用群众工作方法推进环境信访有效解决的研究

陈天力

（杭州市环境信息中心，浙江 杭州 310003）

用群众工作方法推进环境信访有效解决的研究

陈天力

（杭州市环境信息中心，浙江 杭州 310003）

当前环境信访形势十分严峻，信访总量居高不下。通过分析信访数据及其根源、特点与发展趋势，提出要善于运用群众工作的方法，正确树立政治观念，推进环境信访的有效解决。重点应采取六方面的措施：政务公开，信息要明；阳光监督，渠道要畅；调解沟通，立场要定；依法管理，监督要严；注重实效，切题要准；群防群治，反应要快。

信访；环境管理；环境监察；社会治理

随着社会经济的快速发展，在长期发展中积累的环境矛盾和利益冲突日益突显，各类环境信访居高不下。以松花江污染事件为标志，环境问题已经成为严重影响社会稳定的重要因素之一。部分环保工作者也因环境信访处理不力而受到责任追究。由于环境信访所涉及的利益群体诉求多元化[1]，在实践中难以通过行政执法方式解决到位，需要引入社会共治的理念，充分运用群众工作的方法来推动环境信访的有效解决。

1 环境信访形势

当前环境信访总体形势不容乐观，总量持续增长，长期居高不下。据环境保护部通报，自2002年以来，全国每年环境信访量、环境投诉分别以15%和45%的速度增长[2]。以杭州市为例，根据2001—2014年间杭州市环境信访统计（见表1） 可知，信访总量一直居高不下。从2001年的7 853件为基数快速上升，2002—2007年基本保持在每年10 000～12 000件区间波动，2008年达到13 744件的小高峰后回落到年度10 000件左右，2013—2014年呈现快速上升趋势，并达到年度23 313件的新高峰，比2001年增长196.9%。

表1 杭州市历年环境信访量

2 环境信访成因分析

2.1 环境信访特点

从统计数据分析，除少数信访属咨询和建议类外，大多数信访表达了群众对环境权益的诉求，约有六成信访存在侵害群众环境利益的行为。大多数重大或复杂环境信访涉及改革和发展过程中深层次的矛盾冲突，涉及范围广，触及层次深，矛盾复杂尖锐，利益诉求多元化，解决难度很大。如果处置不当，也可能转化为对抗性矛盾，升级为群体性对抗和暴力冲突，严重影响社会的稳定。

2.2 环境信访根源

环境信访是环境问题的表现，但本质上是长期粗放型发展方式造成的。一是人为将环境保护与经济发展对立起来，重发展轻保护，没有意识到好的经济政策就是好的环境保护政策，因规划等政策先天不足，形成大量的历史欠帐。二是长期粗放型发展引发的环境损害累积效应，已进入集中暴发期。三是经济发展进入转型升级阶段，但相应法律和政策体系还不完善[3]，光、扬尘、油烟、有机废气等污染问题难以有效解决。四是环境利益诉求多元化，不少信访人对政府部门依法处理信访的结果并不满意。

2.3 环境信访发展趋势

从短期来看，环境信访总量仍将在高位运行，并有振荡上升趋势；信访处置的艰巨性和复杂性仍将长期存在，引发群体性事件的风险和隐患仍将难以化解。如果不从思想观念和方式方法上作重大调整，环境信访的形势将难以有效扭转。

3 解决环境信访的有效途径

3.1 运用群众工作方法的重要性和必要性

环境信访关系民生和稳定，已经不是单纯的技术问题、经济问题，更是社会问题、政治问题[4]。信访工作是检验各级政府政策制定和工作成效的重要指标之一。近年来，环境信访已经成为公众参与的重要载体、政府和群众互动的重要渠道，也是生态文明建设的重要组成部分。新形势下的环境信访工作，事实上已经成为带有普遍意义的群众工作，需要引入社会共治的理念，引导社会力量共同解决环境信访问题，从而维护环境安全和社会稳定。

要充分认识并勇于承认政府部门在市场经济体制中的作用是有限的，需要社会公众积极参与监管，探索“政府引导、公众参与”的社会治理新模式。在环境信访处置中，要善于运用群众工作方法，坚持群众路线，牢牢掌握主动权，既不能因尾巴主义而落后于群众，也不能因本本主义和教条主义而脱离了群众。站在群众立场上，想群众之所想，急群众之所急，带着满腔工作热情和认真负责的态度做好环境信访工作，才能真正解决信访在初始阶段，化解矛盾在基层。

3.2 运用群众工作方法的举措

3.2.1 政务公开，信息要明

处置环境信访重在公众参与，需要保障群众有充分的知情权和参与权。通过提供“及时、正确、全面”的环境信息，消除不必要的猜疑和误解，提高群众参与环境管理的积极性。

3.2.1.1 深化政务公开

除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私等内容外，都可以通过网络、报纸、广播等多种渠道进行信息公开；企业排污情况、区域环境质量等动态信息，应当定期更新。

3.2.1.2 加强宣传力度

积极运用新媒体等渠道，加强科学普及、法律法规和国家政策的宣传力度，使政务信息真正进入政府决策层、企业管理层、公众监督层的视野，形成立体的互相监督体系[5]，夯实群众基础。

3.2.1.3 完善新闻发言人制度

通过新闻发布会形式，及时主动地向公众传达和解读最新的法律法规和政策、专业知识、重大环境事件处置进展等信息，提高政府部门工作的透明度，增强权威性和公信力。

3.2.2 阳光监督，渠道要畅

3.2.2.1 健全和完善环境信访处置的监督

依照《国务院信访条例》和《环境信访管理办法》等规定，推行环境信访的阳光监督，健全环境信访处置情况的网络查询、档案查询等制度；鼓励公众有序参与监督，组织开展重大、复杂或疑难信访的公开听证；进一步规范信访处理程序。有条件的地方还可试行基层人大、政协代表参与涉及群体利益等重大、复杂或疑难信访处置的监督。

3.2.2.2 发挥好民间组织的监督力量

试点建立环境信访基层联系点，方便倾听和了解群众的环境诉求。完善公众环境对话试点。组建相对稳定的专业化环保志愿者队伍，开展对排污者不间断的群众巡查和专业监督，使排污者始终处于广大群众的日常监督之下，努力把信访跟踪工作办实办好。

3.2.3 调解沟通，立场要定

3.2.3.1 加强多中心的利益群体沟通

调解和沟通是解决环境信访的主要方法，环保部门要准确把握定位，不掩盖问题，要充分体现群众、企业、环保部门三者之间解决问题的诚意和合理诉求。要善于构建多中心利益群体的沟通平台，积极寻找各方利益的平衡点，力求消除隔阂，排除沟通障碍，增进各方理解，及时化解矛盾[6]。

3.2.3.2 要逐步实现由民做主

尊重群众意愿，从实际出发讲求实效，不搞强迫命令，发挥群众在决策和行动上的主体作用。坚持“大市场、小政府”的思路，主张在政府的引导下，在国家有关法律法规的框架内，实现“为民做主”向“由民做主”的转变。

3.2.3.3 要坚持原则立场

在调解和沟通的过程中，环保部门要坚持原则立场不动摇，对于环境信访中有理的要解决到位，无理的要教育到位，纠缠的要稳定到位，违法的要处置到位。

3.2.4 依法管理，监督要严

3.2.4.1 善于从信访中总结环境管理的薄弱环节

规范环境信访现场处理的工作程序，落实查现状、查法律、查标准、查政策、查落实，规范监测、取证、记录等环节操作。要查清事实，掌握有效证据，形成前后因果证据链，避免主观猜想和推测等因素干扰，确保信访处置到位。坚持“说过不等于做过，做过不等于写过，没写等于没做”的工作标准，注重信访相关材料的收集和归档。

3.2.4.2 加大对环境违法行为的执法力度

对环境信访中发现的违法行为，及时立案查处；构不成查处条件的，也要书面下达限期整改要求；涉及刑事犯罪的，及时移送有关部门查处。积极运用在线监测监控等手段，加强对排污者全天候、不间断地动态管理，提高排污者遵守环保法律法规的自觉性。

3.2.4.3 规范行政许可等管理事项

定期对环境信访进行汇总和分析研究，对照环境管理的要求进行查漏补缺；要居安思危，对存在隐患和问题苗头的做到防微杜渐。进一步规范和完善行政许可等事项，从严把关，从源头控制环境新问题的产生。

3.2.5 注重实效，切题要准

3.2.5.1 分类细化、因地制宜

要坚持问题导向、结果导向，在环境信访处理的初期，就要对信访反映的问题进行细化，梳理出哪些是可以解决的，哪些是可以改善的，哪些是暂时无法解决的，分别提出切实可行的方案并抓好落实。在信访彻底解决有困难时，要在现有的条件下，努力创造有利条件，力求有所突破。不能等所有条件都成熟了，才来解决问题。对一时无法解决的，要主动真诚地和群众沟通解释，争取群众的理解和支持。不可采用欺骗、拖延等消极方法，导致信访处理的被动。

3.2.5.2 处事稳重，沉着应变

不能把环境信访问题看得简单化，从而放松警惕，出现信口开河、行为轻率等错误行为。要在信访处理中做到冷静和稳重处事，慎重表态，密切关注事态的发展方向。同时，处理信访要如同医生看病一样，认真地对其进行研究分析，科学地进行诊断和决策，沉着应变，做到言必行、行必果，既要重视环境监管程序的到位，也要注重环境问题的解决。争取信访处理的主动。

3.2.5.3 加强学习，有的放矢

加强学习，并不是为寻找法律法规等方面的缺陷和漏洞，用来逃避或推卸责任，而是为了更好地把环境信访处理落实，解决到位。要认真学习法律法规、标准和政策等知识，注重跟踪收集相关部门和领域（如：工商、城建、卫生等）法律法规、标准和政策的更新，做好学习研究和对照。加强对马列主义基本理论的学习领会，夯实处理好环境信访所需的理论基础，不断提高自身修养。积极在实践中锤炼，提高发现问题、分析问题和破解问题的能力和水平，善于抓住问题的要点，做到有的放矢，有礼有节，以理服人。

3.2.6 群防群治，反应要快

3.2.6.1 健全环境调解和监督网络

环境信访本质上还是人民内部矛盾，大多数可通过基层各类组织来协调解决。积极推广行政调解、人民调解、司法调解相结合的经验[7]，进一步健全街道（乡镇）级的环境信访调解和监督网络，必要时可延伸至社区或楼道。坚持走群众路线，握指成拳，形成合力，发动群众参与群防群治工作，避免环保部门单打独斗，未雨绸缪，使环境信访在萌芽期就能发现，在苗头期就能解决。

3.2.6.2 提高对群体性事件的处置能力

对出现的群体性事件要当机立断，做到不贻误时机，不惊慌失措，不激发矛盾。尽量避免使用警力等强制措施。调控好群众的情绪，本着“人要回去，事要解决”的指导方针，做好信访领头人员的思想工作，逐步化解事态。要科学研判形势，采取必要的措施，及时破解事态僵局。对已经明确责任方和受害方的，必须立即责令责任方采取限产、停产等措施，为进一步缓解局面、寻找妥善解决的方案铺平道路；对尚未明确双方责任关系的，要引导双方保持冷静和克制，避免矛盾激化和事态失控，为做好协商争取主动；对发生冲突的，必须抓住事件的本质，找准解决矛盾的突破口，迅速控制事态。

3.2.6.3 提高对污染事故的处置能力

要加大对快速反应机制的投入，提高污染事故应急处置的应对能力。进一步提高快速环境监测能力，及时、准确地为科学决策和妥善处理事故提供必要的法律数据。加强全员培训，强化各个环节人员对污染事故的敏感性，视情况及时启动应急预案。一旦发现事故苗头，要立即在第一时间赶赴现场予以查证和核实。污染事故处置具有较强的全局性，要通过实战演习和沙盘推演等多种方式，熟悉各环节人员的职责分工和工作要求，掌握快速控制和消除污染的基本方法，强化与属地政府和其他部门的分工协作，齐抓共管，提高应急预案的针对性。

4 结论

环境信访工作事关社会稳定和经济发展，是公众参与的重要载体、政府和群众互动的重要渠道，也是生态文明建设的重要组成部分。政府部门在市场经济体制中的作用是有限的，需要社会公众积极参与监管，探索“政府引导、公众参与”的社会治理新模式。要善于运用群众工作的方法，引入社会共治的理念，引导社会力量共同有效解决环境信访。

[1]吴益萍，徐俊，丁海涛.新形势下的环境信访问题初探[J].四川环境，2007，26（1）：115-117.

[2]高丽颖.浅析新形势下如何做好环境信访工作[J].法制与社会，2011（9）：212.

[3]王勇.政府规制视角下我国环境信访成因解析[J].中国环境管理干部学院学报，2014，24（6）：4-6，46.

[4]王勇.我国环境信访的现状与问题[J].中国环境管理干部学院学报，2014，24（2）：1-4.

[5]刘永鑫，杨红军，毛应淮.公众参与环境执法角色关系探析[J].中国环境管理干部学院学报，2013，23（1）：1-3，24.

[6]赵博，毛立敏.公众参与环境保护制度属性及制度模块构建[J].中国环境管理干部学院学报，2014，24（6）：16-18，41.

[7]黄建盛.构建“大调解”工作体系的实践与思考[J].中国浦东干部学院学报，2011，5（2）：55-57.

（编辑：周利海）

A Study on Effective Settlement of Environmental Complaint Problems with Mass Work Method

Chen Tianli
（Hangzhou Environmental Information Center,Hangzhou Zhejiang 310003,China）

The increasingly serious status of environmental complaints brought the significantly increasing amount of environmental complaints.Through the analysis and comparison of complaint data,presented to settle the problems efficiently by applying the mass work method and using the political concept.The measures could be improved in the following six aspects:publicity of administrative affairs and effective information disclosure,direct supervision and smooth channel of complaint,just mediation,communication and standing firmly,managing according to the law and strictly supervising,stressing on practical results and relevant to the subject,relying on the mass and getting the vital point quickly.

complaints；environmental management；environmental protection inspection；social governance

X3

A

1008-813X（2015）04-0035-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.04.09

2015-07-07

陈天力（1977-），男，浙江杭州人，毕业于浙江大学化学专业，助理工程师，主要从事生态文明与廉政建设、基层党建、思想政治工作的研究。