凝聚共识与携手行动：美国智库“公共议题”社区参与及其行动研究

◎ 杨艳文 王拓涵

一、导言

一般来说，智库是以专业的学术研究为基础，针对现实问题或未来的潜在风险提出合理可行的立法设想与政策方案，旨在对政府公共决策施加影响。自古以来，世界上有着无数天才般的思想家，他们为人类社会的美好运行构思了许多天才式的设想，但很少有能将其美好设想付诸实践的。同样，在信息高速发达的知识经济时代，人类所欠缺的也许并不是思想和理念，而是在知识信息更新换代十分迅速，各种社会现象瞬息万变，以及人们利益和价值观念多元分化的现代社会情境下，如何使一种好的思想和理念为众人所接受并深入人心成为共识，欠缺的是将各种思想和理念付诸实践的科学有效的做法——其中最大的困难在于集体行动的困境，欠缺的是对一种思想和理念付诸实践后可能产生的系统风险和意外后果的认识和评估。而“公共议题（Public Agenda）”正是这样一家以弘扬和培育公民社会理念和公共精神为指导思想，以实践和行动为取向的知名民间智库，由著名的民意测验专家丹尼尔·扬科洛维奇（Daniel Yankelovich）[1]和美国前国务卿塞鲁斯·万斯（Cyrus Vance 1917—2002）于1975年创办[2]。由于其在美国乃至国际智库中独树一帜的行动特色与实践风格，因此，本文选取其作为社会研究领域的标杆性智库，从研究旨趣、研究方法、近年来的社区活动实践个案以及对未来社会前瞻性的研究战略等方面做全方位的介绍。

二、公共议题的工作宗旨、研究方法与活动空间

通过无党派偏见的研究和公众的参与，公共议题致力于为人们建立共识和获得解决方案所需的支持提供见解和工具。公共议题坚持认为，抛开分歧和差异，在关键问题上达成共识和取得进步是可能的。因此，其全部的工作旨在建立一种民主模式，在这个模式里，人们战胜僵局和惰性而使问题获得解决；在这个模式里，公共政策能尽可能地吸纳和反映全国民众的思想和价值观；其最终目的是帮助不同领导人和公民利益攸关者驾驭复杂、有分歧的问题，进而共同寻找解决的方案[3]。公共议题通过如下研究方法和工作方式帮助领导人、利益攸关者和公众驾驭复杂和具有分歧的问题：

（一）通过调查研究，阐释人们思想观点、情感倾向和价值观

基于联合创始人丹尼尔·扬克洛维奇的学习曲线视角[4]和民意形成的七阶段理论[5]，公众议题实施细致和深入的民意调查。这种研究使得管理者能够知道特定问题情境下，利益攸关者从哪里来，他们是怎么想的，为什么这么想；反过来，它帮助领导者和利益攸关者把握如下问题：（1）其他人是怎样思考和讨论这个问题的？（2）他们目前愿意支持的解决方案有哪些类型？（3）如何有效地使他们参与到问题解决中来？

因此，公共议题在公共社会问题的解决中充当如下多种角色：公共问题的主持人和促成专家（Expert facilitator）、 研究者（Researcher）、设计者（Designer）、忠诚的经纪人（Honest broker）；纠纷解决家（Troubleshooter）、可信任的旁观者（Trusted outsider）、宣传家（Provocateur）、知音（Confidant）、翻译者（Translator）、连接器（Connector）和能力建设者（Capacity builder）。

（二）约会与交谈，让人们相互交流和学习，共同寻求解决方案

公共议题通过其研究工作来推动解决其所参与的社会公共问题，这种工作方式奠基于几十年来的实践。通过仔细的问题框架、无党派选择性讨论指南、精心设计的对话、专家促进和艺术化报告，公共议题帮助人们摒弃分歧、建立共识。

公共议题的社区公共参与对话模型是对传统的且常常无效的公共论坛的替换。社区对话为政府官员和社区领导人提供了一个富有成效的、行动取向的讨论机会，使得社区广泛的横截面能够参与进来。

（三）管理人性多变性的技术

每当面临必要的变革的时候，通常说来，人类试图做出好的决策并解决问题的努力往往被扭曲。变化常常不可预测，但是公众议题通过出色的研究和参与技术来解决人性的变动性，从而改善政策的执行力和改革的持续性。

（四）提升能力与分享知识

公众议题通过增强社区成员、组织和制度领导人以及其他利益攸关者的能力，以延续、扩展和巩固其所做的工作。公众议题与利益相关者密切合作来开发量身定制和灵活的工具，提供援助和培训，并分享经验教训的知识。

（五）沟通以构建变革的动能

通过平易近人和通俗易懂的报告、定期的评论、社会媒体、演示文稿、播客、网络研讨会，公众议题分享其在社会问题解决过程中所做的和所学的，以帮助全国和全世界的他人共同寻求解决问题的方案。

图1 公众议题在全美各州县所开展的社区治理项目

自1975年以来，公众议题在全美范围内广泛开展调查研究和参与社区活动，致力于推动美国学校和教育改革的进展，提升教师效能，缩小成就差距，推动家长和社区参与，解决其他从幼儿园到12年级的教育问题。图1提供了40年来公众议题在美国本土的活动范围和实践项目[6]。

三、近年来公众议题所开展的社区务实项目

作为一家以实践和行动能力著称的智库，公众议题始终以其创始人独特的理论视角和方法工具展开理论和实践工作，力图将公民社会的理念贯彻到社区治理的实践中去。为此，公众议题在全美与各层次、各区域的政府合作，在过去几年内开展了丰富多彩的社区公共活动。表1列举了历史上公众议题曾经参与解决社区公共问题的一些典型项目，由于篇幅限制，在此简要介绍其中的两个项目，以展示公众议题在凝聚社区共识和解决社区公共问题中所采用的工作方式和所发挥的作用。

（一）社区实践项目1：圣路易斯公民参与可持续发展计划[7]

密苏里州的圣路易斯做出重大努力吸引当地居民参与当地区域振兴与可持续发展规划。公众议题通过咨询聚焦路易斯（FOCUS St. Louis，当地一家社会组织）参与到该项活动中，并帮助他们设计、执行一个雄壮而具有深远影响的居民参与行动。这一规划由美国国务院住房和城市发展部(HUD)资助，始于2012年初，持续开展3年。该计划将包括住房、交通和经济的发展，致力于建立一个更加可持续发展的地区。

表1 近年来公众议题所开展的社区务实项目

它将帮助整合当地、地区、州和联邦计划的力量，使联邦和地方的投资更富有成效。FOCUS St. Louis在此项目中的角色是策划和执行60多个信息公开会议，收集公众意见，了解当地居民希望其社区怎样成长和发展，最后帮助将这些信息整合到最终的计划中去。通过与FOCUS St. Louis的主要员工们合作，公众议题从四个方面进行协助（见图2），即帮其开发一个多元主体、长达一年的公共参与计划；帮助该规划的公众参与委员会战胜在接触和利用潜在资源和机会中所面临的困难；给公众参与委员会和发起各方进行为期两天的公众参与行动促进者培训会；帮助其他动员该可持续发展规划所涉公民和关键利益相关者的发起方开发能力。

图2 圣路易斯可持续发展计划步骤

到目前为止，公共议题协助FOCUS St.Louis成功地在9个不同区域举行了18次公众参与会议，目前正在实施第三轮会议。在整个过程中，公共议题提供了持续的策略指导和推行参与计划中的咨询服务。这些会议中的讨论和行动能够帮助实施领导者认识公民心中的发展重点以及对生活水平、环境、交通、住房的选择和可持续发展的考虑。

（二）社区实践项目2：放学后的孩子们——比洛克西社区对话[8]

卡特里娜飓风和丽塔飓风的破坏对墨西哥湾沿岸的青少年产生了深远但通常又被忽视的影响——除了摧毁房屋、学校和其他基础设施，暴风雨冲走了很多游乐场、娱乐中心和公园，导致儿童和青少年失学时间无处可去。密西西比州青少年的情况尤其严重，安妮·E·凯西基金会（Annie E·Casey Foundation）的孩童指数排名（Kids Count rankings）显示，密西西比的孩童和青少年幸福指数（child and adolescent well-being）在全国一直排名第50。还有迹象表明，密西西比地区因灾难而流离失所的儿童有抑郁、焦虑、情感和行为异常迹象。为了缓解孩子和家庭的困难，该地区的社区正在寻找方法来为孩子提供放学后安全、快乐和丰富活动的机会。

2007年，公共议题与比洛克西市，密西西比河海湾沿岸青年发展联盟（The Mississippi Gulf Coast Youth Development Coalition），墨西哥湾沿岸的男孩女孩俱乐部（Boys and Girls Clubs of the Gulf Coast）、全国城市联盟（National League of Cities）和全国教育协会（National Education Association）合作，帮助比洛克西社区实施社区访谈——讨论孩子们对放学后活动的预期和需要。主持和赞助这次访谈的各个组织十分关注当地父母、监护人和年轻人自身关于如何改善课外活动的想法和观点，组织和发起者们希望学区、服务提供者和社区能共同朝着这些目标努力。此外，他们希望通过这种对话整合青少年、社区的想法和观点，从而设计出新的项目和服务。

社区对话于2008年12月4日在比洛克西的Gorenflo小学举行，60多名代表，包括青少年、父母、祖父母、市民、青年工人、学校代表、公众和商业社区成员，集聚在一起，谈论可行性的课外活动和新项目的偏好，在这种开放式的讨论中分享各自的观点（见图3）。

组织者采用公共议题设计的选择式讨论启动器方法（Choice work Discussion Starter）帮助参与者启动对话——通过讨论三种构建课外活动的方法来打开话题。第一个选项聚焦于孩子穿越街道和保持右行，突出安全问题和避免风险行为；第二个选项核心围绕给孩子创造更好的学习机会，将辅导和作业帮助作为学生课外活动的主要组件；最后一个选项考虑通过让其接触新的文化经验来扩展孩子们的视野，因此，艺术和文化的多样性和包容性成为不可或缺的部分。

图3 公共议题组织的比洛克西社区对话

参与者由来自南墨西哥沿岸密西西比大学训练有素的引导者和记录者指导，讨论上述三个选项，决定哪一个最接近自己的想法，并确定其共同的基础和不同的分歧所在。几乎所有的参与者认为，青少年自身应当在规划和设计课外项目中发挥主要作用，惟其如此，那些项目才能持续吸引儿童和青少年参与。此外，为青少年提供服务的组织，如教堂、学校、博物馆，相互之间需要更有效地与对方沟通，家长也需要更多的参与。最后，参与者们认识到有必要为特殊儿童提供专门服务。

总的来说，这个社区谈话是成功的，公共议题评估性调查结果表明：3/4的参与者觉得谈话是非常有益的，为推动识别青少年的需求提供了重要的动力。公共议题在该社区实践项目的第一步是联合密西西比河海湾沿岸青年发展联盟，将社区谈话的结果发表公布在一个社区研究报告中；下一步是创建一个特遣小组来针对谈话参与者所识别的社区需求采取行动，并将对此感兴趣的组织如南密西西比联合道（United Way of South Mississippi）引进来；最后是发起和赞助组织采取更长期的措施，如筹措和绘制社区资产，推动公共政策改变，并在墨西哥湾沿岸的其他城市开展更多的社区对话。

四、公共议题的研究特色：多方参与，对美国社会问题进行前瞻性研判并着手行动

公共议题一以贯之的理念是，通过公众的公共参与和诚实而富有成效的对话，可以使公共问题朝着解决的方向进展。因此，广泛参与促进社会发展和进步的多方合作行动，包括高等教育改革、教师教学评估、联邦预算、能源和环境等广阔领域，为多方行动提供科学的研究基础、经验数据、人员培训以及问题解决方案是公共议题今后的研究和发展趋势。表2是公共议题当前和今后一段时期内都参与其中的多方行动项目，限于篇幅，在此仅选取其中的两个——2025年目标和圆梦计划做简要介绍。

（一）多方参与合作项目1：2025年目标[9]

2025年目标（Goal 2025）是由流明基金会发起的一个倡议和行动，旨在增加美国人拥有高质量大学学位、学历或其他凭证的比例，争取 2025年达到60%。公众议题参与其中主要是受基金会的委托开展一些调查研究和人员培训。

据公众议题统计和分析，目前，25-64岁间的美国人拥有2年制或4年制大学学位的比例为38.7%；然而到2020年，全美65%的工作岗位需要某种形式的高等教育。要实现2025年目标，在未来12年内，国家必须生产6200万高质量的学位或毕业证书。按照目前的速度，2025年美国将生产约3900万两年制和四年制大学学位，因此还留下一个2300万的巨大缺口。为填补这个鸿沟，需要联合多种力量，扩大高中以上教育的机会和成功，特别是在如下人群当中：低收入群体和第一代学生、少数民族和移民、一些有大学教育经历但缺乏一个学历证书的退伍军人和成年人等。

为此，2009年，流明基金会第一次公布了其基于2025年目标——60%的美国人获得一个高质量的高等学位或证书——的四年战略计划。自那以来情况发生了很大变化，2025年目标获得广泛的支持和接受。目标或目标的一些其他版本，在美国已经被包括几大都市区在内的联邦政府、大多数州、国家高等教育协会以及许多私人高等教育机构和社区正式采纳并产生了很大影响。尽管实现2025年目标的进展缓慢，但项目运行十分稳健——最近几年的数据表明：2008年，年龄在25-64岁之间的承认劳动力的成就率为37.9%，2009年增加到38.1%，2010年增加到38.3%，2011年为38.7%；2011年，年龄在25-34岁的年轻人中高等教育成就率为40.1%，这是一个很好的反映整体高等教育成就率提升的领先指标。

在为流明基金会所做的最新战略中，公众议题提出了两步走战略。首先，为实现2025目标而动员，就是要动员全国各地方、州、国家层次的高等教育机构和其他组织采取行动来提高高等教育成就率。为实现这一目标，成千上万的教育工作者（包括教职员工和管理员）、民选官员、社区领袖、商界领袖和其他公民都必须理解和支持提高成就率所必要的需求；其次是设计和建设一个21世纪的高等教育系统，就是开发独特的方法来创造实现高等教育目标所必须的基本变革。为达到目标所要求的水平高度，美国高等教育系统中的特定结构——尤其是财政和认证模式，必须得到改变，如努力开发新的模式并将其应用于整个高等教育系统。

其中，动员策略包括五个行动策略（见图4），即通过创建一个呼吁行动，建立利益相关者群体之间的合作关系，开发一种显著提高成就水平的共同语言和行动计划，来建立一个为2025目标吸引群众的社会运动；与雇主和都市地区政府并肩作战，以鼓励其广泛接受2025年目标，创造和加强各方的合作，以提高成就水平，更紧密地将高等教育与劳动力和公民需求挂钩起来；动员高等教育机构和系统增加采用基于数据和实证，有助于弥补服务水平之下学生的成就鸿沟，提高整体学业完成率的政策；通过鼓励州、县采取正式目标和实施具体的富有挑战性的聚焦于解决少数群体成就差距的计划，来推进提高学业成就的国家政策；通过开发一个联邦政策议程来促进教育成就提高的联邦政策，这个政策议程包括加强联邦员工与高等教育发展之间联系，创建学生财政支持新模式，促进更强的公共信息和质量保证机制。

表2 公众议题正在开展的多方参与行动

至于如何创造和设计一个21世纪高等教育系统，公共议题提出了三项行动方案（见图5），即创建新的学生金融支持模式，让更多的人上得起大学，成本具有更高的可预见性透明度，提供实现高学业成就的激励机制，并使联邦、州和机构的政策和程序相互匹配；创建一个能显著提高整个国家支付得起的高质量教育能力的新的高等教育商业和财政模式，这种模式由公共财政和促进变革刺激、剔除创新障碍的监管政策支撑；创建新的学分和学位系统，这个系统对学生清楚而透明，由学习和能力而不是时间、高质量且符合劳动力需求和趋势等因素来决定。

（二）多方参与合作项目2：圆梦计划[10]

圆梦计划（Achieving the Dream）是公共议题推动发起的一个国家层面的非营利项目。通过调查研究，公共议题发现，美国历史上首次出现了这样的问题：即当代人受教育程度低于其父辈，而我们的工作却要求比以前更富技能。然而，一个健康的经济和民主越来越取决于公民的受教育程度，因为快速变化的人口统计数据和贫困纪录水平，意味着必须为低收入家和少数民族学生获得高等教育证书创造更多的条件。

因此，为帮助更多社区学院学生，尤其是少数民族和低收入家庭学生获得成功[11]，公共议题推动发起了“圆梦计划”——一个全国性的改革网络，是美国最全面的非政府改革网络，旨在高等教育史上帮助学生实现成功，在未来十年内为实现更多美国人拥有大学教育证书或有市场价值学位的国家目标而做出重要贡献。

为了培育一个持久的社区学院学生圆梦行动，在公共议题的策划下，美国成立了圆梦计划公司（Achieving the Dream,Inc），一个由这个国家里最有远见的领导人和从业者组成的最全面的网络，共同致力于美国大学教育改革。圆梦计划全国改革网络包括200多所大学、15个国家政策团队、100多个教练和顾问和20多个投资者，他们在理解美国即将战胜挑战的同时，共同致力于一个帮助学生成功的共享议程。

图4 公共议题促成“2015年目标”的五项行动策略

在公共议题的指导下，圆梦计划全国改革网络利用四种不同方法帮助在全国范围内缩小成就差距、促进学生成功。这些方法作为综合杠杆推进基本层面和系统层面的策略，以最终实现整体效果。（1）引导以实证为基础的制度改进：与社区学院直接合作，为那些不断成长的学生提供包括直接指导和技术援助在内的支持；（2）影响公共政策：通过建言献策影响立法议程，倡导以学生为中心的开发和实施改革政策；（3）生成知识：整体上服务于教育工作者和社区学院部门的同时，实施和提供关于成功的策略和有价值的一手（原始）研究；（4）动员公众参与：与全美最全面的社区学院改革者网络一道，对学生成功路上的障碍问题取得共同的理解和认识，并达成共享成功的议程。

五、小结与延伸

上世纪50年代开始，随着联合国“社区发展计划”、美国“社区行动计划”的相继展开，“社区”成为西方发达国家解决社会问题，改善社会管理，促进社会发展与进步的重要实践平台或工作载体。在中国，直到上世纪80年代，随着经济体制转轨，过去以单位统合社会的组织和制度体系迅速解体，“社区”成为取代过去单位，吸纳和重组社会力量的重要空间载体而日益被官方重视。因此，社区参与和治理理论得到国内不同领域学者的广泛关注，成为学术界探讨的热点问题。“社区共同体”概念一度成为众多学者的研究关怀和价值取向。在公共议题的创始人及其研究团队看来，社区共同体的重要基础是公共精神和公共意志的充分表达与发扬，是公民权的充分尊重与实现。

The Content Structure and Descriptive Characteristics of Jangar by J.Juunai

正如美国法官爵德（Dredd）和移民局局长马克哈珀（Mark Harper）所指出的，公民权不是人们说什么，而是人们做什么以及怎么做。在现实社会中，实际上，公民权是一种特权而非权利（Citizenship is not what people say but something they do and how to do it. Actually citizenship is a privilege not a right ）。因此，怎么做而不是怎么想，很大程度上反映并决定了一个社会是否是具有公民意识及其精神。公共议题正是一家以培育和倡导公共精神为理念，以行动和实践来推动美国社区共同体建设的智库。

上文所述的研究和实践活动向人们充分展示了公共议题独树一帜的研究方式和特色。特别值得注意和学习的是，公共议题开展研究和实践工作的理论视角和方法论工具皆源自其创始人丹尼尔·扬克洛维奇，学习曲线视角和民意形成的期阶段理论成为公共议题在研究和解决社会公共问题时一以贯之的理论基础，这也是其区别于其他智库的特色所在。

注释：

[1]在扬克洛维奇的整个生涯中，他始终强调公共意志的重要性、共识和集体行动的力量。资料来源：科技中国网，http://www.techcn.com.cn/index.php?doc-view-135594.html，

[2]参见公共议题官方网站：http://www.publicagenda.org/。

[3]详见：http://www.publicagenda.org/pages/who-we-are。

[5]丹尼尔.扬科洛维奇认为民意的演变和形成要经历如下七个阶段：初级开始认知、更为迫切、寻找解答、痴心妄想、权衡选项、采取立场以及做出负责的判断。

[6]参见：http://www.publicagenda.org/pages/our-projects-NL，原图是项目与地点的交互地图，详细标示了过去30多年来公共议题在全美各个州和市里所参与的社区公共活动。

[7]详见:http://www.publicagenda.org/pages/engaging-citizens-on-sustainable-development-in-st-loui.

[8]详见:http://www.publicagenda.org/pages/biloxi-beyond-the-classroom.

[9]详见：http://www.luminafoundation.org/goal_2025.html。

[10]详见：http://www.achievingthedream.org/。

[11]成功的衡量标准包括：（1）成功完成补习或发展性课程和推进到信贷轴承课程，以及证书附带课程。（2）参加并成功完成大学初级课程或入学关课程，如数学和英语等。（3）以“C”等或更好的分数等级修完课程。（4）获得一个证书或学位。