日本外务省文官系统在一般规则性外交决策中的地位和作用

◎陈玉平

日本外务省文官系统在一般规则性外交决策中的地位和作用

◎陈玉平

日本外务省文官系统因具有高度的专业性、严密的组织性和政策延续性，并且有着丰富的行政和人脉资源，从而在一般常规性外交决策中发挥了主导性的作用，扮演着“实质的政府”的角色。

二战后，日本颁布了《国家公务员法》，现代意义上的公务员制度产生。但是，由于战后占领统战治实行的是以战前留下来的“文官”为行政主体的“间接”统治，这种“间接统治”也使得战前文官在整个政治体系中的地位和作用在战后得到了延续和加强。所以，在日本，“公务员”和“文官（亦或官僚）”这两个概念基本上是一致的。“公务员”更多的是从法律和人事制度上考察时所用的称呼，而“文官（官僚）”这个概念则更多的是从政治和行政上考察公务员制度时所用的称呼。

以文官系统为主的外务省

日本现行宪法地73条规定，“处理外交关系”的权限属于内阁，也就是行政机构负责外交政策的制定与执行，特别是以“外交政策的制定和实施”为主要任务之一的外务省的作用更大。日本外务省的一大特点是，除外相和政务次官是执政党的国会议员外，其他高级官员和驻外大使均为国家公务员Ⅰ级考试合格的职业外交官出身。这些外交官主要来自大学法学部（也有经济学部等）的毕业大学生，通过激烈的国家公务员Ⅰ级考试和审核（国家Ⅰ级公务员录取比例一般为1％，外务省的公务员录取则更加严格和苛刻），进入外务省后，起初作为干部候补生，在严格的考核和激烈的竞争中，一步步升至高位，最高达到事务次官。因此，官僚本身的能力，除了基本素质外，主要来自工作中的学习以及经验和各种行政资源的积累。外相作为外务省的最高长官，在外交决策中起着重要的作用，但因外相通常是从非官僚出身的政治家中选任，故其在外交决策中的作用并不能同外务省本身相提并论，外务省在其高度的专业性、严密的组织性和政策延续性等方面具有不断更迭的外相所不能替代也无法改变的稳定性质。

战后日本对外决策机制和主要参与者

战后日本政府对外政策的决策机制大体上是国会政党、省厅文官和财界、新闻界，以及群众社会团体等多元化力量参与，以内阁为中心的一点多边结构。总理大臣和内阁会议是任何政府政策的最高决策者；以外务省文官为主的官僚机构负责起草政策预案，并在听取各方意见的基础上进行修改和调整，是政策文件的拟制者、修订者和最后定稿者；政党既有国会立法权，又通过各自的外交部会提出外交政策构想，对文官起草的政策预案拥有政策指导权，还可以借助组阁执政权，对文官行使政治领导、组织监督和人事管理权；财界凭借巨大的财力，以政治献金、政策建议和人事协商等方式对政党或内阁施加压力；新闻界则动员或引导公众舆论和社会各界，以批评、反对、建议、支持等多种形式对政府的决策过程进行广泛监督和施加影响。社会团体往往代表某一方面的利益，通过集会、游行、示威等多种形式表达各自的意见，以便对政府的决策过程施加影响。

解读文官系统：一般规则性决策

日本政府的外交决策一般按属性分为重大政治性事项和日常事务性事项（除了按属性分类，外交决策还可以按程度和内容等方法来分类，为了分析的方便，本文在此不做介绍）。重大政治性事项决策一般都需要由最高决策层，即总理大臣和内阁会议作出非常规的政治性决断，因而首相、大臣、政党和财界的参与相对而言更多、更深，也更积极一些；后一类事项的决策属于一般规则性决策的范畴，有外务省文官系统依据国家政策，遵循业务流程和规定来进行，其他参与者参与和介入的可能较小。

在日本，一般性外交决策大体上是自下而上的模式，即驻外使馆—业务主管课—业务主管局—外务审议官—事务次官—外务大臣—总理大臣。[]这是一幅为了分析研究的方便而尽量简化的程序构图，实际的决策模式和过程要复杂得多，并非固定不变。每一层次和每一级组织机构、其他省厅都有不同渠道来源的信息材料，都可以在自身职权范围内提出各自的政策设想，各组织之间进行着大量的横向联系和平面作业，上下级组织之间也并非总是单一的流向模式，而往往是多层次之间循环往复的双向，或多向的沟通交流、协商合作。当需要提出一项新的对外政策或调整现有政策的时候，一般先由驻外使馆提供必要的背景资料和使馆官员的分析报告；外务省的业务主管课在综合驻外使馆报告和其它信息情报的基础上，提出包括目标、措施、利弊等内容的政策选择预案上报业务主管局，局长会同局审议官讨论研究并征询其它各课意见之后，形成政策方案上报；外务省审议官与其它各局代表共同审议无异议，再上报外务省事务次官，事务次官认可后报外务大臣，外务大臣转达首相和内阁会议；内阁会议上各省大臣从本部门的角度对外务省制定的政策方案提出修改或调整意见，首相还要参考执政党外交部会中提出同类事项的政策方案，然后集中各方意见，权衡利弊得失后，提交内阁会议讨论表决。一旦通过，则作为最终决策，交由外务系统付诸实施。在此过程中，很多情况下一项决策都要涉及到其他各省厅的利益或者外务省或需要其他省厅如大藏省、通产省、经济企划厅等的参与，所以在开始着手起草时一直要同外界保持沟通和联系，所以外务省设有相关协调机构，每一个部局也设有对外协调课，专门负责对外同其他各省厅和内阁政务调查会等组织部门进行不断的协商和调节。而且，其他决策参与者，如财界、社会团体、公众舆论，智囊等也在一定程度上通过各自的方式提出自己的利益要求或主张常来影响常规性对外决策的制定，只是相对于内阁和政党而言，他们的影响力比较有限。

综上所述，外务省文官系统在一般常规性外交决策中发挥了主导性的作用。由于文官系统拥有高超的专业操作技术、垄断性的情报信息来源、严密的组织系统以及丰富的行政资源，使得文官系统实际上架空了法律和宪法所规定的最高决策权属于执政党内阁和首相，执政党和内阁因严重依赖文官系统而使外务省成了实质上的决策机构，即“实质的政府”。如：1994年4月，羽田联合政府成立，各党商议新内阁对外政策方针时，主张把日本的巨额外贸顺差“分阶段压缩到适当规模”。以外务省为首，大藏、通产等省厅的文官认为美国要求日本在市场准入问题上作出数字指标的明确承诺，违背了自由贸易原则，而“适当规模”就有“数字指标”之嫌，因而行使政策文件起草权将其删去。

（作者单位：安康学院）