我国自然垄断行业政府管制存在问题与对策

■ 王佳锐（内蒙古财经大学工商管理学院 呼和浩特 010070）

我国自然垄断行业政府管制的内涵与必要性分析

（一）自然垄断行业与政府管制的内涵分析

自然垄断，指的是由于资源的稀缺性以及规模效益的存在，使得提供单一服务或是物品的企业或是提供多种物品及服务的企业联合形成一家公司（即垄断），或是由此形成的极少数企业（称为寡头垄断）的概率增加。这种由于其技术愿意或是其他特别的经济因素而形成的垄断或寡头垄断，我们称之为自然垄断。政府管制指的是政府依照相关的法律体系对本国的自然垄断行业的价格决定、市场进入、服务条件以及产品质量等进行直接的行政干预，以规范市场经济的环境、维护百姓最大权益。

（二）我国自然垄断行业政府管制的必要性

自然垄断行业的界定决定了其形成具有经济的合理性以及天然性，但是，由于其属于市场失灵的典型案例，市场功能的竞争机制在其整体的发展中很难发挥作用，因此，立足于社会整体利益，政府对自然垄断行业的管制显得十分必要。政府对自然垄断行业的管制主要是在价格管制、市场进入管制以及产量的管制三个方面。价格管制指的是由政府来确定自然垄断行业的产品或服务的定价以及相关收费标准，防止自然垄断行业损害消费者利益的情况发生；进入管制关键是通过对某一具体行业的企业数目进行限制，避免恶性的竞争出现；产量管制是对产品或服务的数量进行限制，防止由于投资或产出数量与市场实际需求的不适应所带来的价格非正常性波动，造成资源的浪费或是有效供给的不足。对于自然垄断行业在经济环境中的正当性以及政府管制的必要性，我国有必要对自然垄断行业进行适度垄断经营，同时，要对自然垄断的管制进行必要的改革。

我国自然垄断行业政府管制的现状及存在问题

我国自1998年以来对自然垄断行业进行了以拆分一系列为主要形式的改革，但是因为经济体制等客观因素，改革的效果欠佳，甚至在某一些自然垄断行业，仅有的几个企业以协议等方式对市场进行分割，严重违背改革的初衷。自然垄断行业具有资本密集以及规模效益等特点，在一定程度上对其他竞争者的进入形成了很大阻碍，同时造成了行业低效以及垄断的高利润，使得我国的相关行业市区创新的动力，制约了本领域的技术进步以及效益的提高。我国自然垄断行业中浓厚的官僚作风，更进一步损害了消费者的利益。对我国自然垄断行业现有存在问题的研究探讨，有利于有针对性地提出适合我国国情的自然垄断行业的管制措施和改革建议。

（一）政企没有明确划分

我国自然垄断行业的政企没有明确的划分，这一问题主要是由我国政府管制的特殊性有关。自然垄断的形成是由生产技术的规模化造成的，但是在我国，自然垄断的形成根本原因在于行政垄断，是通过政府颁布的限制竞争的相关政策以及法令等一系列政府的规制措施导致。建国后所实行的计划经济体制使得政府几乎将所有的行业垄断，经济处于绝对意义上的行政垄断下，虽然自改革开放后逐步确立了市场化的目标，但是计划经济体制的影响依旧根深蒂固。同时，由于中央集权的逐步放松以及受到地方经济利益的驱动，以部门、区域为主要形式的行政垄断也进一步扩张。这在很大程度上造成了当前我国自然垄断行业中存在的政企不分问题。

由于我国的自然垄断行业长期实行的是国有化体制，政企不分问题普遍存在。在我国自然垄断行业中，国有企业是垄断经营的主体，地方政府或部门是管制的主体，但同时国有企业又是归政府所有，这在一定程度上造成了管制的主体与管制者二者的复杂关系。在该体制下，行业的价格以及投资等重要的决策都是由政府管辖的，国有企业不是真正的决策者，仅仅是政策的执行者，并且在执行的过程中，这些政策不仅在于盈利，同时也会出于政治目的执行某些非营利性的决策。由于国企不是真正决策者，不用承担相应的运营与决策风险，政府会对这些行业企业的运营效益负责，并发放政府补贴，使得自然垄断企业缺乏其利益最大化的目标动力，同时其所面临的倒闭风险降低，最终导致成本的膨胀，效率的低下以及资源的浪费。

（二）按行业政府管制机制相对分散且缺乏独立管制机制

在我国的自然垄断行业中，管理的职权过度分散问题十分突出。我国实行的是由不同部门分管不同管制职权的管制机制，其监管的机构设置相对狭隘，缺少全局性和综合性，很多有内在关系的垄断行业或领域往往会被人为地分割在不同的监管机构中，造成了管制的复杂和低效。例如，在交通运输这一领域，公路和水路的运输是归属交通部管制，自2008年起民用航空局也并入交通部，但是铁路行业却有其独立的管理部门。

（三）缺乏对管制者的监督

目前，我国自然垄断行业的政府管制中普遍存在透明度和公开性不足的问题。腐败、不作为以及低能等一系列问题的存在，使得政府管制的公开性受到很大制约。根本原因在于政企不分，由于管制的机制与行业自身存在着各种或利益或政策性关系，管制行为的公开可能会造成对企业或行业利益的损害。

（四）相关法律滞后

在我国的自然垄断行业政府管制的改革中，一般各都是先于立法存在，现行的相关法律条例相对简单粗糙，而且基本都是由部门立法，带有着明显的部门、行业的保护色彩。受政企不分体制影响，行业法律的制定者和被管制的企业之间存在着密切的联系，在制定行业的立法以及对法律的实施进行监管的同时还参与着行业的整体运营决策与实施，这直接造成了在立法与执法时明显偏向被管制的企业或行业，不能实现社会利益的最大化目标。

我国自然垄断行业政府管制的路径与优化对策

（一）增强管制机制的独立性

为了有效打破部门间的分散管理机制，“各自为政”局面，我国需要建立起有针对性的适用于特定行业或者是在技术方面具有相似之处的部门的创新型跨行业管理部门，并制定相应的管理机制。特定行业的新型管理机制的建立，毕竟可以获得更多有用的相关信息，减少由于信息的不对称所导致的低效或是与利益最大化、成本最低的管制宗旨性违背，同时可以在一定程度上增强其管制体制的专业性。管制机制的建立要体现其独立性，即管制者与被管制者彼此成为相互独立的主体存在，同时，要遵循管制专业化以及管制只能集中化原则，改变目前管制职能相对分散的局面，打造综合性、高效性的管制机制。

（二）抑制自然垄断行业的垄断定价

在我国的自然垄断行业中，垄断定价的现象很普遍，在不受外部约束的情况下，受垄断利益的驱使，其行业的定价将会比成本高上很多，进而造成效率分配的扭曲，给整个社会的利益带来损害。因此，政府对自然垄断行业的价格进行适当的管制显得十分必要。

（三）适度地引入竞争机制

由于，缺少有效的竞争，自然垄断行业中的企业普遍对其内部的管理以及技术的创新有所懈怠，同时，垄断行业利用其市场垄断的优势通过对价格以及产量进行控制以获取垄断利润。由于技术的进步，传统意义上的自然垄断行业所含范围进一步缩小，市场竞争机制的引进，可以有效提高整个行业的经济效益。引入适当的竞争机制，通过对市场结构进行重组，将可以竞争的部分市场结构从整体垄断性的市场结构中分离，形成可以进行有效竞争的市场格局，政府可以对垄断企业进行一定标注、划分，采取培养行业新的有利竞争对手或采取相对放松的市场进入管制机制来实现引入竞争机制这一目的。在这一过程中，政府应当发挥其主导作用，通过多方的论证分析，减少盲目性，以避免重大失误的发生，循序渐进推行这一举措。

（四）加强政府管制相关立法与对管制者监督机制的建设

在管制的相关立法方面，我国并没有明确的诸如《反垄断法》这类法律条令出台。针对并适用于垄断竞争行业的法律的出台，不仅能够维护市场的公平竞争，鼓励创新，同时还可以很大程度地促进生产力发展以及整体社会福利的保障。对现行的管制立法进行完善、加强，不仅是对被管制者进行进一步的规范，更重要的是对管制者的监督与约束。针对目前我国管制监督方面所存在的低效等问题，可以借鉴西方的社会监督、听证制度以及消费者组织等经验，在自然垄断行业建立专业的监督机构，同时加强舆论监督以及群众的监督。

（五）对产权制度进行深化改革

行之有效的产权制度能够在一定程度上促进对市场竞争的制约，在我国自然垄断行业实施产权制度改革的目的在于改变目前国有资本一家独大，严重妨碍市场竞争机制、损害到中小型投资方利益的产权多元化格局。政府可以通过对部分国有企业进行股份制改革，国家对部分股权进行转售、转让，以形成投资主体多元化的局面，从而塑造出混合型、多层次的资本结构。产权多元化市场的构建，需要政府放松其管制，保护民营产业的产权，同时，要对市场进入者的进入以及经营、退出等一系列行为进行规范，将民营资本加入竞争的环节，并且对现有的垄断企业实行股份制的改革措施，推进其进一步转型为产权多元化的现代性公司制企业。

政府管制实例分析—我国电力行业

受计划经济体制影响，在早期中央垂直垄断的管理体制下，由于政府对电力工业的高度干涉，严重限制了非政府准入，对电力工业的竞争机制造成了很大程度地软化，同时，由于投资渠道的缺乏以及电力行业的不健康发展，曾经一度造成长达数十年严重缺电的情况。自改革开放后电力工业先后进行了三轮大规模的改革。

1985年起进行的第一次改革开辟了电力工业全国范围内集资办电的新局面，由此完成了电力投资体制的历史性转变。通过吸引社会资金投资办厂、放松电力行业的准入条件和价格机制等措施，形成了电力行业建设多元化局面，并进一步带来利益多元化；第二轮电力改革的标志性事件是国家电力公司的成立，实行政企分开管理机制。至此，原电力部所拥有的对电力的行政管理职能转交给国家经贸委，国家电力公司仅仅作为生产商存在，不在具备政府职能，相关的项目审批以及用电的定价等权利也由中央有关的部门掌管。20世纪90年代末，电力行业进行第三轮改革，此次改革所面临的是发电市场上，拥有着调度权和垄断电网的国家电力公司给独立发电的公司带来了强大的竞争压力，电力市场资源配置低，电力市场具有明显的地方保护主义。通过对整个电力工业进行拆分以及重组，分开后的厂由华电、华能五大集团构成，而分开后的电网由国家电网以及中国南方电网两大公司构成，进一步加强了电力行业的竞争机制。同时，政府部门还成立了国家电力监督委员会，以维护电力市场的公平公正。作为典型的自然垄断行业，电力行业的改革一直受到政府及社会各界的广泛关注。我国的电力行业改革至今已有近30年，取得了一定的成效，但是仍未从根本上改变电力行业高度垄断的情况，即中国电力公司一家独大，其他发电企业仅仅作为补充从属而存在，该体制是当前我国电力行业运营效率低效的重要因素。坚持电力行业的政府管制机制改革，是改变当前格局迫切的需要。

综上所述，自然垄断行业政府管制机制的改革关系到整个国民经济的效益，政府管制机制改革方向的确立以及改革措施的研究必须立足于我国当前的自然垄断行业的现状，结合我国经济格局的特殊性，从产权制度、垄断定价、立法等多个角度着手，对现有的管制机制实行有效的改革，从根本上改变当前垄断行业效率低、成本高的格局，提高消费者福利。

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