完善社区管理服务 提升居民幸福感——武汉创新社区综合服务管理体系调研报告

◎ 吴怀志 陶维兵

一、社区服务管理的渊源与难题

（一）社区服务管理的渊源

随着社会、经济发展和城市化进程的加快,传统的计划经济背景下的单位本位体制正逐渐冰释,社会保障的载体从单位过渡到了一个个微型的社区。社区在城市建设和管理中的地位不断提升,社区管理也由此应运而生。社区管理，也叫社区服务、社区治理，这是一个随着社会学、行政管理学观点发展而完善创新的过程，发展方向是更强调社会服务和地方居民自治。

社区管理的原则主要有:全体利益原则、自治和自助原则、组织和教育原则、协调性原则、前瞻性原则。也有学者提出社区管理体制改革要遵循“四个结合”，即政府行为与社会行为相结合；社区管理与社区服务相结合；经营性与服务性相结合；专业队伍服务与群众自助服务相结合。

在社区管理模式上，有学者认为存在三种模式,一是行政主导型模式，二是半行政半自治型模式，三是自治型模式。也有学者根据社区管理活动的主体不同将社区管理模式分为企业主导型、政府主导型、市场主导型、社会主导型四种类型。

（二）社区服务管理的共性难题

我国当前很多社区管理还存在一些共性难题，主要是由于观念和体制的问题引发的。一方面，社区服务管理机构被认为是街道政府的延伸或派驻机构，被当做一个集行政管理、社区管理与服务的机构，特别是代行了许多政府管理职能，如计划生育、救助保障、社会治安、卫生文明、矛盾纠纷调解等，导致基层的社区服务管理机构重管理而轻服务，疲于完成街道等上级政府摊派的工作任务。第二，是体制机制不明造成身份尴尬。虽然社区居委会或服务中心负责人按法治要求由地方居民投票选举产生，理应成为地方自治的“带头人”，但由于各种原因，如社区选民公民权利意识淡漠投票不积极，工作生活繁忙无时间参与，或楼宇隔绝造成“对门不相识”等，不少居委会、中心“主任”并不被居民普遍认识和信任，往往投票流于形式，实际变相成为街道提名委任，成为政府“代理人”，自然无法履行好地方自治的职责。其三，由于社区管理机构和管理者先天“身份不明”，对社区认同感和归属感不够，造成社区工作者待遇相对较低、素质普遍不高，“居委会大妈”现象流行，社区管理水平和服务热情普遍偏低。

二、武汉社区综合服务管理体系建设的现状评估

（一）取得的成绩

1.武汉社区综合服务的体制机制基本建成

近年来，武汉市社区综合服务体制机制创新不断推进。当前以转变政府职能、理顺政府与社区的关系为突破口，根据政府与社区居委会之间“指导与协助、服务与监督”的工作关系定位，通过界定政府与社区的职责、划分政府与社区的职权、创新社区管理工作机制、广泛发动居民参与，探索推进社区建设，基本解决了政府行为规范和居委会职能错位的问题，初步建立起政府依法行政和社区依法自治相结合、政府行政管理职能和社区自治功能互补的城市基层社会管理体制，初步实现政府行政管理与社区居民自治良性互动和有机衔接，武汉市社区综合服务的体制机制基本建成。特别是居委会、业主委员会、物业公司、社区居民、辖区单位等社区各利益主体诉求表达与利益协商途径逐渐拓宽，信息交流反馈机制基本建立，保证了社区综合服务的有效供给。从课题组对武汉市三个社区抽样调查问卷调研看，社区居民对现行社区综合服务体制机制基本认同。问卷分析显示，社区居民对社区综合服务基本都有了解，在问卷中鲜有回答“不知道或不了解的”，例如在被问到“是否了解本社区综合服务网格化服务员是谁时”，有高达53.7%的居民都选择了“知道”（见图1）；在关于社区服务信息来源途径的调查中，选择从居委会获知信息的最多，表明社区居民非常信赖与居委会的沟通协调，并获取本社区有关的服务信息。在对居民的个别访谈中，受访者获得社区服务相关信息的最主要渠道是社区党支部、居委会、社区干部电话通知或上门宣传、社区公示栏、村长、楼栋长、居民小组长、社区文化社团等，表明社区综合服务体系已经基本形成比较完善的网络。

图1 关于“社区网格服务员知悉程度”的调查

2.社区综合服务的认同度较高

社区便民服务种类不断完善，居民满意度较高。服务涉及领域包含了居民文化生活服务，如家政服务、文化娱乐，还延伸到了就业信息、老年康复及养老服务等。调查显示，总体上居民对社区服务比较满意。以武汉市江岸区调研分析为例，41.9%的居民对社区党支部和居委会干部的工作非常了解或比较了解；64.8%的居民认同身边党员和社区干部在平时或关键时刻发挥了先锋模范作用；60%的居民认为社区干部在社区群众心中最有威望；近八成的居民对社区居委会的工作非常满意或满意；对社区干部有意见，绝大多数的居民选择找居委会干部沟通、社区开会时发言提意见，选择联合居民罢免他们、组织集会游行和抗议活动的很少；50.5%的居民会主动向社区反映意见、建议和问题；当遇到小区养宠物乱排便或噪音扰民等不文明行为，51.4%找物业或管理机构反映问题。可以看出：在自身积极参与社区服务和社区建设过程中，居民对社区工作的理解度和满意度也逐步提高，从而也提高了社区生活的满意度和社区的归属感，进而又促进了社区服务参与度的深入与提高。

3.社区综合服务的参与度逐步提高

调查显示，社区居民对本社区服务参与度比较高，社区居民认为社区提供的各项服务很有必要，在条件许可的情况下居民也普遍愿意参与社区服务。统计数据显示，有高达79.5%的社区居民愿意接受社区提供的服务，78%的受访居民表示“愿意”参加小区公益服务。

图2 关于“是否了解本社区群干及其工作”的调查

社区居民参与社区服务的平台，在基础设施层面，包括社区工作站、社区服务站、社区活动中心等；在制度保障层面，有各社区居委会选举、社区成员代表大会、社区民主评议、民主恳谈会等；在组织队伍层面，有协商议事委员会、社区志愿者服务队、社区自治小组、小区巡防队等。从基础设施的保障到组织队伍的不断完善壮大，居民对关乎自己利益的社区事务有了更多的发言权和表决权，也有了更多更畅通的参与渠道，为居民自治和保障自身利益提供了良好的条件，社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我约束的自觉意识逐步增强，互帮互助的文明和谐之风逐步形成。

（二）存在的不足

1.社区综合服务水平与居民需求尚有差距

统计反映社区治理中服务存在较大改进提升空间，与居民生活需求还有较大差距，如生活配套设施或服务还不齐全等。调查显示，有30.2%的受访者认为社区服务设施不够齐全，特别是在小餐饮、水电气、有线电视充值点、家政服务网点、社区卫生服务站、家电维修和缝纫裁剪上配套服务不够。此外，社区网格化服务还有薄弱地带，未能实现真正意义上的全覆盖。

从课题组的调查看，居民对丰富社区服务种类显示出较强的需求意愿（见图3），具体来说，最受居民欢迎的社区服务是提供“社区信息公开栏”，表明他们对保障自身知情权十分关注，渴望了解、参与社区事务的意愿强烈；73.7%的受访者“非常需要”或“比较需要”社区提供“居民议事室”，则表明社区居民希望参与社区事务的协商、讨论甚至决策；居于小区居民欢迎度第三位的是“社区文化活动室”，其需求比例达到73%，这表明居民对社区文化活动的参与热情。从某种程度上说，最受居民欢迎的社区服务也是居民感觉比较缺乏的服务。比如，很多居民希望增加文化体育健身场所，希望搞好小区环境卫生和安全。这些都印证了目前的社区服务供给与居民不断增长和变化的需求尚有一定差距。

2.社区社会组织发育不足，功能偏弱

图3 关于“居民对社区提供服务需求程度”的调查

调查中很多社区居民特别是老年人反映老年人养老问题，希望能免费或低费提供代购、送餐、代充话费等服务。这一需求实际上反映了目前社会组织特别是社区社会组织发育不足、功能偏弱的现状。社区综合服务体系中，社区居委会不可能单打独斗、包打天下，从国外和国内发达城市的发展经验看，发达的社会组织是社区服务供给链条的重要一环，缺少了这一环，社区服务就会存在缺口。十八届三中全会提出加快社区社会组织发展的任务，武汉近几年在降低社会组织门槛、加大政策支持方面做了很多工作，社会组织有很大发展，但社区社会组织发展相对不足，特别是社区社会组织发展不平衡较为突出。随着社区服务需求的不断增长，社区社会组织必须加快发展。

3.社区经费来源不足，社区经济发展缓慢

财力保证是搞好社区服务的物质基础，就目前状况而言，社区的主要经费来源来自政府的财政补贴，但财政补贴毕竟有限，满足不了社区发展各项事业的需要。政府财政补贴不足，而作为现代服务业的重要组成部分的社区经济，能够为社区建设、管理和服务提供较多的经济保障，却也因被忽略或其他原因而发展缓慢。开展一些有偿、低偿的社区经济来促进社区服务更好地开展、大力发展满足人们精神需求的社区文化经济、积极探索社区服务产业化途径等都没有提到应有的高度予以重视。江岸调查中，近6成的居民认为社区基础设施建设不够完善，34.3%的居民认为开展社区建设的经费不足，位居“进一步推进社区居民自治，应该重点解决哪些问题”第二位。随着社区的发展，社区居民在社区中生活服务、文化娱乐等各种需求不断增加，而因资金不足，社区供给质和量都会随之出现窘迫，而另一方面，社区公共服务资源又没有得到合理利用与有效整合。

二、对社区综合服务体系建设的五大期盼

根据本次问卷调查统计结果，当前社区居民对进一步提高社区综合服务能力最迫切的需求与期盼，集中在完善社区基础设施建设水平、提高社区自治组织服务能力、加大社区综合服务管理体系建设的政策支持、培育社区居民自我服务意识和能力、拓宽社会参与社区服务供给的平台等五个方面，其关注焦点反映了今后创新武汉市社区综合服务体系的施策路径。

（一）期盼进一步完善社区基础设施建设水平

调查中，30.2%的受访者认为所住小区生活配套设施或服务“不齐全”。访谈中，大部分受访者认为，进一步完善社区综合管理服务体系最迫切的是“完善社区基础设施建设”，表明社区居民对提高社区服务的硬件水平充满期待（见图4）。在具体需求方面，包括增加社区老年活动场所、体育健身活动室、文化活动室、青少年活动场所，扩大社区图书室规模和完善功能，增加小区绿化面积、拓宽维修小区道路、增设公共座椅、改善小区环境，经常维护和及时修补损坏设施，增加和更新健身器材，适当增加停车位、提高停车位利用效率等等。这些诉求涵盖社区居民的衣食住行娱，与老百姓的日常生活息息相关。在很大程度上，居民参与社区自治的积极性来源于社区自治组织能否解决居民生活中的合理诉求。

调查中反映出来的情况，是武汉市社区基础设施建设的一个缩影。当前，经过“883行动计划”和近几年把社区建设纳入政府为民办十件实事计划，社区基础设施有了很大改善。但是不容否认的是，全市还有一批老旧社区基础设施比较落后，甚至一些新建小区也存在管理维护不善等问题，市民意见比较大，成为社区综合服务体系建设中的一个突出问题。

（二）期盼进一步提高社区自治组织服务能力

社区自治组织作为社区居民自我服务的基层群众性组织，其服务社区居民的水平和能力直接决定社区发展质量。从调查看，受访者对社区自治组织的工作基本认同，对社区干部的认同度比较高，视他们为本社区最有群众威信的人之一，显示社区自治组织在服务居民方面做了大量工作，赢得居民信任。

图4 关于“小区生活配套设施或服务情况”调查

当然，社区服务是一项常变常新的工作。因此，社区居民对进一步提高社区自治组织服务能力寄予很高期望。在调查中，有受访者认为进一步提高社区自治组织服务能力，应该重点解决“社区干部的工作作风不实，能力不够”的问题；还有受访者认为只有“居委会等自治组织主动加强与居民联系”，才能更好地为居民群众服务。一些居民提出，“社区与业委会、物业服务中心应建立长效机制，认真听取居民意见建议，及时处理解决社区内发生的问题矛盾，增强安全感、提高幸福感”；“社区应做好上传下达，及时向上级反映辖区居民亟待解决的问题，如教育、医疗等民生问题”；“社区干部应转变工作作风和服务态度，多深入群众，了解群众疾苦，熟悉社区情况，帮居民办实事、办好事”。还有的居民提出，“社区应针对不同类型居民开展有针对性的服务”，如老年人、青少年、双职工等人群的个性服务。一些社区建设中的突出问题也引起居民特别关注，如小区停车管理、社区狗患治理、社区安全维护、社区环境保护等问题。其中一些问题解决起来比较复杂，考验着社区自治组织及社区群干的综合素质和工作能力，反映出社区居民对进一步提高社区自治组织服务能力的新期待和新要求（见图5）。

（三）期盼进一步加大社区综合服务管理体系建设的政策支持

进一步推进社区综合服务管理体系建设，必须加强党的领导，必须依靠政府支持，社区干部和居民对加大社区建设的政策支持充满期待。据课题组在江岸区望才里社区进行的调查显示，“开展社区建设的经费不足”（34.3%）、“街道与社区组织的关系未理顺”（27.6%）等选项受到广泛关注；在“进一步完善社区综合管理服务体系迫切要加强”的选项中，53.3%的受访者呼吁“加强社区发展政策支持，增强社区服务功能”。针对社区发展中的瓶颈，33.3%的受访者呼吁“继续加大对社区建设的人才、资金等政策激励与支持”，23.8%的受访者要求“政府减少干涉，为社区减负，创造条件让居民充分自治”。

图5 “如何完善社区综合管理服务体系”调查

在访谈中，社区干部对社区承接的过重的行政性负担深有感触，社区干部希望各级政府切实履行减负规定，做到权责一致、费随事转，多在服务基层上下工夫；希望政府部门能合理运用资源，合理安排模块之间的分工，而不只是上传下达，只传不做；希望政府能给予社区更多的空间，创造条件让更多的共建单位或社会力量来支持社区建设。

（四）期盼进一步培育社区居民自我服务意识和能力

社区是全体社区居民的共同家园，全员参与自我教育、自我服务、自我监督、自我管理是社区居民自治的真正意义所在。江岸调查显示，大部分居民“非常愿意”（24.8%）或“比较愿意”（44.8%）“作为代表参加关于社区公共事务的讨论”，参加过社区成员代表会议、对社区党支部成员、居民委员会成员的民主评议，或是社区举办的居民论坛、民主恳谈会等活动的受访者占到36.2%，但仍有52.4%的调查对象没有参加过上述活动。因而，面对社区管理服务中出现的多数人维护、少数人破坏的困局，社区居民表达出比较强烈的期盼进一步培育社区居民共同体意识的愿望。访谈中，很多社区居民对部分居民乱搭乱盖、乱丢垃圾，乱停乱放私家车、电动车、自行车，高空抛物，不文明养狗，违反规定养鸡养鸭，破坏绿地，占用公共空间，小区餐馆油烟扰民等不文明现象提出批评，希望社区居民养成文明习惯、爱护共同家园，并期盼社区市民学校等社区组织在提高居民素质中起到建设性作用。

（五）期盼进一步拓宽社会参与社区服务供给的平台

从调查看，社区居民对参与社区自治、志愿者服务等活动表现出较为浓厚的兴趣，参与意愿比较强烈，但同时又对缺乏参与社区活动的平台表示失望。江岸调查表明，大部分调查对象（78%）“愿意”参与社区组织的公益服务活动。常青花园的调查也显示，21%的受访者“经常参加”社区组织的活动，31.2%的受访者“有时参加”社区组织的活动。而对于未参加过社区组织的活动的原因，明确表示“不感兴趣”的仅占5.5%，选择“没有时间”的占35.0%，却有超过两成的受访者选择“不知道”（15.8%）或“其他”（5.2%）。有社区居民明确表示自己与社区没有什么联系，不知道社区群干情况，想多参与社区活动却缺少相应服务平台。在参加过社区组织的活动的受访者中，很多人只是通过邻居、朋友圈，或是钓鱼协会、社区乐队、腰鼓队、晨练队、广场舞等文化体育社团渠道得到信息，明显存在信息不对称的情况。因此，29.5%的受访者认为“应通过完善社区组织结构让居民更加投入社区管理和建设”，45.7%的受访者期盼“完善各项制度从而更多让居民做主”。江岸调查中，35.2%的受访者认为，进一步完善社区综合管理服务体系迫切要求“培育壮大社区社会组织，更多承接社区服务功能”。

三、创新武汉社区综合服务管理体系的政策建议

（一）强化社区综合服务管理体系建设的政策支持

1.提升社区组织的功能。居委会是沟通社区居民与基层政府的桥梁，不断完善其服务功能、满足居民需求是创新社区综合服务管理体系的必然要求。在提高社区组织服务功能上，居委会应做好以下几点，一是努力满足社区成员物质和文化生活需求；二是组织引导社区内全体成员广泛参与社区服务；三是宣传放大社区内人与人之间的互助功能；四是强化社会控制功能，保证社区安全和秩序；五是对社区成员的社会化功能，着力培育社区居民的共同体意识。

2.培育专业人才，提高经费保障。提升社区服务能力，需要充足的社区服务专业人力资源和经费保障。调查显示，社区经费不足和社区干部待遇偏低、上升通道偏窄、人才难留是制约武汉市社区发展的两大障碍。为此，建议拓宽社区经费的来源渠道，完善社区经费和社区干部激励保障机制。探索实行社区干部“基本报酬＋绩效报酬＋奖励报酬”的结构化报酬办法，建立社区干部待遇正常增长机制，强化奖优罚劣的薪酬改革导向，完善鼓励干事、鼓励创新、包容失败的氛围。进一步加大从社区干部中考录公务员的力度，使社区年轻干部有奔头。结合城中村改造，探索社区建制适当调整，形成以成熟社区带新建社区、城中村改建社区的模式，推广先进社区发展经验。

（二）调整建制，下放权力

社区综合服务必须加强体质机制创新，简化程序下放权力，进一步去行政化，减轻社区负担，推进社区治理回归服务本位。一是科学配置、效能优先。按照相同的职能合并、不同的职能分开的要求，综合考虑社区规模、人口数量、治安状况等因素，科学配置社区人力资源，合理设置类别和职能，实现单一服务向综合服务、单一管理向综合管理、单一协助执法向综合协助执法转变，充分体现效能优先。二是因地制宜、着眼长远。紧密结合各街道实际，按照城市公共服务及社区建设发展的方向，积极探索创新，力求实效；同时，坚持统筹规划，做到长远目标与阶段性目标相结合，着力提高公共服务水平，推进社区建设协调健康发展。对街道、居委会的建制进行调整，使基层组织能够真正对居民治理到位。

（三）大力发展社会组织，充分发挥社区社会组织服务居民的作用

以人为本、服务居民。结合居民对公共服务需求日益增长的实际，进一步挖掘社区服务资源，拓展服务功能，着力建立和完善社区服务体系和运行机制，不断满足居民群众多样化、多层次的社区服务需求，全面提升居民群众的满意度和幸福指数。应建立社会组织孵化机制，重点培育公益性、互助性的社区社会组织，探索利用社会力量、社会资源、社会工作来沟通社情民意，来解决社区问题。政府通过“购买服务”“项目管理”等形式，充分调动社会组织完成社会管理与服务的任务。

（四）创新区域化党建工作模式，建立健全以社区居民需求为导向的服务社区平台

1.建立以社区居民需求为导向的社区服务平台。社区服务应以社区居民需求为导向，除了必需的基本服务项目以外，要把群众普遍反映的热点、难点问题列入社区服务项目。同时，从受益群体数量、群众参与度、满意度等方面评估项目的可行性。政府、市场、社区居民三方互动，通过多样化、多元化的服务，打造以居民需求为导向的社区服务平台，确保社区服务从居民的需求中来，落实到居民的满意中去。

2.拓展社区服务领域。服务目标实现由“扶危济困”转变到“增进福祉”；服务对象实现覆盖全体社区成员；服务方式从“公共服务”扩展到“社会化服务”；提供无偿、低偿和有偿服务等多种服务，满足居民不同层次的不同需求；实现服务主体多元化，包括政府提供的服务、市场提供的营利性服务和志愿者服务等；建立包括社会保障服务、便民利民服务和公共福利服务在内的服务体系。

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