广东省“三旧”改造的创新机理研究——基于商业模式创新模型的视角

◎ 陈广仁 易露霞 吴雄生 田湘南 郑朝亮

2009年8月，经国务院批准，国土资源部与广东省正式开创了以省部合作的方式开展节约集约用地试点的局面，从而使广东省成为先行试点“三旧”改造的区域。“三旧”改造作为广东省独特国土改造模式，包括了“旧城镇、旧厂房、旧村庄”三方面的国土改造。但最早于2005年佛山即实施“三旧”改造，积累了非常宝贵的成功经验[1]。2008年试点“三旧”改造项目以来，广东累计投入达资金5655.98亿元，达到同期全省固定资产投资的5.46%；并完成改造项目3111个，在改造面积方面，则达15.93万亩，从而达到节约土地约7.22万亩的效果，现阶段正在改造项目3811个，涉及改造面积21.74万亩[2]。

2014年6月27日，广东省国土资源厅根据省政府要求，颁布了《关于进一步做好稳增长用地保障工作的通知》，提出了15条用地保障措施以促进经济增长，提出了确保全省2020年实施“三旧”改造面积达到100万亩的目标[3]。以上种种数据表明，“三旧”改造政策实施以来，广东省成绩斐然，效果显著。但也暴露出几方面的问题：由于缺乏完善的信息机制，政府部门的服务水平仍须加强；改造过程中的监管主体与市场主体的规范不到位，如难以高效约束相关政策实施部门，监督机制没有完善；政府针对性政策不着力，因为现有政策的目标是为了推进“三旧”改造的项目数量，但没有对“三旧”改造后的蓝图进行长期性规划以及跟进项目的质量[4]；同时由于“三旧”改造的政策特殊性带来了不同区域的政策方案的模糊性与非对等性，对“三旧”土地使用权拥有者的权益保障不充分，导致改造的配套政策的倾斜会造成对不同的政策客体的不公平待遇等。

分析上述问题出现的根源，基于“三旧”改造作为一种国务院根据广东省特殊的省情而给予试行的一种优惠政策，没有成功先例，而由于其涉及到的参与主体利益诉求、政策创新、制度设计以及执行流程方面错综复杂，同时由于各地方政府往往出于行政性、强制性、教条化以及简单化的惯性思维，所以在对该试行政策的实施过程中往往容易造成片面化的短视性后果。如何克服“三旧”改造过程中的利益冲突、矛盾丛生以及消除改造完成后的社会负面隐患呢？通过借鉴和参照商业机构在商业经营前设计商业模式的系统性思维进行“三旧”改造政策的设计，可以为政府部门提供新的思路。这要求地方政府部门在制度设计与政策创新时，应该以基于商业模式创新的系统性思维全面通盘考量各利益相关者的利益诉求，设计实施“三旧”改造的流程以引导社会力量与市场力量的参与，最大程度地将“三旧”改造政策红利效益最大化。

一、商业模式创新模型阐述

近年来，学术理论界加大了对商业模式的研究，特别是在商业模式的创新方面，基于我国正处于产业经济与企业升级转型的关键时期，企业界需要有更加系统和全面有效的经营创新思维和范式。由此，商业模式创新作为管理者对商业经营活动的系统性思维框架和工具，在现实经济活动的应用日渐广泛，现阶段只要涉及到经济效益甚至是社会效益最大化与整体性战略的实施，都会应用到商业模式的创新思维。

（一）商业模式创新概念

商业模式创新是以商业机构（主要为企业）为主体，对其整体经营和运营的涉及到各个功能模块的系统性设计和安排，其目的是通过洞察企业所有行业的价值链构成，并定位出企业在价值链中的功能和位置，以获得更大的商业价值。商业模式创新往往基于增强企业的核心竞争力为出发点，重构企业的业务系统和定位利益相关者，并确定盈利模式。

（二）商业模式创新模型概念

商业模式创新模型是以企业为主要研究对象，对构成企业的商业模式运行机制的要素进行优化、组合和设计以进行商业模式创新所提炼出的创新路径形成的逻辑模型，该模型不仅为以盈利为目的的商业机构提供了一种通用性的创新框架和方法论，并且也适用于所有基于经济效益和运营效率提升的组织机构。

（三）商业模式创新模型的应用

商业模式创新模型以创新路径为基础，对商业机构中的运行要素进行分析后再度整合，以达到最后输出的效益或效率最大化，所以商业模式创新模型具有逻辑性强、系统性效应显著的特点，其强调整体性的思维以进行创新。以企业所在行业的供应链构成为例，由不同类型负责不同制造环节、涉及到提供不同产品的企业的经营活动构成了整体的供应链运营系统。

在“三旧”改造的项目建设方面，由于政府在“三旧”改造建设项目中担任了设计者和构建者的中心角色，同样需要考虑到经济效益、社会效益和改造的效率等，所以也可以应用先进的商业模式创新模型对“三旧”改造项目进行设计和运营。在以政府部门为行政主体对制度或政策进行设计的过程中，以商业模式创新的系统思维通盘考量各利益相关者，包括需要规范监管的客体等，另外也要考虑到政策施行的区域所存在的经济、社会和人文实际状况，以令创新后的政策与制度所指引的“三旧”改造项目的整体效益比改革之前更大，否则就会造成障碍。

二、“三旧”改造的现状与问题分析

众所周知，“三旧”改造是国家对广东省的先行政策，目的是盘活“旧村庄、旧工厂、旧城镇”的有效土地资源，以解决土地使用效率低的局面，“三旧”改造政策是一种先行性和实验性政策，在实施过程中具有很大的弹性空间，考验着各地方政府以科学发展观勇于改革的执政能力，同时也给地方政府提出很大的挑战，因为容易诱发各类政策风险、社会风险和经济风险。

（一）现有“三旧”改造中存在问题剖析

从现阶段的经验来看，政府部门由于政策的频繁变动以及执行过程中的偏差，导致“三旧”改造中出现了各种问题，主要表现在：一是改造过程中各利益相关者的冲突；二是出现了不同标准的改造成本，导致成本高低不一以及出现社会和经济不公平现象，引发群体事件；三是没有兼顾间接利益相关者的诉求，导致改造中出现效益片面化和短视性，从而为未来的发展埋下更大的隐患，甚至会背离了“三旧”改造原有的根本目的和出发点。

（二）现有“三旧”改造中的商业模式分析

分析现有广东省内“三旧”改造的进展情况，从商业模式创新模型的视角来综合考虑，如果将政府比喻为实施商业模式的“企业”，则政府以系统性创新思维进行设计和主导下的“三旧”改造运行可以商业模式的运行机制的构成进行分析，如图1所示。

1.商业定位

对于“三旧”改造创新来说，“商业定位”是指政府在“三旧”改造的目标与方向和意义，根据广东省国土资源厅的《关于加强“三旧”改造规划实施工作的指导意见》规定[5]，“我省进行‘三旧’改造是由省政府统一管理，地方政府直接领导的对‘三旧’土地进行改造，以盘活闲置资源，提升土地利用价值，解决我省土地用地紧张，效率低的问题，并由此拉动民生、投资以及推动城镇化进程”，此为对“三旧”改造的定位。

2.业务系统

图1 “三旧”改造创新——商业模式运行机制图

“业务系统”就是指政府为了实现“三旧”改造的目标与方向、意义而对改造项目中的利益相关者的界定和有关业务流程的制订以及政策、制度的规定，业务系统要解决的问题是：现有项目的业务系统是否有效？是否有改善的方面？有关支持措施是否能体现利益相关者的价值诉求？根据广东省国土资源厅发布的《关于“三旧”改造实施工作有关事项的通知》[6]规范的“三旧”改造实施具体操作办法，就是对业务系统的一种设计。

3.盈利模式

对商业机构而言，盈利模式是指令组织机构得以获利的交易结构的设计。对政府在“三旧”改造项目中的“盈利”来说，其目的通过项目的持续改造实现对地方经济的土地资源的开发和升级，从而在保持社会稳定的同时，促进地方经济的效益的提升，所以通过市场化手段、以市场经济理念推动“三旧”改造，设计出令市场力量广泛参与的市场交易规则，甚至可以推动包括房地产在内的一系列相关产业的健康增长与促进加工贸易的升级转型[7]。

4.关键资源能力

关键资源能力是政府在“三旧”改造中需要运用的资源和能力，除了政府自主开发的资源和能力如软性资源，包括创新性政策、制度以及软性能力包括执法、服务和营造高效的项目管理能力以外，还包括对社会资源和能力的整合，通过设计各类规则，吸引市场力量的参与。包括房地产开发商、“三旧”土地使用权拥有者以及其他交易者。利用社会力量进行改造，此时政府的角色将成为一个改造模式的设计者与引导者以及监管者，所以政府不能完全主宰全部环节，而是成为规则的制定者，更不能直接参与各类交易活动，以保持公平透明。

5.现金流结构

现金流结构往往是商业模式中对企业的经营效果进行衡量的标准。以政府为主体，“三旧”改造涉及到的所谓“现金流结构”是指经过“三旧”改造之后，项目的整体经济回报，同时也体现在对地方经济的拉动作用，最显著的衡量指标由于实施“三旧”改造政策所带来的对地方经济GDP的增长作用。

6.企业价值

企业价值指经过商业模式的设计以及应用新的商业模式进行经营后，从资本投资的角度分析，企业作为一个经营实体的市场价值。政府在“三旧”改造项目中，从改造项目价值的角度分析，其体现在项目改造完成后对改造区域的经济和社会的整体价值，而非仅仅是项目自身的经济性增值，包括在项目持续性存在的长期过程中，对区域经济的长远性、战略性社会效益和经济效益的正面影响。

（三）结论

综上所述，以系统思维的理念以及商业模式的设计思路对“三旧”改造项目进行设计，则能最大程度地保证“三旧”改造完成后其社会效益和经济效益能超过改造过程中投入的资源和能力所带来的成本，也就是符合了产出大于收入的系统机理，从而保障“三旧”改造的目标以及意义得以实现。

三、基于商业模式创新模型进行“三旧”改造的创新路径分析

由以上分析可知，系统性思维和商业模式创新模型对“三旧”改造项目有显著的参考价值，而在具体的操作和运营方面，“三旧”改造则有必要遵循或参照商业模式创新模型，以期能取得成效，以下为“三旧”改造项目的商业模式的构建路径。

（一）应用商业模式创新模型进行“三旧”改造的探索

在进行“三旧”改造过程中，政府作为主体同样可以按照商业模式的构建路径，创造出新的项目模式，以使利益相关者的利益得以保障并使整体效益最大化，最大程度地用好先行政策、创新先行政策，避免以简单化、教条化、理论性以及强制性的措施进行改造，遵循经济与社会基本规律。按照商业模式创新模型，应用商业模式进行“三旧”改造的创新路径，可示意如图2。

1.分析“三旧”改造涉及到行业状况

“三旧”改造涉及到国土利用、房地产建设、商业地产、公共设施改造以及历史古迹保护以及现有建筑的拆迁等复杂错综的业务运营活动，其中有不同的行业参与，并在特殊的社会环境和经济环境下运作，其中最重要的是土地性质的改变以及价值的估算等，其次才是地产开发、设施改造等。（如表1）

2.定位“三旧”改造项目的目标与性质

图2 “三旧”改造——商业模式创新路径图

表1 “三旧”改造涉及行业列表

在以政府为主体的前提下，则政府进行“三旧”改造的目标是什么？面对的目标客户是谁？而能为这些客户提供什么样的价值？包括社会价值与经济价值？很明显，“三旧”改造的项目商业定位是提高土地利用效益、节约用地，同时可以激发土地的经济价值，而其面对的客户则主要为对土地享有使用权的公民和法人，同时也包括其他与土地市场效益的相关者。能为这些土地的使用者提供的价值应该侧重于经济价值、居住价值以及其他方面。

3.设计“三旧”改造项目的业务系统

政府为了适应各方面的利益，必须定义出“三旧”改造项目中的利益相关者，同时分析各利益相关者的价值诉求，构建出令利益相关者多赢的“三旧”改造策略，以最大程度地降低成本，同时需要出台一系列的政策措施，以解决改造过程中的利益博弈、信息失真、政策障碍、寻租牟利等冲突。可列表示意如表2。

4.明确“三旧”改造项目的市场模式（交易结构）

政府将根据“三旧”项目的定位以及业务系统的设计，确定有利于各利益相关者的交易结构与模式。对于拥有土地使用权的居民和农民而言，其为交易的卖方，而政府则类似于督导方和主持方，房产商以及其他商业机构、工业开发商为买方，如何合理评估和作价，考验着政府的执法能力和市场交易的策划能力。

关于市场模式方面，关键要是建立以政府为督导为主要功能的机制，而全部参与者则以市场经济规则为指引，实现公平、透明、市场化的交易，以促进以市场力量引导的土地资源的有效配置。

“三旧”改造的市场模式可以下图示意，图中涉及到以政府为中心的五大主体，主要的业务内容包括几方面。

（1）“旧村庄”改造主要涉及到城镇化业务

其中有村民的宅基地性质改变，村民的户籍更改、土地出让和确权等等以及随后的一系列对土地的建设，包括房地产、工业地产、商业地产项目建设或市政工程建设等。

（2）“旧厂区”改造主要涉及到地产业务

包括按政府规定对工业区厂房或旧厂房的改造，厂区业主可以通过对厂区建筑或用地进行转型成商业地产或房地产，但

需要缴纳土地有关费用，同时地产开发商可以作为市场主体介入其中业务。

表2 利益相关者价值诉求列表

图3 以政府为中心的“三旧”业务系统交易结构图

（3）“旧城镇”改造涉及到多种形态业务

“旧城镇”改造项目在“三旧”改造中由于其涉及到的土地的性质多样化，因而涉及到多种形态业务，包括城镇化升级建设，如市政工程、民生公共设施工程外，还包括城镇居民区的拆迁、工业地产以及商业地产、房地产的建设等等。

5.政府作为主导方，整合“三旧”改造项目的资源能力

政府通过以政策创新和制度创新为引擎，对“三旧”改造项目中的社会资源和政府以及参与者的能力进行整合。政府应该侧重于对社会资源的整合和引导，以实现“三旧”过程中的市场导向和资源的最佳配置，包括对政策资源的规定、商业机构的规范、土地使用权者的资源规划以及其他参与者的市场力量引导等。

6.评估“三旧”改造项目的效益

“三旧”改造项目实施之后，政府作为主体应该设计系统性的评估机制和评估体系，并以科学性的评估指标进行持续性的跟踪评估，保证改造项目的效益。“三旧”改造项目的效益大体包括三个维度。

（1）经济效益

经济效益是“三旧”改造政策首要考虑的因素。“三旧”改造以在政府主导下构建市场机制激活市场活力，进而盘活土地资源，发掘原低效土地的经济价值，增强地方政府对国土的应用效率，所以经济效益应是“三旧”的首要改造标准。经济效益的衡量指标包括：“三旧”改造的市场交易额、“三旧”改造的就业数量、“三旧”改造项目的运营的后续税收额等等。

（2）社会效益

社会效益是“三旧”改造政策实施是否有效的另一个考核因素。“三旧”改造尽管从基础上而言是对土地资源的盘活，包括土地使用性质的变更和土地上建筑的建设等，但其涉及到的延伸业务复杂错综。由于涉及到拆迁、户籍变更、土地出让、补差价、居民集体与开发商协商交易、民生等业务活动，每个业务环节都可能滋生利益冲突，从而造成社会的不和谐和不稳定，另外也可能对自然环境和居住环境的巨大破坏。社会效益的衡量指标包括：居民居住环境的适宜性、自然环境的完好性、改造项目的满意度等等。

（3）政治效益

政治效益是“三旧”改造政策的需要考虑的隐性因素，由于“三旧”改造是一项以政府主导的特殊性政策，这项政策具有涉及面广、经过盘活后的升值空间大、权力集中在少数部门等特点，在改造过程中，制度的建设往往并不健全，容易带来政治风险。如少数部门或政府人员以权谋私和寻租、官商勾结、贪污腐化等，近年各级政府出现了不同程度的贪腐事件，多数与土地交易或地产开发有关。所以在“三旧”改造项目完成后，需要建立对相关部门的监督评估指标，包括：违规拆迁情况、违规审批情况、直接利益部门的利益输送情况等。

7.优化现有的“三旧”改造运营系统

根据商业模式的构建路径对“三旧”改造进行创新后，最后一步是根据“三旧”改造的目标和市场模式以及需要实现的整体效益，对现有的运营系统进行优化，以适应新的模式。在“三旧”改造项目中，运营系统包括：监管模式、交易模式、服务模式。其中监管模式是政府对参与主体的监管以及政府部门不同层级和同层级之间的相互监管；交易模式是指市场参与主体参与交易的业务流程设计；服务模式是政府部门对各参与主体在政策、交易过程中的指导服务。

经过以上七个步骤的设计，一个具有系统性、完整的“三旧”改造项目的商业模式会形成。

（二）应用商业模式创新模型进行“三旧”改造创新的关键因素分析

商业模式作为源于商业机构在市场经济商业行为赢利的一种系统性模式，其应用于“三旧”改造项目中，经以上分析，可以发现有显著的借鉴和参考价值。其根本原因是在于“三旧”改造项目是以政府为主导，以市场行为为驱动，引入市场力量和资源进行改造，最终实现盘活“三旧”土地的目的。但在设计“三旧”改造政策的机制时，地方政府需要思考的因素很多，主要是要处理好以下几个关键因素。

1.政府的身份定位问题

政府在“三旧”改造过程中充当的角色应该是督导和规划主体的角色，而不是参与交易的角色，更不是通过“三旧”改造来牟利的角色。“三旧”改造的根本目的应该是促进国土资源的经济价值与社会价值最大化，但这种最大化不会体现土地使用权的转让的一次性交易过程中，而最重要的是体现在“三旧”改造之后，促进区域经济竞争力、人文环境以及民生的升级，进而吸引更多的社会投资，繁荣市场经济。

如果政府仅仅是从“土地财政”的短视性思路出发，一味从土地出让金中受益，就会忽略长远的系统性规划，形成“土地财政”依赖症，从而降低甚至阻碍土地的有效利用，这和“三旧”改造的初衷是背道而驰的。更重要的是，这直接鼓励了政府的市场化交易行为，可能会诱发地方政府打“三旧”改造之幌子，行出卖土地使用权之实，并且导致与市场购买者进行勾结的不公平行为，寻租和腐败问题就会滋生。

2.市场力量的规范问题

市场力量主要是参与到“三旧”改造过程中的地产开发商和各类中介商业机构，包括工业地产开发商、房地产开发商、商业地产开发商三种类型。作为市场购买者，受到逐利性的商业动力的驱使，开发商往往出现急功近利的违规性行为，如野蛮拆迁、暴力胁迫等，这对建设和谐社会，促进社会公平正义的原则显然是格格不入的。

另一方面，在开发建设过程中，开发商也可能出现偷工减料，擅自违反政府对“三旧”改造的建设指示，暗自改变土地用途或违规建设等行为。所以政府如何加强对市场力量在逐利动机下各类不法行为的监管，需要有进一步的思考和针对性的制度安排。因为“三旧”改造项目不同于普通的地产开发项目，其存在一定的特殊性和试验性，这就有可能给开发商和部分政府人员利用权力进行寻租提供了便利和空间。

所以政府在“三旧”改造过程中，更侧重于对特殊性项目、土地性质更改等项目进行重要监控，在保证改造进度以及达到数量指标的同时，更要防止腐败的产生以及保证改造质量，否则大规模的“豆腐渣”工程和利益输送腐败链就会形成。

3.兼顾公平与效率问题

公平与效率是在政府进行宏观调控的市场经济环境下，市场经济行为的有效性，即是指交易过程中，对资源的有效配置性和权益的对等性。具体而言，公平是指在同等条件下，交易主体之间的交易标的以及效益应该是相同的，而效率则指交易过程中的信息障碍、沟通成本的高低问题。在“三旧”改造过程中，由于不同区域经济发展状况、不同的营商环境以及土地性质的差异性，都可能导致改造政策的具体执行存在相当大的差异，这种差异往往也体现在交易价值中，而交易价值的差异则往往造成了不公平。至于效率问题，要防止利用“三旧”改造项目变味成“造城”运动、政绩工程，不能为了数量和速度、攀比GDP而盲目扩大化，这样效率提升了，但内涵则下降了，严重的后果会造成区域的地产开发产过剩。

4.弱势群体的保障问题

相对于政府作为执法和主导部门、地产开发商作为市场的购买力量而言，弱势群体是处于缺乏话语权、对市场经济思维和政策规则缺乏理解的村民、居民以及工业区厂房业主。在“三旧”改造过程中，这些主体其实上属于被改造的对象，而在国土整体规划的前提下，他们基本上没有修改或防止被改造的权力，所以称之为弱势群体。在“三旧”改造项目中，弱势群体具有以下特征：（1）力量无法聚集，相当分散，维权意识不强，维权能力差；（2）属于游戏规则的被动接受者，在市场交易中处于议价能力低的地位；（3）缺乏法律法规意识，对“三旧”改造的政策以及相关规定基本上不了解。

基于弱势群体的以上特征，他们很容易在一些政府部门的盲目造城运动和政绩工程中，权益受到侵害而无法获得合理补偿。并且在土地使用权的出让交易行为中，他们也容易受开发商的欺诈与不公平的行为侵犯。尤其是在地方政府部分执法人员与开发商勾结的前提下，更加会对弱势群体造成伤害。为此，做好对弱势群体的保障，应该是民主、民生、民权的基本问题，也是“三旧”改造的核心问题，所以必须做到以下几点：（1）建立公平透明的改造项目土地使用权、物权等交易规则；（2）在自愿交易、集体交易以及协商交易的基础上进行交易，即使政府和开发商遭遇到“钉子户”等，也需要在尊重人权的前提下进行协商和执法；（3）提前做好规划与民意调查、民意咨询工作，以降低沟通成本；（4）交易按照市场合理价格进行，不允许强制性执行，除非有恶意行为。

四、结语

“三旧”改造项目属于国务院给予广东省的先行先试的优先政策，所以无先例可遵循，并且在实施过程中会因区域性差异、政府具体执行也存在一定的差异性和风险性，作为一种亟待成熟并且逐步开展的试探性政策，在遵循基本政策指引的前提下，因地制宜、以开放思维甚至引入市场化的商业思维进行有益的探索，无疑是有积极意义的。商业模式的应用尽管来源于商界，但由于“三旧”改造项目中以政府为主体、项目改造过程的实施机制以及广泛存在市场交易行为等特征，都和商业机构的商业行为有类似性，所以具有系统思维的商业模式构创新模型对政府在实施“三旧”改造政策中有借鉴性作用。政府部门如能开放思维、勇于探索、谨慎研究，商业模式创新将成为一种非常有益参考范式，成为“三旧”改造中进行规划的有力工具。

[1]广东省国土资源厅.大力推进“三旧”改造,促进节约集约用地,2008-04-08.

[2]广东省国土资源厅.省国土资源厅成立领导小组统筹推进“三旧”改造工作,2014-05-15.

[3]广东省国土资源厅.省国土资源厅为稳增长出台15条用地保障措施,2014-06-27.

[4]谢戈力.广东“三旧”改造政策评估研究.中国土地,2011(11):48-50.

[5]广东省国土资源厅.关于加强“三旧”改造规划实施工作的指导意见,2011-05-18.

[6]广东省国土资源厅.关于“三旧”改造实施工作有关事项的通知,2011-11-24.

[7]广东省国土资源厅.关于以“三旧”改造促进珠三角地区加工贸易企业转型升级的通知,2011-11-28.