公共管理的三重维度

◎刘琪



公共管理的三重维度

◎刘琪

从某种程度上讲，公共管理也可称得上是“管理”活动的一类，这就决定了公共管理实践要在“成本”与“收益”之间进行衡量，并将经济、效益以及效率等作为衡量的相关指标。对经济、效益及效率与其管理的科学合理性之间进行均衡则是公共管理的主要内容之一。本文主要对公共管理三重维度中的科学主义维度进行分析，试着对以经济、效率及效益为衡量指标的公共管理活动加以分析，对公共管理从经济管理这一角度进行初步探讨。

对公共管理的型塑及评估是公共管理实践者与研究者们一直关注的问题，但直至现在，仍然尚未形成一个较完善、统一的答案。公共行政学形成初期，威尔逊基础科学主义，着重强调了公共管理的科学性及效率。法约尔和威洛比主张通过确立与推广行政原则来促成科学化公共管理的实现。美国政府的布朗委员会于20世纪30年代末提出将公共性目的与泰勒式科学主义融入公共管理理论研究及实践中去，从而使公共管理能够达到工具理性与价值理性兼顾的功能。直到20世纪中后期，公共管理绩效的研究者们提出了一些较具体的评价指标，如芬维克提出的经济、效率、效果的“3E”指标，这一指标目前被广泛应用于公共管理的绩效评估。朱鱻灏（2011）认为公共管理的三重维度应包括科学主义、人文主义以及管理文化主义三重维度，而对公共管理进行型塑及评估自然也应从这三方面着手。

公共管理的内涵

在公共管理的实践中，其产品通常为公共交通设施、通讯设施、水电设施等有形公共物品；也包括教育、环境等可通过有形公共物品，如受教育人数、空气质量、新增绿化面积等来衡量的无形产品。从某种程度来说，公共部门类似于企业，其运行可大致分为以下几方面：①投入或输入，即对人财物等一系列资源进行募集及整合；②生产及运作，即对资源的运用、管理部门内部运作、产品的生成与运输等；③产出或输出，即实现组织运作的一些具体活动、服务等；④结果，即生产成品完成后所产生的影响，比如满足需求、解决问题等。其中，“成本”与“收益”就成为其衡量指标，换言之，经济、效率及效益（3E）则成为衡量指标。经济所关注的核心则是投入，投入最少、成本最低的基础上维持所需公共产品数量是为最理想状态；效率注重的则是投入与产出之间的比例，生产公共产品的产出/投入值达到最大是为最理想状态；效益注重的是“某种不良状况是否得到改善”，所提供的公共产品能够在最大程度上满足需求是为最理想状态。这一思想寻求公共管理实践活动的科学化、规范化以及高效化，通过科学谋划以及精确计算选择效率最高的手段与工具来实现所定目标，以实现效率、效益、经济的最大化。

3E理论及科学主义维度

在公共管理理论研究史上，很多学者对3E理论均持支持态度，比如威尔逊、古利克、法约尔等传统公共行政学者曾经试着去构建科学化原则，以促使公共组织能高效完成其责任；泰勒等学者提倡利用科学研究以及理性的计划来保证公共目标能够得以高效、快速实施；韦伯所提出的官僚制理论希望能提升公共组织机构的行政效率；费根鲍姆、休哈特等主张通过改进管理质量以达到提升管理绩效的目标。但是，公共管理产出的并非都是有形物品，因而完全采用“货币化”这种方式来衡量是行不通的。上述学者们所关注的重点均是对公共管理组织其本身运行进行科学化，而对其相应的产出则关注不够。在此基础上，公共物品理论提出了市场组织在公共物品供给方面仍存在较为严重的缺憾。并且公共物品具有分竞争性和排他性，消费个体不需付费、不需担负成本便可享用，导致“搭便车”现象极为严重。目前，公共管理主要存在着以下问题：公共物品与非公共物品难以界定，造成公共部门出现行动偏差；采取“普惠制”这种方式来进行资源配置，造成公共资源的大量浪费，比如免费疫苗对某部分人来说是低劣的。显然，“一刀切”的配置方式在民众对所供给物品“不屑一顾”的情况下毫无效果；普惠制的配置方式未能将民众的需求和利益考虑进去，而是以供给方为主导，导致对民主管理、公众参与及回应等的严重忽视，不利于公共管理的优化与完善。科学主义维度，即在3E标准的基础上，公共管理还应注重其科学性，而非搞“一刀切”或普惠制，这样，既能避免造成不必要的公共资源的浪费，还可提高公共管理的效率、效益及经济性、科学性。

公共管理，从某种程度上来说，可将其定义为一种公共管理实践活动，这也决定了在管理过程中，必须通过对投入/产出之间的比例进行衡量，即将经济、效益、效率等作为衡量指标，以最少的投入得到最大效益是公共管理的最理想状态。但当前对公共管理三重维度的相关研究与实践仍然有待完善，其评估指标也不够具体，因而值得进一步探讨与完善。

（作者单位：四川航天职业技术学院）