对外汇检查工作的现实思考

■周美春

一、外汇检查工作现状

（一）重微观监测轻宏观分析。近年来，外汇检查部门通过对非现场监测分析系统的不断探索、积极应用，在提升精准打击违法违规行为方面取得了突出成效。现阶段，外汇检查部门的日常监测分析，更多的是关注对微观违规行为的监测分析，而缺少对当前国际国内经济金融形势的宏观分析。当前全球经济金融的波动性和不确定性增大，在经济金融市场化改革全面深化的背景下，我国跨境资金流动的复杂性势必加大，外汇检查工作中宏观形势分析日趋重要。

（二）规则监管理念渐行落伍。规则监管向原则监管的监管理念是在国际金融危机后世界主要发达国家对规则监管重新审视的结果。对于外汇管理来说，理论上通过管住银行即可管住企业和个人等客户。在当前规则监管下，银行只要保证自己不违规，就可以不管企业和个人是否违规，甚至可以协助其违规。随着形势的发展，政策漏洞可能会增多，需要不断打“补丁”，无疑加大了管理难度，规则监管已不再与当前外汇检查工作相适应。

（三）系统资源整合不够完备。检查工作的重心从现场检查向非现场检查转移，是在现代化管理方式下外汇检查工作的必由之路。在当前外汇管理形势下，只有转变外汇检查工作模式，充分发挥非现场监管的作用，才能扩大检查成果。近年来，外汇局通过对内部现有业务系统的整合,搭建了非现场检查系统，完成非现场检查由“辅助型”向“主导型”的转变。但相对外部而言，外汇局在整合各类资源上还尚留空间，资源整合不够完备，如非现场检查系统与外汇指定银行的衔接，与反洗钱信息系统的对接，与海关、商务、税务、工商等部门的数据和关注信息的交换等方面。

（四）检查处罚手段亟需更新。随着外汇改革的推进，目前新法规中原则性条款替代了以往繁琐具体的监管规则，增强了外汇管理的适应性和灵活性。由于外汇检查与执法必须以事实为依据以及原则监管缺乏相关配套制度和审核标准，使得外汇检查部门对银行的检查既缺乏有效抓手，同时又很难依据相关事实认定银行违背 “国际结算惯例”、“了解你的客户”、“尽职审查”等原则性条款，难以取得充分证据，行政复议风险大，对证据的收集也越来越严格。在对发现涉汇企业存在可能违规或已违规但取证困难的情况下，无法采取相应的行政处罚。同时，检查中的人情干扰和处罚标准不统一等问题，也影响了检查成效和执法效果。

（五）非现场监测机制不健全。随着电子化手段不断发展，外汇业务量快速增长、业务品种不断更新，非现场监测与分析对提高外汇检查效率的作用越来越凸显。目前，外汇局非现场监测工作机制尚不完备，非现场检查手段和方法仍不完善，如非现场监测体制问题；在非现场检查系统中缺少线索信息管理模块,上下两级线索信息反馈和监督存在不及时现象；缺少非现场监测工作操作指南等。

二、对外汇检查工作的建议

（一）加强宏观形势分析指导。通过宏观形势分析，能够提升外汇检查对形势变化的敏感性，增强工作的预见性和前瞻性，有利于适时灵活调整监管方向和重点，充分应对和适应外部环境的变化。由于外汇分局检查人员普遍存在宏观形势分析能力不足等情况，建议局总局成立形势分析智囊团，对全国外汇收支进行整体性把握和方向性研断，以建立形势分析交流机制为平台，指导各分局做好自身区域性的外汇形势分析，选准可控点、风险点，提高检查成效，使外汇检查工作再上新台阶。

（二）原则监管与规则监管相结合。相比规则监管，原则监管更加具有监管弹性，可促进监管对象自主经营、加快金融创新、降低监管成本、聚焦监管目标和适应市场变化等优势。外汇局在原则监管指导下，执行细则由监管对象围绕实现监管原则自行制定，并根据形势的变化自主更新，外汇检查只需评估细则是否符合原则监管内容以及监督细则的执行情况，大大减少监管成本。与规则监管相比，原则监管对金融机构更加具有约束力和威慑力，使外汇检查更有抓手，也就更加有利于实现理论上通过管住银行即可管住企业和个人的构想，在源头上遏制住企业和个人违规行为的发生，间接解决一些企业、个人查处难的问题，提高监管效率。对于企业和个人，仍需要实行一定的规则管理和负面清单管理相结合。在负面清单管理中，外汇检查的角色是一方面负责负面清单的执行情况的检查处罚；另一方面负责负面清单目录的维护更新。通过检查，及时发现违规的新动向，将未列入负面清单的新行为列入负面清单。

（三）加快系统资源整合建设。外汇局应把长短期监管目标相结合，充分整合各类资源，打造出兼顾不同特点、满足不同区域监管需求的多功能综合系统。建议在现有非现场检查系统的基础上，通过网络接口将系统延伸到外汇指定银行；在法律框架内，考虑与反洗钱信息系统有效对接；实现与海关、商务、税务、工商等部门的数据和关注信息的交换，增强非现场检查的能力。

（四）完善依法行政手段。随着贸易投资便利化改革的推进，外汇管理部门不断简政放权，赋予了银行更多的代位监管职责,外汇局在银行监管上应注重做好外汇违法违规行为的预防、信息的收集，做到防控风险“关口前移”。建议在检查方法上，改变传统的分散安排、独立开展检查的外汇检查模式，采取上级部统一部署，合理调配辖内外汇检查骨干,实行异地交叉检查，统一处罚标准的检查工作模式。在检查内容上，检查部门除注重对银行业务办理情况的检查外，要把内控制度建设和执行情况作为对银行监管工作的逻辑起点，采取定期或不定期检查银行外汇内控制度的建立和落实情况，督促银行加强自律。在行政处罚方面，在发现违规事实，但取证困难的情况下，建议借鉴其他国家通过采取“和解”的方式，确定当事人违规行为，可减少和避免外汇检查部门的执法风险。

（五）提升非现场监测效能。为实现非现场监测工作的常态化，保证监测水平的专业化，提升外汇检查效率，建议：一是成立非现场检查科（组）。总局以文件形式明确要求成立非现场检查科（组），以体现非现场监测工作的重要性，提高非现场监测的地位，从而保证非现场监测与分析工作的成效。二是在非现场检查系统中增加线索信息管理模块。加强对线索信息反馈和监督，以提高对线索办理情况的监督效率，降低检查人员道德风险的发生。三是尽早制定出台《外汇检查非现场分析工作指引》。对外汇非现场检查工作的监督、反馈、激励机制进行明确,为全国非现场检查工作开展提供制度保障。四是创建“全国外汇检查监测小组”。建议总局定期召集全国外汇检查业务骨干，紧密结合外汇形势和政策的变化,针对重点关注的外汇收支领域和渠道,设置、优化和完善非现场监测指标，并对形成的固化指标和成熟的检查方法,以《外汇非现场检查专刊》或《 专项业务指引》方式，用于指导全国各分支局检查,以提高外汇检查工作效率。