交换权利视角下食品价格政策与价格改革探索

■ 张群群 教授（中国社会科学院财经战略研究院 北京 100836）

引言

食品价格上涨过程中政府与市场的互动关系很复杂，食品价格政策导向在不同历史阶段表现各异，政府对相关经济主体的利益诉求分别采取了不同的应对策略。除了分析食品市场供求关系和比较不同国家事后应对食品通胀的短期政策外，为研究围绕食品价格和农业通胀所形成的经济利益关系，还需借助政治经济学视角的理论工具，回顾食品政策演变，借鉴一些经济体的成功经验，探索稳定食品价格的长效机制。

借鉴阿玛蒂亚·森有关贫困与饥荒研究中的交换权利理论，本文尝试把交换权利、食品价格政策与价格改革联系起来。在农产品价格领域，核心问题仍是要处理好政府和市场的关系，注意发挥各自的积极作用；关注粮食价格对生产者和消费者的不同影响，贯彻落实“赋权”的指导思想，保障合理的交换权利；借鉴成熟市场经济体的有益经验，健全食品市场体系，完善粮食价格支持和农业收入支持政策体系。

食品价格、交换权利和免于饥饿的自由

供求分析在研究食品价格时确有必要但还不够。粮食供求总量平衡并不能保证粮食一定流向并满足需要它果腹的群体。国际学术界对世界范围内饥荒史的研究有惊人的发现，一些大饥荒并非遭遇粮食供求出现巨大缺口，反而是发生在粮食可供量足以满足需求的情况下。过于重视粮食供给量的统计数字，有时会导致政府无法预测到作为经济灾难而不是粮食危机的一场饥荒会造成多少生命损失。

阿马蒂亚·森（2001）对饥荒的研究思路与食品价格紧密相关。交换权利是其发展问题和饥荒问题研究中的核心概念。一个人在市场经济中用自己拥有的商品，通过贸易、生产或两者的结合，转换成另一组商品。他据此能够获得的各种商品组合的集合，即构成其交换权利。“即使饥饿是由食物短缺引起的，饥饿的直接原因也是个人交换权利下降”，更重要的是，“交换权利的恶化可能是由一般食物供给减少之外的原因造成的”。交换权利取决于权利主体在社会经济等级结构中的地位和该经济体的生产方式。值得注意的是，“饥荒往往伴随着相对价格的剧烈变化——尤其是食品价格的急剧上升”。交换权利依赖于市场交换，还依赖于社会保障。在森看来，饥饿是交换权利的函数，而不是粮食可供量的函数，“在实际生活中，一些最严重的饥荒正是在人均粮食供给没有明显下降的情况下发生的”。权利方法提醒人们，不能只考虑食物本身，而不考虑其控制权和食物背后的权利关系；只关注食物相对于人口的比率，会严重扭曲反饥饿和反贫困政策。

在食品和粮食领域内，的确应当充分发挥市场机制的作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月）提出，要建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性的作用，为此必须完善主要由市场决定价格的机制。《决定》明确指出，要完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格的作用。

在涉及食品特别是粮食的问题上，在推进市场化改革时，或许不该忘记中国过去在反贫困方面走过的成功之路。森（2001）在谈及交换权利还依赖于国家所提供的社会保障时，公允地指出，“社会主义国家——中国——在人均食物数量没有明显增加的条件下消灭了饥饿。这是先消灭饥饿，尔后增加人均食物数量的一个典型”。而其背后的制度条件就是社会保障系统的建立——特别是就业保障，普遍地提高了人们抵御贫困、免于饥饿的经济能力。

在推进农产品价格形成机制市场化的过程中，必须注意到，在粮食领域内，不能只有市场这单一的力量，而置政府的力量于不顾。更不能走向另一个极端，转而过分迷信市场的力量。尤其是要努力防止出现政府对市场持“不干预主义”的饥荒或通胀应对政策。完全相信可以依靠市场来解决粮食向受灾地区的流动是极端危险的，因为事实证明，在类似的情况下，市场往往不能提供足够的粮食。

在一国发生饥荒时，甚至会出现“饥荒正在蔓延，而受灾的国家或地区却正在出口粮食”（森，2001）。即一边发生饥荒，一边出口粮食；粮食进出口有时发挥的甚至是逆向调节作用，加剧而不是缓解了国内的饥荒。市场机制反而促使粮食从遭受饥荒的地区流向其他地区，这种现象看起来难以理解，其实不然。森（2001）指出：“市场需求所反映的不是生物学上的需求或心理学上的欲望，而建立在权利关系之上的选择”，这种“反常”现象“是市场尊重权利而不尊重欲望的‘自然’特性”。虽然这似乎只是比较极端的例子，但更常见的例子，则是粮食进出口贸易并不服从于国内粮食市场平衡的需求。人们常用“逆向调节”来概括，仿佛这是市场的“例外”，但这本来就是市场的“常态”。

饥荒不仅可能发生在经济衰退时期，而且可能发生在经济繁荣时期，尤其需要警惕经济繁荣时期的饥荒。为此，不能只关注一国经济体系中存有多少粮食，还要重视粮食生产者有多少权利直接消费其自产粮食。充分保障粮食生产者对他自产粮食的直接权利，无论何时都具有重要意义。

森的研究提醒我们，应充分理解不同阶层的人们对粮食的支配和控制能力，而不是沿袭仅仅保障食物供给的旧思路，以免导致灾难性的政策失败后果。当政府计划是一个经济体中配置资源的决定性机制时，一定要防止这种力量对粮食生产者直接权利的损害；而当市场力量是决定性的资源配置机制时，则要避免使市场力量成为横亘于粮食供给与粮食权利之间的巨大障碍。

可见，在农产品价格领域，核心问题同样是要处理好政府和市场的关系，既要发挥市场配置资源的决定性作用，也要更好发挥政府作用。须时刻关注粮价运行对生产者和消费者各自交换权利的影响，要充分保障交换权利，注重不同利益群体之间在粮食和一般食品利益分享上的平衡。

食品政策目标的变化与食品价格政策的角色

回溯文献可发现，国外单纯研究食品价格的文献三四十年前较多，但后来随着经济形势变化，这类研究越来越被融入新的视角和框架之中。较突出的新视角和新框架是食品政策和食品安全。由此使食品价格研究不再局限于简单的市场供求及价格变动分析与产需预测，而是形成了分析食品决策部门的政策制定过程、评估政策效果与影响的综合性研究方法和框架。

（一）食品政策目标和重点的变化历程

经济合作与发展组织在其研究报告（OECD，1981）中曾明确指出，食品政策或粮食政策（food policy）被视为一项政府战略（a government strategy），提供了形成和评估政策工具的综合性框架。食品政策目标在不同国家、地区、时期经历了以下历史演变过程。

类似于农业政策的食品或粮食政策。二战后，增加食品或粮食供给量与食品供应的平等分配是许多国家农业政策的主旋律。部分国家出现农业部门的高价政策。有些国家出现保持城乡均衡增长、提高农民（生产者）收入的政治吁求，此时，“食品或粮食政策”类似于“农业政策”。

强调食品保障与通胀的宏观政策含义的食品或粮食政策。1970年代，汇率频繁波动，通胀高企，失业率上升，经济增长减速，大宗商品价格飙升，价格运行不稳。发展中国家丧失对其国内价格政策的控制。他们开始重视生产政策、消费政策与贸易和货币政策的联系，以确保未来能获得稳定充足的食品和粮食供应。中国目前阶段与欧美国家和许多发展中国家这一发展阶段有些相似。

食品政策开始强调食品安全与食品行业从生产到销售（生产、加工与流通）的一系列规制措施等新维度、新内容。中国现阶段在这些方面正面临诸多新挑战。

回顾食品政策目标演变，结合中国当前食品和粮食领域的问题，可以认定在日后研究中，应着重于食品政策的分析框架、发展中国家的食品政策实践、发展中国家的食品补贴、粮食的公共分配体系、维系国际食品价格稳定和食品安全的金融措施、欧盟和美国等发达经济体的农业与食品政策、全球食品治理体系等。

（二）食品价格政策在食品政策体系中的角色和地位

食品政策分析框架主要涉及生产、营养、政治和贸易四个层面。食品价格政策是食品政策的重要组成部分，也是把食品政策同宏观价格、预算、贸易等政策联系起来的枢纽。在食品政策分析框架中，有关生产问题、价格政策决策的政治问题、反贫困视角下的农价问题的成果和方法，对学术界未来深化食品价格和食品政策研究，具有重要的参考价值。

Timmer（1986）曾对宏观经济政策与食品政策的重要联系进行图解，从中可见食品价格政策的枢纽地位。除微观视角外，Timmer（1986）还谈及食品价格政策与宏观问题的广泛关联。例如，在代议制下不同利益集团之间有关食品政策的预算安排的权衡，往往涉及到底是增加补贴（如给予消费者食品补贴），还是为提高农业生产率而进行投资（如增加农业生产者的投入）；到底是把资源用于改善短期内的消费者福利，还是要保护农业生产者，对他们实行价格支持。这些争论的背后均涉及城乡利益群体之间的关系。考虑到许多发展中国家政府政治支持的来源，这些难题的解决方案往往有利于城市消费者的短期利益，同时牺牲农业长期生产力和农民的长远利益。Timmer指出，不利于农业部门的这种歧视性做法，仅仅是部分地展现了预算支出分配的真相。至少同样重要的是城乡商品和服务交换的基本比率，即城乡贸易条件，这取决于宏观价格政策的整体结构。

宏观经济视角下的食品或粮食政策分析框架，有助于检讨宏观政策的扭曲组合，分析不利的宏观政策带给食品或粮食政策决策者的限制，把食品或粮食体系同经济增长的语境和减少贫困的努力联系起来，从而找到既能保障贫困消费者的福利，又能强化贫困的农业生产者与整个经济体系的联系，宏观措施与微观干预相互有效配合的减贫途径。灵敏有效、具有长期导向和激励作用的食品或粮食价格政策，有助于顺利解决农村、农业和农民问题。

（三）食品价格稳定目标的多种实现机制

稳定食品或粮食的价格可有多种实现机制。如以市场规制方式，借助价格政策和配额制度，实现农产品价格支持目标；借助市场风险管理工具，以市场方式而不是政府干预，实现价格和收入稳定目标；实行直接的收入支持政策等。

为保护农业生产和增加农民收入，国际通行做法是对农产品实行价格支持政策，如针对粮食等主要农产品的目标价格支持体系。一些国家的成功实践证明，以粮食目标价格为核心的农业支持政策能发挥保护农民收入、稳定农价的重要作用，可保障农业持续健康发展。

这里简要提及欧盟传统的市场规制方法中具有价格下限的市场组织形态（参见Huib Silvis and Roald Lapperre，2010）。其中最主要的措施是在欧盟边境，对主要农产品（粮食、食糖、奶油、牛肉、葡萄酒和橄榄油）的进出口采取的规制。其进出口措施表现为，禁止第三国的产品以低于门槛价格或入门价格（threshold price）的价格水平进入欧盟边境，这个价格水平是根据目标价格得来的。只要欧盟外部市场报价低于入门价格，即对其征收可变进口关税，以弥补价格差额。对于出口来说，与进口关税对应的则是补贴，即所谓的“出口退税”，在世界市场价格低于欧盟内部价格水平时，促进向第三国的出口。

其实，这就是一种应用于进出口的具有价格下限（门槛价格）的目标价格体系。这种市场组织的目的是在市场中达到一个特定的价格水平，即“目标价格”，也就是农户应当能够从其产品上获得的平均价格。

除了农产品价格支持政策之外，随着欧盟共同农业政策的变化，农产品的生产者面临着越来越大的价格风险和收入风险。在介绍欧盟农业、食品和农村地区的相关政策时，一些研究者也强调了农产品市场特别是远期市场和期货市场所提供的风险管理方法，在管理价格风险和稳定收入方面的重要作用（参见Oksam，Meester and Silvis，2010）。至于欧盟在20世纪90年代初实行价格支持政策的改革，转而更多地采取直接的收入支持措施（详情可参见Jongeneel and Brand，2010）。如今，这类直接的收入补助措施已成为欧盟农业中的核心政策工具，超过三分之二的共同农业政策预算是以此类直接补助形式发放给农户。

美国在20世纪20年代末和30年代初开始实施的粮食支持政策表现为直接的资金支持和收购支持。此后在相当长的时期内，美国政府的政策重点转向通过支持价格，在控制粮食生产过剩的条件下保证农民增收。20世纪70年代初，美国支持价格的政策改为目标价格制。20世纪80年代前后，美国的粮食目标价格的含义和内容发生了变化。20世纪80年代中期以前，美国的粮食目标价格更类似于最低收购价格，其目的是维持粮食价格的稳定。20世纪80年代中期以后，美国的农业支持政策转变为收入支持政策。新的政策在保障农民稳定收入的基础上，缓解了政府的财政压力，同时减少了对市场的直接干预（张群群、温桂芳、王振霞，2014）。

在研究和借鉴国际通行的农产品价格支持政策时，屈校民等（2011）精准地概括了目标价格政策的基本内涵：其目的旨在坚持粮价由市场形成，在此前提下减轻市场波动风险，建立长效机制，保障农民获得合理而稳定的种粮收益；目标价格涵盖产品成本和合理盈利，反映产品价值；市场价格低于目标价格时启动直接补贴机制，根据目标价格和市场价格的差额，向农民核发补贴额；市场价格等于或高于目标价格时，不启动对价差的直接补贴政策。

启示与建议

交换权利理论把人们关注粮食和食物的焦点从食物本身转移到同时作为生产者和消费者的人的身上。政治经济学视角的分析提醒揭示，在农产品价格领域，核心问题是要处理好政府和市场的关系，既要发挥市场的配置资源中的决定性作用，也要更好发挥政府作用。为处理好二者的关系，必须时刻关注粮食价格的运行对生产者和消费者各自交换权利的影响，要充分保障合理的交换权利，同时注重不同利益群体之间在粮食和一般食品利益分享上的平衡。

食品政策目标在不同国家、不同地区、不同时期经历了多变的演进过程。食品政策和食品安全这样的新视角和新框架，使有关食品价格的研究不再局限于简单的市场供求及价格变动分析与产需预测，而是提供了分析食品政策部门的政策制定过程、评估政策效果和影响的综合性的研究方法和框架。研究食品价格稳定机制问题，可以充分吸收食品政策方面的实践经验和研究成果。

食品价格政策在食品政策体系中扮演着关键角色。宏观经济政策与食品政策之间存在重要联系，其中食品价格政策居于枢纽地位。宏观经济视角下的食品或粮食政策分析框架，有助于把食品或粮食体系同经济增长和减贫目标联系起来，从而找到兼顾消费者福利与农业生产者激励的有效途径。灵敏而具有长期导向和激励作用的食品或粮食价格政策，有助于顺利解决发展中国家面临的十分突出的农村、农业和农民问题。

食品价格稳定目标拥有多种多样的实现机制。要稳定食品或粮食的价格，不能一味地依赖政府，而要充分发挥和借助市场机制的作用，特别要重视市场组织的潜能。既要发挥市场的作用，也不能完全依赖市场，而要发挥好市场与政府两方面的积极作用。既要改进和完善市场规制措施，健全价格支持政策，也要切实改进补贴方式，优化财政补贴资金的使用效果，并要积极探索使用多种多样的市场避险工具和金融手段，通过多种渠道实现规避价格风险和稳定增加收入的目标。

近年来中国粮食和食品价格上涨是向其价值的合理回归，具有明显的恢复性和补偿性。而要稳定食品价格、防止其大幅震荡，也不是仅仅管住货币就能做到的。相应政策须确保食品价格上涨的利益惠及农民，并保障城市低收入群众的生活质量。

首先，在食品（粮食）的生产、分配、交换和消费等各个环节应积极贯彻“赋权”的指导思想。中央关于全面深化改革的决定明确提出，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民对承包地的完整权能，赋予农民更多财产权利，维护农民生产要素权益，健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。“赋权”的指导思想颇具战略眼光，对构建中国食品价格稳定战略具有长远的指导意义。

其次，深化粮价改革，建立合理的粮食价格形成机制和补贴机制，更好地发挥价格机制对稳定供给和稳定价格的作用。同时，理顺粮食购销体制，引入并完善目标价格机制。解决目前存在着的中储粮公司独自承担唯一托市收购主体的重责带来的问题，借鉴发达市场经济体中的目标价格制。变“托市收购”和“临时收储”为“目标收购”，在政策性粮食领域构建具备一定竞争性的收储体系，每年制定好目标收购数量和目标收购价格，建立和完善政策性粮食运作的治理机制和管理体系。在构建竞争性粮食市场体系的基础上，逐步形成增加农民收入、保护农业生产、保障低收入群体权益三位一体的稳定食品价格的长效机制。

1.Jongeneel,R.and Brand,H.Direct income support and cross-compliance[C].Arie Oksam,Gerrit Meester and Huib Silvis(eds.),EU Policy for Agriculture,Food and Rural Areas.Wageningen Academic Publishers,2010,Chapter 9

2.Silvis,H.and Lapperre,R.Market,price and quota policy:half a century of CAP experience[C]. Arie Oksam,Gerrit Meester and Huib Silvis (eds.),EU Policy for Agriculture,Food and Rural Areas.Wageningen Academic Publishers,2010,Chapter 8

3.Timmer,C.P.A framework for food policy analysis[C].Charles K.Mann and Barbara Huddleston (eds.),Food Policy:Frameworks for Analysis and Action.Bloomington:Indiana University Press,1986

4.OECD.Food Policy[R].Paris:Organisation for Economic Co-operation and Development,1981

5.[印]阿马蒂亚·森著.王宇，王文玉译.贫困与饥荒—论权利与剥夺[M].商务印书馆，2001

6.丁声俊.实行目标收购 理顺粮食购销体制[N].期货日报，2013-11-14

7.屈校民，赵立杰等.关于实行玉米目标价格的思考[C].载温桂芳，张群群.中国价格理论前沿（1）[M].社会科学文献出版社，2011

8.张群群，温桂芳，王振霞.食品价格管理与调控的经验和启示[C].载温桂芳，张群群.中国价格理论前沿（2）[M].社会科学文献出版社，2014