建设独立运作的街镇公共图书馆的必要性和可行性*——以广州为例

陈深贵

建设独立运作的街镇公共图书馆的必要性和可行性*
——以广州为例

陈深贵

文章以广州为例，分析街镇图书馆依附于文化站，存在投入保障不足、服务功能单一、游离于公共图书馆服务体系之外等问题，难以承担公共图书馆的职能；分析建设独立运作的街镇公共图书馆的必要性和可行性。

街镇图书馆 公共图书馆 独立运作

0 前言

经过改革开放30多年的发展，我国经济总量仅次于美国，位居世界第二，综合国力显著增强，这为公共图书馆事业发展奠定了坚实的物质基础。与此同时，人民生活由基本解决温饱阶段进入小康阶段，对公共文化服务的需求显著提高。不过，尽管国家大力建设公共图书馆，但公共图书馆服务供给与民众需求之间的落差仍然非常大，看书难的问题始终是亟待解决的重大民生问题。在这种背景下，“构建公共文化服务体系，保障人民基本文化权益”被提升为国家发展战略，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出构建现代公共文化服务体系，建立公共文化服务体系建设协调机制，促进基本公共文化服务标准化、均等化；《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》提出按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。随后政府加大公共文化建设投入，我国公共图书馆事业迎来了发展的春天。调研发现，无论是在党和政府的公共文化建设政策中，还是在图书馆学界和业界，普遍均等都是公共图书馆服务体系建设的最重要原则之一[1]。所谓公共图书馆服务的普遍均等，是指一个国家或地区的公共图书馆服务体系可以保障居住其中的所有人，都能就近获取其需要的知识、信息、文化资源及其他图书馆服务，因此全覆盖是保障普遍均等的公共图书馆服务应该具有的两个基本特征之一[2]。目前我国基本实现县级以上行政区建有县级以上公共图书馆；但在街镇行政区域，只有极少数地区建立了独立运作的公共图书馆，绝大多数是在文化站配置图书馆，它们缺乏独立性、专业性，资源较稀缺，服务能力较弱，服务效益较差。显然，依靠这种格局，不可能真正实现公共图书馆服务的普遍均等；要实现公共图书馆服务的普遍均等，就须建设独立运作的街镇公共图书馆。本文以广州为例，分析街镇图书馆存在的问题，讨论在街镇建设独立运作的公共图书馆的必要性和可行性，推动政府通过建设街镇公共图书馆来完善公共图书馆服务体系，保障民众的基本文化权益。

1 街镇图书馆难以承担公共图书馆职能

广州比较重视公共文化建设，2009年出台《广州市加快公共文化服务体系建设实施意见》。在该政策推动下，目前广州形成市图书馆—区图书馆—街镇文化站图书馆—村(社区)图书室的四级图书馆设施，在形式上基本实现基层图书馆全覆盖；与此同时，近年为打造“图书馆之城”，在寸土寸金的珠江新城新建广州图书馆，正在改建广州市少年儿童图书馆；在11个区中，从化、增城等新建了现代化的图书馆，黄埔、荔湾、番禺、南沙等正在建设或规划建设新的现代化图书馆。从以上可看出，广州公共图书馆建设的重心在于市、区级的图书馆，也取得了比较显著的成绩，但在街镇级图书馆上，广州和其他地区一样，并未设置独立运作的公共图书馆，也未以市、区公共图书馆分支机构的方式对街镇图书馆进行规划建设，街镇图书馆纳入文化站进行管理。截至2012年，广州全市165个街镇全部建有文化站，所有文化站均建有站属图书馆，总藏书393.7万册，计算机2800台[3]。《广州市公共图书馆条例》立法调研表明，广州街镇图书馆非常贫弱，主要存在三大问题，导致其难以承担公共图书馆职能，不能充分保障民众的基本文化权益。

1.1 依附于文化站，投入保障不足，独立生存发展能力弱

广州街镇图书馆是街镇文化站内设机构，无法作为一个主体独立发展，主要表现在：(1)缺乏单独配套的财政保障长效机制和专项购书经费，书刊老旧且多年难以更新；(2)没有单独的出入口和自成一区的独立空间；(3)没有专职管理人员。

1.2 功能单一，服务能力弱，难以承担公共图书馆使命

由于缺乏独立运作的公共图书馆，公共图书馆的功能拆分到文化站、共享工程基层服务点、公共电子阅览室、农家书屋、党员干部远程培训点等基层文化服务设施，街镇图书馆仅具备书报刊阅览功能，难以提供书刊外借服务，更谈不上开展读者培训、信息咨询、讲座展览和阅读推广活动。街镇图书馆不具备完整的公共图书馆功能，服务能力弱，无法承担公共图书馆的使命。

1.3 游离于公共图书馆服务体系之外

广州165个街镇图书馆中，与市、区两级公共图书馆开展联网服务的只有45个；开展联网服务的方式并非总分馆模式，而是市、区图书馆与文化站之间的馆站合作形式。凡此种种造成街镇图书馆的非专业化运行，长期游离于公共图书馆服务体系之外。专业化虽然不是基层图书馆可持续发展的充分条件，但它是十分重要的必要条件[4]。街镇图书馆长期非专业化运行，以及排除于公共图书馆服务体系之外，产生一系列问题，比如，街镇图书馆未纳入全国公共图书馆评估体系；街镇图书馆从业人员未作为图书资料专业技术人员，无法参与职称评审；街镇图书馆从业人员不被行业组织接纳，难以参加专业继续教育，缺乏职业交流平台。

2 建设独立运作的街镇公共图书馆的必要性

2.1 建设独立运作的街镇公共图书馆是保障民众阅读权利的重要途径

公共图书馆的产生和发展与社会环境密切相关，具有阅读能力和阅读兴趣、注重文化修养和自我完善的人口是促进图书馆发展的基本条件之一[5]。阅读关系到民众个人的思想境界和修养，关系到民族的素质。作为现代社会制度的组成部分，公共图书馆承担着满足公众对知识、信息及相关文化活动需求的职能，天然担负着阅读推广责任。我国地域辽阔，村镇人口占多数，仅仅建设县级以上公共图书馆，公共图书馆难以在广大地区有效开展阅读推广。基于此，程焕文指出，21世纪公共图书馆的发展路向是：(1)从市区到社区：让公共图书馆深入民众的生活，唤醒公共图书馆的生命力和活力；(2)从都市走向农村：让占大多数人口的农村民众享有基本的文化权利、图书馆权利和阅读权利[6]。

另一方面，随着民众文化权利意识觉醒，已不仅仅满足于到公共图书馆接受服务，而是希望公共图书馆走进社区，使自己能便捷地享受公共图书馆服务。广州市公共图书馆条例立法公众问卷调查课题组2014年9月撰写的《关于公众利用公共图书馆情况的调研报告》显示，在针对市民的1833份有效问卷中，40%认为从住所到公共图书馆的理想距离为“步行15分钟内”，20%希望“步行30分钟内”；27%认为“很有必要”将公共图书馆服务延伸到街镇，51%认为“有必要”将公共图书馆服务延伸到街镇；如果街镇图书馆能提供专业化、标准化的服务，65%表示“会经常使用”，32%表示会“偶尔使用”。

广州图书馆与中山大学课题组联合进行的调查显示，市民普遍反应公共图书馆偏远，建议多建公共图书馆，缩短到公共图书馆的距离[7]。与市民的直观感受相对应的是，2013年广州常住人口1283.89万，但仅有市、区级公共图书馆14座，每80万人才有一座图书馆。毫无疑问，广州公共图书馆保障水平既滞后于经济社会发展水平，也与广州的“国家中心城市”定位不匹配。在这种情况下，只有在街镇大力建设具备图书馆所有职能、能承担公共图书馆使命的独立运作的图书馆，才能更好地保障民众，特别是老年人和少年儿童就近接受公共图书馆阅读服务的权利。

2.2 建设独立运作的街镇公共图书馆是实现普遍均等服务的内在要求

目前广州14座市、区级公共图书馆中，市级公共图书馆两座，区级公共图书馆12座。14座公共图书馆集中于中心城区或区政府所在地。鉴于街镇图书馆职能不全面、服务能力弱，广大市民尤其是郊区镇居民要利用公共图书馆，往往只能长途跋涉到区级以上公共图书馆。2014年7月笔者所做调查显示，广州35个镇的面积占全市总面积69.6%，常住人口占全市总人口32.5%；镇政府所在地与所在区公共图书馆的最远距离为54.4公里，平均距离为20.51公里；镇政府所在地与广州图书馆的最远距离为142.7公里，平均距离55.42公里，见表1。由此可见，郊区镇的绝大多数居民基本排除在公共图书馆服务之外。不大力建设独立运作的街镇图书馆，如何真正实现公共图书馆服务的普遍均等？

文化部颁布的《公共图书馆建设用地指标》要求大型公共图书馆服务半径应小于或等于9公里，中型公共图书馆服务半径应小于或等于6.5公里，小型公共图书馆服务半径应小于或等于2.5公里。对照《公共图书馆建设用地指标》和广州现有情况，笔者认为，在依附于街镇文化站的图书馆难以承担公共图书馆职能的现实下，唯有建设独立运作的街镇公共图书馆，使之承担起公共图书馆的全部职能，开展专业化服务，公共图书馆服务体系的全覆盖才能得到真正落实，公共图书馆服务的普遍均等才能真正实现。

2.3 建设独立运作的街镇公共图书馆是国家新型城镇化战略的需要

2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》指出，城镇化是国家现代化的标志，新型城镇化要“以人为本，公平共享”，以“人的城镇化”为核心，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。健全公共文化服务体系、提高公共文化供给能力是新型城镇化战略的要求。公共图书馆在提高人口素质、促进人的全面发展和社会公平正义、实现“人的城镇化”进程中肩负着重要责任，但目前的街镇图书馆难以承担起这种责任。公共图书馆要在新型城镇化中承担责任，为实现“人的城镇化”贡献力量，为农民的市民化发挥积极作用，就必须通过建设独立运作的街镇公共图书馆来提高专业服务能力，从而充分发挥社会教育职能，提升“新市民”的科学文化素质，实现“人的城镇化”，进而推动社会公平正义。

表1 广州各镇距离市、区图书馆距离表

3 建设独立运作的街镇公共图书馆的可行性

3.1 物质基础具备

2013年我国GDP总量达568，845亿元人民币，人均GDP达6，807美元；广州GDP达15，420亿元人民币，人均GDP接近2万美元[8]。按照世界银行2010年制定的标准，我国人均GDP已超过3，976美元的标准，整体进入上中等收入经济体，广州进入人均GDP超过12，276美元或以上者的高收入行列。我国经济社会的快速发展为新建街镇公共图书馆，或将现有街镇图书馆按照公共图书馆的标准进行专业化改造提供了物质保障，使得在街镇建设独立运作的公共图书馆成为可能。

考察其他国家或地区公共图书馆发展历史，当经济社会发展到中等收入以上阶段后，公共图书馆建设会有跨越式发展。比如，我国台湾和我国香港的公共图书馆事业在20世纪80年代快速发展，1984年我国台湾人均GDP为3，233美元[9]，当年台湾有关部门分年编列预算补助各乡镇建立图书馆及添置图书设备，经过10余年努力，309个乡镇中的98%完成图书馆建设工作[10]；1980年我国香港人均GDP为5，700美元[11]，1979-1988年香港公共图书馆从23座增加到49座，年均增加2.5座[12]。在当前条件下，为实现公共图书馆服务的普遍均等，在县级以上公共图书馆基本实现现代化以后，政府应突破将公共图书馆建在区县以上行政区域的格局，将公共图书馆建设重心下移到街镇，在街镇建设独立运行的公共图书馆，使其提高专业化服务，从而提高公共图书馆服务的保障水平和保障力度。

3.2 保障机制逐步完善

公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，被纳入国家基本公共服务范畴，越来越受到国家重视。国家认识到享有基本公共服务属于公民权利，提供基本公共服务是政府职责，为此在法规上加快了公共图书馆建设的保障。比如，《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》立法进程加快，《国家基本公共文化服务保障标准》也有望于近期出台。这些法规作为构建现代公共文化服务体系的关键性制度设计，将促进基本公共文化服务标准化、均等化，有望将公共文化从低水平覆盖推向更高水平。

作为广州建设文化强市和世界文化名城的内容之一，广州市公共图书馆事业发展的制度保障也在逐步加强。2012年3月广州再次启动图书馆立法进程，2014年10月29日广州市第十四届人民代表大会常务会议第三十四次会议全票表决审议通过《广州市公共图书馆条例》(以下简称“《条例》”)。《条例》的亮点和突破之一就是对街镇公共图书馆建设提供法律保障，力图通过大力建设独立运作的街镇公共图书馆，实现约每8万人一座公共图书馆的目标，基本达到我国香港公共图书馆的保障水平。《条例》规定街镇公共图书馆的建设主体为区人民政府，并对街镇公共图书馆的服务规范、服务内容、建设标准、开放时间等进行明确规定。

2014年初广州重新修订《广州市社区公共服务设施设置标准》(以下简称“《标准》”)并公开征求广大市民的意见。修订后的《广州市社区公共服务设施设置标准》首次将街镇图书馆从文化站独立出来，规定街镇公共图书馆按照每千人20平方米、总建筑面积按照700-2000平方米的标准建设。

《条例》和《标准》的颁布实施，将推动广州街镇公共图书馆实现独立运作，街镇图书馆的规范化、标准化水平将大幅提升，服务能力和专业化运行有望得到保障。如果说经济社会发展为街镇公共图书馆的建设提供了物质基础，民众的阅读需求和图书馆权利保障是街镇公共图书馆建设的内在需求，那么一系列公共文化体系建设的法规出台将为街镇公共图书馆建设提供制度保障。

3.3 经济发达地区的探索为建设独立运作的街镇公共图书馆提供了宝贵的经验

自上世纪90年代以来，部分经济发达地区开始探索街镇图书馆发展路径，形成了深圳图书馆之城、佛山市联合图书馆、东莞集群图书馆、嘉兴乡镇图书馆等模式。这些实践为当前环境下建设独立运作的街镇公共图书馆提供了比较丰富的经验和教训。广州在充分考察各地街镇图书馆建设及立法经验的基础上，突破体制障碍，首次提出中心馆与总分馆制相结合的建设模式，规定广州图书馆作为全市公共图书馆服务体系的中心馆，区政府作为区图书馆及街镇公共图书馆乃至负有推进村、社区的图书室或者服务网点建设的责任主体，负责建设辖区内公共图书馆，统一建设区域公共图书馆服务体系。《条例》第十二条第三款规定：“区人民政府负责建设区和镇、街道公共图书馆，建立公共图书馆总分馆体系，区公共图书馆为区域总馆，镇、街道公共图书馆为分馆。”在确定区政府作为区域公共图书馆服务体系建设主体的前提下，考虑到镇政府与街道办事处作为基层政府或政府派出机构，有一定的财政能力和保障责任，《条例》规定街镇等“有关单位应当根据实际情况为图书室或者服务网点建设在场地、配套设施设备等方面提供必要支持”。

4 结语

在当前经济社会发展阶段，我国特别是经济发达地区有必要在街镇建设独立运作的公共图书馆，而且条件基本成熟。为实现公共图书馆服务的普遍均等，各地应将公共图书馆建设重点向基层转移，大力建设独立运作的街镇公共图书馆，通过区域总分馆体系推动街镇公共图书馆实行专业化服务。

[1]程焕文.普遍均等惠及全民——关于公共服务普遍均等原则的阐释[J].图书与情报，2007（5）：4-7

[2]于良芝.走进普遍均等服务时代：近年来我国公共图书馆服务体系构建研究[J].中国图书馆学报，2008（3）：31-40

[3]广东省文化厅.广东文化文物统计年鉴（2013）[K].广州：广东省文化厅编印，2013：164-165.

[4]于良芝.我国基层图书馆的专业化改造——从全覆盖到可持续的战略转向[J].图书馆建设，2011（10）：7-11.

[5]于良芝.图书馆学导论[M].北京：科学出版社，2003：71-73.

[6]程焕文.以民为本：21世纪中国图书馆事业发展的路向[J].图书馆建设，2006（5）：12-13.

[7]城市公共图书馆服务于读者阅读行为调查报告2013 [EB/OL].[2014-11-15].http：//www.gzlib.gov.cn/upload/research.pdf.

[8]2013年广州市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. [2014-09-10].http：//www.gz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzgov/s2885/201404/2647107.html.

[9]台湾GDP[EB/OL].[2014-11-10].http：//baike.baidu. com/view/5878391.htm

[10]王振鹄.台湾公共图书馆之发展[J].图书馆，2003（6）：18-19.

[11]人均GDP[EB/OL].[2014-11-10].http：//data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.PCAP.CD/countries？page=6.

[12]雷小云.香港地区公共图书馆的发展[J].江西图书馆学报，1991（5）：54-55.

The Necessity and Feasibility of Construction for Subdistrict and Rural Library with Independent Operation——Taking Guangzhou as an example

CHEN Shen-gui

Taking Guangzhou as an example，this paper analyzes problems in sub-district and rural library which is attached to the cultural station，such as:lack of the assurance of investment，singleness of service features，dissociation from public library service system，and it is difficult to assume the functions of public library.It also analyzes the necessity and feasibility of construction for subdistrict and rural library with independent operation.

Rural library；Subdistrict library；Public library；Independent operation

格式 陈深贵.建设独立运作的街镇公共图书馆的必要性和可行性——以广州为例[J].图书馆论坛，2015（3）：16-20，63.

陈深贵（1983-），男，硕士，广州图书馆研究协作部副主任。

2014-12-31

*本文系2013-2014年度国家公共文化服务体系制度设计研究课题“关于现阶段我国在街镇一级建设独立运作公共图书馆的必要性与模式研究”研究成果之一