我国地方政府制定产业政策的经济机制研究

■ 康凌翔 副教授 王 恒 博士（、宁夏大学经济管理学院 银川7500 、北京联合大学 北京 000）

引言

我国改革开放以来，包括中央政府下放财权、事权的财政体制改革在内的一系列经济体制改革，实现了各级政府之间在经济上一定程度的分权，这一方面让地方政府拥有了地方经济发展的相当支配权，调动了地方政府经济工作的积极性，一定程度上也克服了中央政府因信息不对称对地方经济干预给地方经济效益带来的扭曲；另一方面，在我国的政治治理上，上级政府尤其中央政府继续保持着对地方官员的任命权，并通过政绩考核和官员晋升来激励下级政府及其官员按上级政府的意愿行事，这样一来，在上级政府对地方官员的政绩考核中，经济上的分权又会固化并加剧了考核者与被考核者之间的信息不对称，以致上级政府通常不得不采用各种更完善和更具体细致的指标来考核地方政府及其官员的政绩。

对地方政府及其官员来说，其自身利益追求主要有两个方面：一是政绩或者官员的晋升；二是地方政府的财政收入和地方官员的经济收益。我国转型体制的背景和政府的经济、政治治理机制共同决定着我国地方产业政策的制定。

地方政府根据产业转型升级过程中自己的付出和收益特点来权衡自己的干预行为，包括在干预的方向、干预的程度、产业转型升级效果的追求上都会采取策略性行为，以追求自身利益的最大化。

地方政府产业政策干预的方向层面

（一）“选择性”产业政策的干预

选择性的产业政策是指地方政府针对本地区特定的企业或行业提供排他性的激励，以引导这些被选定的行业和企业率先投入产业转型升级。这样的产业政策干预的好处在于：第一，地方政府可以帮助某些被选定的产业和企业在产业转型升级上形成竞争壁垒，减少这些行业和企业行为上的外在不利干扰。对地方政府来说，也能够集中有限的精力形成地方产业转型升级的产业典范和企业典范。第二，选择性的产业政策由于缩小了地方政府的注意力范围，能够增加地方政府对所干预的行业和企业的信息拥有量，然后采取更有效的辅助措施加速产业转型升级的进程，有助于缩短政府产业政策实施到政策见到成效的时间，也就有助于地方政府更快地取得政绩和经济收益。第三，在选择性产业政策干预下，地方政府和官员能够利用行业或企业之间排队竞争，以及利用与某些企业之间的互惠关系，更容易地在选择行业和企业时为自己寻租，实现自身任期内的短期利益追求。不过这类产业政策干预对地方政府及其官员的不利方面也不少，一是容易形成地方政府对那些被选定的行业和企业的人为保护，导致这些行业和企业的创新力、竞争力不强，产业转型升级的效果不理想；二是这种政府的排他性支持会带来市场上不平等竞争，压制别的企业和行业在产业转型升级上的创新力和积极性；三是一旦政府产业政策不能见成效或失败，就让地方经济一时找不到新的出路，陷入较长时间的低迷中。

（二）“功能性”产业政策的干预

功能性的产业政策是指地方政府针对产业转型升级方面市场经济机制的缺陷，根据弥补地方市场缺陷的原理来决定政府的干预内容和出台相应的产业政策，并向所有的行业和企业提供非排他性的激励，以引导有条件的行业和企业率先投入产业转型升级。

这类的产业政策干预的好处在于：第一，能够鼓励企业之间的竞争，通过竞争和企业的自愿选择，筛选出那些有能力、也有自身意愿的行业和企业投入到产业转型升级中，调动微观主体在产业研究和创新的积极性和主动性，也就更能探索出增强地方经济竞争力的产业发展出路，一旦成功，将会使地方经济持续发展，为地方政府及其官员带来持续的经济收益和政绩。第二，功能性产业政策干预允许多元化，这样可以让不同行业和企业根据自身情况选择自身经营出路，对地方经济来说，一些产业转型升级的尝试失败了，另一些行业和企业的探索和尝试继续进行，有可能取得成功。第三，这类产业政策由于给产业转型升级留下更大的自由选择空间，可尽量避免地方政府直接干预行业或企业行为时，因政府与企业或行业之间的信息不对称产生的政府决策错误给经济带来的危害，也就更能避免因决策失误对地方政府和官员的问责和惩罚。当然其也存在不利方面：一是实施这类产业政策，地方政府需要更大的财政投入，而且这些投入能否取得成效政府更没有把握，因而对地方政府及其官员来说风险更大；二是从产业政策实施到产业政策产生成效的时间周期一般较长，很可能超出本届地方政府及其官员的任期限制；三是不能建立有代表性和影响力的政绩工程标志来为自身在政绩竞争中获得突出性差异；四是地方政府官员也难以利用产业转型升级项目培育和获取各种短期的租金收益。

（三）地方政府对“选择性”产业政策和“功能性”产业政策的选择

不同的地方政府，在选择这两种产业政策时权衡的方面是不一样的，但有些是它们都会考虑的共同内容，这些共同的权衡内容主要包括地方政府的财力、上级政府的产业政策要求、转型升级产业的技术特点、产业转型升级成功的可能性、对地方经济稳定性的影响等几个方面。

1.地方政府的财力。如果地方政府的财力有限，或者出于财政困境，在执行产业转型升级任务上更倾向于选择性的产业政策，这样可以既节省财力，又在执行任务上有所作为。反之，如果地方政府的财政实力强，地方政府会倾向于功能性的产业政策，这样既激励地方行业和企业积极投入到产业转型升级中，为地方经济培育更强的竞争力和发展后劲，又保持地方经济的多样化平稳发展。

2.上级产业政策的要求。如果上级政策对产业转型升级有详细的指标要求和过程要求，地方政府会更倾向于选择性的产业政策，这样地方政府可以直接干预那些被选择的行业和企业参与产业转型的内容和程度，按期完成上级政府的指标要求，不然的话，地方政府不能控制产业转型的过程和任务数量，就可能到期完不成任务，在政绩竞争中成为落后典型。反之，如果上级政策只有灵活性的指标要求，或指导性的政策规定，地方政府更倾向于功能性的产业政策，这样地方政府可以保证地方经济的稳定和改善地方经济运行，而又不必担心产业政策的快速见效。

3.产业转型升级的技术特点。在产业转型升级的技术特点上，对于那些产业转型升级过程中，企业之间正外部性强的产业，地方政府更倾向于功能性产业政策干预，因为这可以让更多的企业有机会参与产业转型升级的研究，参与的企业数量越多，企业行为之间产生的正外部性帮助就会越大，产业转型升级的进程就会变快，成功的可能性也更高。对于那些与以往产业没有技术关联，完全依靠重新开创新基础的产业转型升级，地方政府也更倾向于功能性产业政策干预，因为这样的产业转型更需要广泛的市场激励来调动更多企业的创新能力和集中社会各方面的智慧。相反，对于那些企业之间正外部性小的产业转型升级，政府更倾向于用选择性产业政策提供帮助，这样可以增强对参与产业转型升级研究的行业和企业的支持力度。对于那些与以往产业有技术关联的产业转型升级，地方政府也愿意用选择性产业政策提供帮助，因为这种产业转型有以往的技术基础和人才基础，容易形成成功的行业典型和企业典型，而且典型一旦形成，别的行业和企业跟随模仿也较容易。

4.产业转型升级成功的可能性。在产业转型升级成功的可能性上，成功可能性越高，地方政府越倾向于用选择性产业政策干预，原因是容易形成成功的典型，也通过政府集中精力对选定行业和企业的支持，缩短其间的进程。反之，地方政府更倾向于功能性产业政策干预。一般来说，如果是承接国外产业或引进国外先进技术的产业转型升级，成功的可能性更高些，因为有国外既有的产业模式，产业技术上的示范。如果是与本地已有产业关联性强的产业转型升级，成功的可能性也要高些，因为人们可以根据既有产业的技术基础和人才基础进一步开拓研究，而且人们对既有技术存在的问题、可能的开拓方向等方面都深有体会。

5.产业转型升级对地方经济的稳定性影响。在考虑到产业转型升级对地方经济稳定性的影响上，如果对地方经济的稳定性影响不大，地方政府更倾向于选择性产业政策干预，因为如果被选择的行业和企业最终参与产业转型升级成功，就能为地方政府及其官员建立政绩标志，如果最终不成功，也不会给地方经济运行带来大的问题，也就不会影响地方政府及其官员的政绩。反之，对地方经济稳定性影响大的产业转型升级，地方政府更倾向于功能性产业政策干预，一方面通过行业和企业的多样化经营保持地方经济的稳定，还可通过较大范围的产业政策帮助，维持地方经济的平稳；另一方面，在保持地方经济稳定的前提下，能激励有条件的企业参与产业转型升级的研究、开拓，调动多方的积极性。

当然，地方政府的产业政策偏好是根据上述各方面因素综合考虑进行权衡的，在现阶段我国经济体制和政治治理体制下，地方政府优先考虑的会是地方政府的财力和上级政府的产业政策要求，因为这两方面对地方政府及其官员的经济收益和政绩影响更直接。

地方政府产业政策干预的程度层面

（一）“指导性”产业政策的干预

指导性的产业政策是指地方政府知会所有行业和企业关于政府的产业转型升级意愿，并对跟随地方政府指导意愿的行业和企业，给予经济和资源上的支持。这种政策对地方政府及其官员的有利方面在于：其一，在这种政策下，对跟随地方政府指导意愿的行业和企业，地方政府给予经济和资源支持，对不跟随地方政府意愿的行业和企业，地方政府不给予支持，但通常也不给予惩罚，另外，行业和企业参与产业转型升级的行为还比较自由灵活，这样可避免政府与行业企业之间的利益不吻合时导致的彼此之间的冲突，也就尽量避免这种冲突损害地方政府及其官员的政绩；其二，这类产业政策实施时的政府财政投入量相对较少，更多的是靠行业和企业自己的投入，节省地方政府的成本付出；其三，在指导性产业政策下，政策规定比较灵活，地方政府及其官员容易利用灵活的政策获取租金收益。这类产业政策对地方政府利益不利的方面在于：地方政府难以控制产业转型升级的真实效果，也难以控制转型升级的进程，甚至会出现一些行业和企业走形式主义以获得政府的支持，而最终产业转型不能有真正进展，一些行业和企业后期继续陷入经营困境中，结果政府的政策意愿贯彻效率低。

（二）“强制性”产业政策的干预

强制性产业政策是指地方政府会制定一定的指标，要求参与转型升级的行业和企业执行并在一定时期内完成，这些指标的要求条件还能体现地方政府干预的强弱意愿。这类产业政策有利于地方政府利益的方面在于：其一，地方政府能够适当控制产业转型升级的程度和进程，在贯彻产业转型升级要求上确定性更强，这样，地方政府就可根据自己要达到的利益目标来控制产业转型升级的程度或进程。其二，这类政策通过一定指标直接规定参与产业转型升级的行业和企业的行为，减少产业转型升级中的形式主义，提高政府政策意愿的贯彻效率。这类产业政策不利于地方政府意愿的方面在于：一是由于对行业和企业行为的干预性强，容易引起地方政府与这些行业和企业之间的矛盾冲突，尤其在干预失败的情况下，会损害地方政府及其官员的政绩；二是要保证干预过程中有关行业和企业的运行平稳，地方政府需要付出更大的财力支持，需要在各方面政策协调上付出更大的努力，尤其在干预以后会给有关行业和企业留下很多后续问题，这些后续问题将成为政府要进一步付出财力、精力去解决的长期负担；三是在政府与企业经营之间存在信息不对称的情况下，地方政府的各种指标性要求和强制性干预不一定符合有关行业和每家企业的实际情况，必然存在干预错误和失败的可能。这会让地方政府的利益面临更大的风险。

（三）地方政府对“指导性”产业政策和“强制性”产业政策的选择

地方政府采取哪种产业政策干预同样取决于上述各方面因素的综合权衡。一般来说，上级政府产业政策要求和地方政府的财政能力是首要考虑的两个因素。如果上级政府的产业政策要求强烈或直接规定有硬性指标，地方政府会更倾向于强制性的产业政策干预，以完成上级的指标要求；如果上级政府的政策要求不强烈，或者希望下级政府更多遵从企业意愿，地方政府就更倾向于指导性的产业政策干预。地方政府的财政资金支持能力强，地方政府会倾向于强制性的产业政策干预，因为通过充裕的财力支持，能够尽力弥合强制性产业政策干预过程导致的地方政府与被干预行业和企业之间的冲突，保证地方政府的政绩在政府干预行为中不出现损害，还让地方政府有能力解决干预给被干预行业和企业留下的后续问题；反之，地方政府财力薄弱情况下，会更倾向于指导性的产业政策干预。

地方政府对产业政策干预的效果追求层面

（一）“激励新产业培育”的产业政策干预

激励新产业培育的产业政策是指地方政府主要针对产业转型升级中的研发、开拓等企业行为进行政策激励，并相应地制定行业和企业在产业研发、开拓上取得进展的各种指标，要求参与产业转型升级的行业和企业执行。这类产业政策对地方政府利益的好处在于：其一，通过产业技术的支撑、产业经营环境的营造，能帮助行业和企业稳步地推进产业转型升级，避免产业转型升级中产生不能持续经营的困境，也避免产生次生经济问题拖累地方财政和损害地方政府政绩；其二，这类产业政策有利于培养地方经济在新产业上的市场竞争力，因为一旦本地区在产业转型升级上取得技术和经营模式上的突破，就会使本地区在新产业的发展上取得领先地位，并能吸引更多的资本和企业向本地区的集聚，增强地方经济的实力和地方政府的经济收益，利于地方政府及其官员建立政绩。这类产业政策的不利方面有：一是通常实施这样的产业政策激励，需要地方财政付出大量的成本投入，却不一定能快速取得成效，因为要在新产业技术、市场创新上取得突破较难，不确定性大。二是这类产业政策只能吸引那些有一定市场经营实力和经济实力的企业参与，不能吸引广泛的企业参与，因为企业从事这类行为也要耗费企业的人力和其他资源，如果这些行为占用企业资源比例较大，由于其取得成效时间较长，不确定性较大，会影响企业的现期收益，所以更多经济实力不强的企业更愿意从事能带来现期收益的经营活动。

（二）“激励新产业规模”的产业政策干预

激励新产业规模的产业政策是指地方政府主要针对参与产业转型升级的行业和企业在新产业上的生产经营规模进行政策激励，还会制定有关新产业的生产规模、市场规模、交易规模、产业集聚程度等方面的指标进行衡量。这类产业政策对地方政府有利的方面在于：第一，能够较快形成产业转型升级的经济效果，给地方政府及其官员带来政绩，甚至还能带来地方经济收益和财政收益；第二，通过对行业和企业在新产业产出规模上的激励和扩大，能形成产业转型升级中的规模经济效果。但这样的产业政策也有很大的风险：一是在新产业的技术、市场结构和环境没有成熟之时，容易形成产业转型升级中的“拔苗助长”，结果新产业上的产出规模很大，但产品在经济中的应用范围有限，导致市场吸纳能力有限，或者市场吸纳能力没有持续性；二是这样的产业政策容易导致地方经济的大规模波动，如果引发地方其它问题的集中爆发，会损害地方政府及其官员的政绩。

（三）地方政府产业政策对新产业发展培育激励和产出规模激励的选择

主要与地方政府及其官员的执政期限、上级政府的产业政策要求、新产业发展所处的阶段和产业转型升级中的技术特征有关。从执政期限看，执政期限较短时，执政者更倾向于激励新产业产出规模的产业政策，因为这能快速显现产业政策的经济效果，实现执政期间的政绩，也能在执政期间通过大规模的立项和建设，给地方政府及其官员带来经济增长收益和经济租金。反之，如果执政期限较长，地方政府更倾向于新产业培育的产业政策，这样能稳步推进产业转型升级，避免出现经济大的波动，或者避免产业转型升级陷入后续困境，损害执政者政绩。从上级产业政策的要求方面来说，如果上级产业政策对新产业的研究投入没有细则要求，只注重产业转型在地方经济中的成果，地方政府会更倾向于新产业的产出规模激励的产业政策；如果上级产业政策对新产业的研究投入有细则要求，并注重新产业的培育效果，或不追求产业转型升级在地方经济中的成果，地方政府会更倾向于新产业培育激励的产业政策。从新产业所处发展阶段看，新产业技术和市场经营条件基本具备并能为地方经济带来增长和税收贡献时，地方政府更倾向于产出规模激励的产业政策，反之，新产业处于刚研发、开拓阶段，不能给地方经济带来增长和财政收益时，地方政府更倾向于新产业培育激励的产业政策。从产业转型升级中的技术特征看，规模经济对新产业研发、开拓促进作用大时，地方政府会倾向于新产业产出规模激励的产业政策，反之规模经济对新产业研发、开拓促进作用很小，并且产业的发展程度对新产业在经济中起作用非常重要时，地方政府就会更倾向于新产业培育激励的产业政策。

目前我国仍处在社会体制不完善的转型过程中，并且上、下级政府之间所存在的委托代理机制和与这一机制相伴随的每一级政府对自身利益追求，这种关系的存在使得地方政府及其官员在工作中更愿意把政绩和自身经济利益两者结合起来决定自己的行为。结果我国的转型体制背景和政府的经济、政治治理机制共同决定着我国地方产业政策的制定过程。

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