内部控制：事业发展与安全的稳定器和风向标

2015-01-03王颖

中国管理信息化 2015年21期

关键词：行政事业单位管理

王颖

（江苏海事职业技术学院，南京 211815）

内部控制：事业发展与安全的稳定器和风向标

王颖

（江苏海事职业技术学院，南京 211815）

行政事业单位内部控制建设具有重要意义，它是单位业务发展的客观需要，是法律法规的延伸和补充，是内部风险管理“看不见的手”，与现代审计存在重要关联，是业务运行和安全的稳定器和晴雨表。文章并根据目前形势提出加强组织控制、职位控制、人员素质控制等十二项控制措施。

内部控制；行政事业单位；业务安全；客观需要

1　前言

《行政事业单位内部控制规范》的发布实施，标志着继企业之后行政事业单位内部控制建设进入快车道，它也使人们对行政事业单位内部控制进行重新认知和认真定位。

2　行政事业单位内部控制建设与实施的重要意义和作用

2.1内部控制是行政事业单位业务发展的客观需要

现代社会化大生产分工严密，管理层次和幅度增多，业务范围广泛，技术含量复杂，行政事业单位提供社会管理和服务也是如此，这给了内部控制予广阔的舞台。内部控制不仅是一种面广量大的基础性管理，而且也是一种成本低廉、作用长久的治本性管理，是现代治理系统网络中的基本环节。它所具有功能和作用已为无数实践所证明，内部控制已成为当今国外政府治理、组织治理系统的重要组成部分。

2.2内部控制是法律法规的延伸和补充

法律法规是一种外部控制，即通过法律的强制手段维护社会整体利益，推行社会生活的基本规范。法律法规外在的、强制性控制需要内部的、自觉的、非强制的手段的配套和支撑，并使学法、守法、执法成为人们的自觉行为和共同价值取向，这样才能构成“法律—法规—规章—制度”完整的法制化体系。内部控制是行政事业单位将法律法规转变为自身有目标的管理行为，转变为人们自身的理性思维和明智的行为选择的有效手段，可以说，以自我控制、自我约束、自我管理、自我受益为特征的内部控制是法制社会的基石。

2.3内部控制是行政事业单位内部风险管理的有效抓手

内部控制发挥的作用是广泛、经常和潜在的，它不像其他管理措施（如下在行政命令、执行调度指挥、分配管理任务等）那样，其作用力和效果更为间接，有时还需要一定时期的培育和成长方能见效。从机制上说，内部控制是看不见的手，时时处处发挥着作用。实践证明，内部控制可以促进单位业务活动按其既定的目标有计划、有步骤地推行，保证健康、有序地运作，并及时发现可能出现的偏差且给予迅速纠正，防范经营风险和财务造假，避免潜在危机转变为现实的损失；有利于保证国家的法律、法规、政策的贯彻执行；有利于保证会计信息和其他信息的真实可靠，有效地堵塞漏洞、防止或减少损失浪费，防止和查处贪腐等。内部控制是行政事业单位内部管理的有效抓手。

2.4内部控制与现代审计存在紧密关联

建立和健全内部控制制度不是外部审计监督的责任，而是被审计单位自身的管理责任和会计责任。内部控制与审计工作存在强关联性：第一，内部控制系统的存在性及其效果性是审计的重要导向，即分析评价被审计单位内部控制系统是审计工作的基础，决定着对被审计单位内部控制系统的依赖程度；第二，被审计单位内部控制系统是审计监督检查的重要客体，即将其内部控制制度的有无及其执行好坏和效果，视同于被审计单位内部的业务活动，进行必要的详尽的检查分析，并将内部控制制度与其业务活动有机结合起来，将其存在的会计核算的假乱问题及经济领域违法乱纪与内部控制制度的漏洞联系起来；第三，加强和完善内部控制是审计监督的治本性目标。审计人员通过检查实施有效的审计监督，发现其会计核算中存在的错弊，并找出其内部管理和控制的薄弱环节，既揭露违法乱纪现象，查处有关责任者和当事人；同时促进改善服务、加强管理，建立和健全内部控制系统，从而达到查处一个、教育一片、长期收益的目的。

2.5内部控制是业务运行和安全的稳定器和风向标

凡单位内部控制系统建立、健全，那么其业务就较规范和有序，发生错误和舞弊的概率就相对缩小，这无形中减少了外部控制的压力；反之，组织内部控制制度不存在或虽有制度但形同虚设，那么其业务的规范性必然下降，产生错弊的可能性自然会增加，对其进行审计监督的压力自然会增加。从社会中观和宏观角度来观察，某部门、地区和行业，乃至社会各经济组织的内部控制松驰，经济秩序将无法保证，市场的游戏规则将不再有效，财经法纪的尊严也将不复存在，业务安全运行将没有稳定的保证；因此在当前完善国家治理背景下，建立和健全内部控制具有重要意义。

3　当前形势下的问题与内部控制的关系

通过内部控制稳定器和晴雨表来分析当前行政事业单位业务格局，不难发现：在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，新旧体制的转换、交替不可避免地会带来了一些冲击和震荡；旧体制的惯性和影响力依然存在，新的体制和秩序尚未完全筑就，使经济活动的有序运行和无序运行并存；旧的法律法规和制度已逐不适用，但新的法律法规又未完全建立健全，在此大背景下，有的部门、行业和地区，部分行政事业单位的内部控制缺少或失控，导致财经法纪松驰、财务造假和违法乱纪现象有所抬头，“假”和“乱”时有发生，腐败仍呈多发频发之势；所以党中央要求反腐保持高压态势。

在这种形势下，不应当忘记内部控制——其他法律、行政、管理和技术手段所不可替代的作用。建立和健全内部控制是其有意识地制约内部管理和核算工作“假”“乱”的重要工具，是扼制腐败的重要防线，是保证组织自身“经济安全”的屏障，也是审计监督得以依赖的对象和手段，故应迅速构建内部控制的体系，设置防范经济领域违法乱纪的防线。

4　目前内部控制应重点建设的环节

4.1组织机构控制

指通过组织内部的机构设置的合理性和有效性所进行的控制，主要包括采用合理的组织方案，采用合理的组织结构，建立组织系统等内容；换句说，就是将控制的功能置入单位的组织机构之中，不使某一部门拥有过分集中的权力，使权力适当分散，形成互相联系、互相制衡的格局，防止或减少权力过于集中没有制衡而导致错弊发生的可能性。

4.2职务分离控制

指对于组织内部的不相容职务〈指某一项或某几项职务，由一人承担容易造成差错和舞弊，且发生了错弊容易掩饰而不易发现和查处〉必须进行分工负责，不能由一人同时兼任，因而达到互相控制的作用。职务分离控制可在早期的内部牵制制度中找到踪影，它的初衷是不让某一（些）个人经办业务全程，而通过多人的介入，相互制约，以减少错弊发生的可能性。

4.3授权批准控制

指组织内部各级工作人员必须经过授权和批准才能对有关的经济业务进行处理，末经授权和批准的人员不能接触和处理有关业务，以使管理者对有关业务实施有效控制。授权控制分为一般授权（指对常规业务进行的长期授权，授权后即可办理有关业务，而无须再行报告，除非所授权利收回）和特殊授权（指对一些重大业务所采取的特批授权，此类授权仅一次有效，下不为例）。

4.4人员素质控制

指采用一定的方法和手段对员工的思想品德、业务能力和工作技能的控制，保证组织各级人员具有与其所负责的工作相适应的素质，从而保证业务活动处理的质量。素质控制是一项带有根本性的控制，是单位治本性的控制，防止“带病”上岗和提拔的重要机制。

4.5信息质量控制

指采取一定的方法和措施及时地收集经济业务活动的信息，同时保证会计信息和其他经济信息的真实、及时、可靠、明晰和准确，保证组织内部和组织外部使用人的需要。信息控制包括对信息产生、传递、集中、记录、加工、储存、报告、发送等环节的综合管理和控制，确保信息完整、无缺地达到目的地，而不被截留、次加工和变形；除此还包括对经济信息的应有的保密性。

4.6财产安全控制

指为了保证财产物资的安全和完整所采取的各种方法和措施，如盘点制、日清月结制、财产清点制、账卡实的定期核对等。财产安全控制虽然强调了财产物资的管理和控制，但也涉及了财产物资与账簿资料记录的平衡，并以账簿资料为依据作平行核对。

4.7业务程序控制

也叫标准化控制，指对经常重复发生的业务建立规范化、标准化的业务程序进行控制，任何业务的办理不得超越规定程序（特殊业务应附有特殊的审批），由此通过程序的科学化保证业务内容的合法性和合理性。

4.8目标控制

也称结果控制，指对照有关标准，对业务的执行结果进行控制，而不对其执行过程进行管理，也就是通过对结果间接控制，影响其过程；该类控制主要适用于对过程控制存在困难而不易实施的情形。

4.9执行控制

也称直接控制，是结果控制的对称，指对某些业务设计若干互相联系、相互制约的环节，对其执行过程进行直接监控。直接控制是对业务经办过程的跟踪控制，业务经办人不仅要对其结果负责，还要对其过程和手段负责。执行控制是一种更为细密的控制方式，主要用于重要业务之中。管理人员通过对某些重要业务过程的剖析，能够发现其业务结果的优劣好坏。

4.10凭证控制

也称手续控制，指完成所有业务，经办人都必须办理有关手续，留下可供查考的凭证，以明确有关责任。俗话说口说无凭，如果没有可供查证的书面证据，业务的可追溯性便受到损害，业务检查工作便无从入手，所以凭证控制是单位会计核算的基础控制。

4.11纪律控制

指对单位内部某些业务经办人员制订出某些专门纪律，以警示其什么能为、什么不能为，增强其自律意识；有关纪律不仅应存在，而且应具有相应的刚性，并确实得以认真实施，经常检查落实情况，实施奖惩兑现。纪律控制是人员素质控制的补偿性控制，在目前人员素质尚不能达到规定标准之情形下，纪委控制显得不可或缺，但其运用有一定局限性，如党纪对于党员有效，对于非党群众无效。

4.12内部审计控制

指组织内部建立内部审计机构对其经济活动进行有效的审计监督，以保证其财会资料和反映的经济活动的真实、合法和合理。内部控制与内部控制是经济组织实施内部管理的双保险，内部审计是动态的内部控制，是内部控制的巩固和加强；内部审计机制的正常运行对服务与管理活动具有明显的制约作用。