农村合作金融发展绘蓝图

文／周雪菲

辽宁省辽阳县吉洞峪刚家村是个曾被认为“只有移民才可脱贫”的山区贫困村，可现在的刚家村已成为远近闻名的富裕村。在刚家村脱贫致富的道路上，农村信用社的支持发挥了不可替代的作用。在不到5年的时间里，吉洞信用社就对刚家村累计投放信贷资金1990万元，贷款余额达509万元，全村606户中有256户盖起了食用菌大棚，人均年收入从2006年的1200元增加到现在的6080元，全村仅种植香菇一项年产值已达1024万元。据了解，在辽阳地区，像刚家村这样受惠于农信社好政策而脱贫致富的村子不胜枚举。

金融是经济发展的核心动力，农村金融是解决“三农”问题的关键因素。农村合作金融组织起源于欧洲，我国的合作金融起步较晚，其历史可追溯到1923年6月建立的河北省香河县的农村信用社。辽宁省农村信用社创建于上世纪50年代。2005年7月，辽宁省信用联社正式挂牌成立。截至2012年12月末，全省农村信用社资产总额4366.3亿元，其中各项贷款余额2109.7亿元，负债总额4115.7亿元，其中各项存款余额2841.1亿元，2386个营业网点遍布城乡，县域乡镇的覆盖率达100%。

农村合作金融组织的发展，带动了涉农贷款的快速增长，促进了信贷结构的优化调整和金融业的整体改革，在农村经济发展中发挥了举足轻重的作用。

农村信用社发展的困境

合作金融作为合作社众多合作形式中的一种，体现着鲜明的互助特点，合作社的设立目的是联合弱者。农民是社会生产环节中的弱势方，在农业生产过程中难免受到各种不确定因素的损害，因此才会自发形成合作组织以降低生产风险，以获得更多的收益，合作金融也是如此。开展农村合作金融在一定程度上缓解了农村巨大的资金需求压力，增加了农民资金融通的渠道，合理利用剩余闲散资金，达到资源的有效利用。但是，在农村合作金融快速发展的同时，也暴露出严重的问题，极少地方出现了假借合作社之名进行高息揽储、变相非法集资等乱象，甚至还有“跑路事件”发生。比如，河北邯郸广平县伟光蔬菜种植专业合作社法人“跑路”，卷走资金1.4亿多元。随后，山东临清市东旭蔬菜种植专业合作社发生“跑路事件”，涉资2000多万元。5月份，同样是河北邯郸，馆陶县正信合作社负责人“跑路”，涉资上亿元。这些问题不仅扰乱了农村金融秩序，也损害了农民利益，值得认真研究与思考出现这些问题的深层次原因。

——法律地位缺失。虽然银监会《农村资金互助社示范章程》中将资金互助合作社定性为独立法人企业，但是由于资金互助合作社的准入门槛过高，数量过少，无论是普遍性还是适应性都要弱于农民专业合作社内部开展金融合作，然而，正是这种更为大众化的合作金融模式却始终徘徊在法律范围之外，既没有明确的法律地位，又缺乏相应的主管部门，这对于合作金融组织的发展是非常不利的。

——内部治理结构存在问题，有待统一规范调整。农村合作金融组织的内部组织结构普遍较为混乱，规章制度不健全，各地方政府出台的指导性条例往往因地而异，缺乏统一的规范措施。相当一部分农村信用合作组织存在管理人员分工和职责不明的问题，尤其是在管理人员聘任制度上，合作社法缺乏相应的约束条件；其次，合作金融组织在表决机制上同样存在问题，有待合作社法的补充和进一步完善。运营越不规范，合作社的风险就越大，也难免会存在偏离合作社设立基本目的的危险。

——缺乏有效的外部监管。银监会仅于2007年出台了《农村资金互助社示范章程》，对于合作社的监管没有作出明确规定，可以看出，目前农村合作金融急切需要监督指导体系的建立，如果不建立健全合理的监督机制，农村合作金融组织很有可能重蹈农村合作基金会的覆辙，其后果不仅影响农村经济健康发展，更可能会危及农村社会发展及政治稳定。

破解困境的出路与前景

若想使农村合作金融得到进一步发展，就必须正视当前其面临的问题和困境。法制是经济发展的基本保障，良好的经济秩序是社会发展的要求。我国的新农村建设离不开农村合作金融的支持，农村合作金融的发展离不开法制的保障。

——赋予农村合作金融组织法人的法律地位。首先，完善合作金融的法律制度必须结合我国国情。当前，我国设立专项法律的条件并不成熟，规范农村合作金融的发展是一个循序渐进的过程，不能一蹴而就；其次，我国的农村金融结构、农业发展状况也不同于欧美及日本等国家，因此在立法上也要考虑到我国的独特形势；最后，纵观世界各国的合作社法律发展历程，其合作社法律的调整范围多数已不局限于单纯的农业生产合作，功能也渐趋综合性和多样化，其中不乏有对合作金融的调整和规范，相较于1950年的合作社法草案，2007年出台的《农民专业合作社法》涵盖范围不够广阔，立法框架也不够全面，并不能充分适应农民全要素合作的需求，因此新合作社法要能够将农村合作金融组织纳入调整范围，赋予其法律地位，同时辅以相关配套法规来规范其有序发展，这样可以根据具体情况做出必要的调整，待立法条件成熟再以合作金融专门法形式将之固定下来。

——进一步完善农民资金专业合作社的内部治理结构。改革和完善社员代表大会制度，保证社员代表大会权力不被悬空，并独立行使职权。建立独立董事制度，以便更好地发挥理事会的监督管理作用。严格实行理事长与主任分设，以建立有效的权力制约机制。建立名副其实的监事会制度。监事会要独立依法行使职权，不受制于理事会和主任，对社员代表大会和全体社员负责。近年来，基于各地区不同的合作金融发展情况，各省市地方政府也出台了相关法规和规范性文件，如江苏省南京市出台的《农民资金专业合作社试点监督管理办法》中，明确并细化了管理人员的各项职责分工，对农民资金专业合作社的理事、经理以及资金投放负责人的任职资格做出具体要求，在年龄、学历、工作经历、从业资格上进行严格限制；对合作社内部管理者的任免设置必要的约束，如规定理事长、经理、会计机构负责人、会计主管人员的直系亲属不得在本社内担任与财务相关工作的任职回避制度。在表决机制上，要继续坚持“一人一票”的民主决策机制，对附加表决权的行使范围做出严格限制，防范部分出资份额较大的社员对合作社经济活动进行不合理操纵等金融风险。只有拥有合理的内部治理结构，合作金融组织才能健康有序地运转下去，良好的约束机制也使得合作金融组织的决策不至于发生严重扭曲。

——明确监管主体，加强外部监督管理。当前，实践中农村信用社由银监会监管的体制不符合其合作制性质，应改由中央政府设立相应的金融管理机构对其进行监管，对农村信用社应采取有别于商业银行的一套监管办法。银监会从本质上说是银行业的同业公会，肩负维护银行业的金融秩序的责任，因法律的授权，代行部分政府监管银行业秩序和行为的权力。农村信用社虽然从事金融活动，但它不是商业银行，不能由作为银行业同业公会的银监会进行行政监管。对于农村信用社的行为，应由中央政府设立特别的金融管理机构对其监管，应将资本监管和风险监管贯穿始终，密切关注农村信用社资本充足的变化情况，监测在业务经营过程中的风险状况。同时要避免多头管理，简化管理环节。要警惕政府对信用社的过多干预，也就是说，政府在行使监管职能时，要遵循适度原则，过多或过少的干预都会严重影响合作社的健康发展。政府干预过多，更易滋生腐败现象，权钱交易危险增加，将导致合作金融组织偏离原本的发展方向，极有可能成为下一个农村合作基金会；而政府干预过少又可能导致合作金融组织缺乏有效监管，运营混乱，严重的甚至演变成非法集资，因此必须做到适度、审慎监管。

随着农村经济迅速发展，信用社已经成为农业资金投入的主渠道，是支持农村经济发展不可替代的中坚力量。在近年来辽宁省实施的百万亩设施农业工程中，辽宁省信用联社不仅大力扶持农民发展大棚种植业，在养殖业领域同样给予资金扶持。在朝阳县木头城子镇十家子村兴光牧业有限公司大院内，整齐的温室大棚猪舍宽敞明亮，一头头育肥仔猪活泼健壮，农民冷光亚正在大棚猪舍内投放饲料。目前，冷光亚已陆续从农信社贷款250多万元，现已偿还贷款140多万元。冷光亚依靠农信社的资金支持，使养猪场存栏仔猪达到1500头规模，年创收500多万元。对农民来说，大棚矗立之时，四季皆秋不再是梦想。