创新，重点深化户籍制度改革、土地制度创新。

5.建立城乡统一的社会保障制度。一是逐步建立起农村“低水平、广覆盖”的社会保障体制基础框架，以促进城乡的和谐发展；二是从实际出发，进行最低生活保障、新型农村合作医疗制度、农村社会养老制度建设；三是建立农业保险制度，政府要对农业保险予以补贴，使农民因灾、因病遭受的损失降到最低。

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责任编辑 王艳芳