美国环境污染责任保险的特点及借鉴意义

■王向楠

2007年12月4日，保监会和环保部启动了环境污染责任保险（简称“环责险”）政策试点，2008年确定了首批参与试点的8个省市（江苏、湖南、湖北、河南、重庆、深圳、宁波和沈阳）。2012年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出“开展环境污染强制责任保险试点”。2013年环保部、保监会发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，（强制）要求涉重金属行业的企业投保环责险，鼓励其他高环境风险行业（石油天然气开采、石化、化工等、危险化学品等）的企业投保。2014年4月新修订的《环境保护法》提出了“国家鼓励投保环境污染责任保险”。环责险的试点地区扩展至28个，试点领域涉及重金属、石化、危险化学品、危险废物处置、电力、医药、印染等多个领域，参与试点的保险产品从初期的4个发展到目前的20余个，国内各主要财产保险公司都加入了试点工作。

2014年，我国新修订的《环境保护法》我国环责险起步较晚，各地区在探索建设环境污染责任保险机制。2013年，环责险签单保费1.93亿元，占责任险保费总额的比重不足1‰；2013年，环责险为9322家（次）企业单位提供保险保障128.48亿元，投保企业占我国企业总数的比重亦不足1‰。而上世纪80年代起的十多年时间中，环责险就在西方发达国家得到普遍开展，其中美国的环责险机制相比而言最为发达完善。美国的环责险已形成了较为完善的相关法律体系和规范的运行机制。本文分析美国环责险的特点，结合我国国情，提出发展我国环责险的对策建议。

一、美国环境污染责任保险及特点

20世纪60年代前，环境风险在美国基本上被忽视，这很大程度上是由于没有人需要承担环境污染成本。20世纪60年代起，美国对有毒物质和废弃物的处理可能造成的环境破坏推行责任保险。1973年前，环境污染是在综合责任险保单下承保的。环境破坏诉讼的猛增、立法对环境保护力度的加强及严格责任的执行，造成了巨额的环境赔偿费用。1973年起，保险人的公众责任保单相继把故意造成的环境破坏以及渐进性破坏所引起的环境责任排除于保险责任范围。即使如此，急剧上升的承保成本以及强大的环境压力下的法院判决，令保险人经营困难（Flanigan，2002）。

为了遏制日益严重的环境破坏，美国政府加强了环境保护力度，在《清洁大气法》（1970）、《清洁水法》（1972）、《环境应对、 赔偿和责任综合法》（1980）等相关法律法规中，采取了排污收费原则和针对财产所有者的严格责任制度。随着市场需求的增加，自1977年起，一些公司开始对渐进性的污染事故承保，这种保单被称为环境损害责任保单（Environmental Impairment Liability Insurance，EIL Insurance）。到1984年，美国有50多家公司提供了环境损害责任保单。此时，保险业还没有充分意识到环境损害保险的危害性①Dybdahl and Taylor（1996）认为环境风险暴露的特征包括：（1）难于识别；（2）风险暴露和损失之间一般没有明显的因果关系；（3）潜伏期长；（4）对损害责任担心造成的影响达到甚至超过了损害本身的影响；（5）在任何一个时刻都很难测算损害程度；（6）环境损失通常昂贵，可能是巨灾（catastrophe）；（7）事故识别和损害治理技术的进步会导致人们增加风险暴露；（8）由于污染物的积累和移动，环境损失经常会随着时间而扩大。。随着一系列环境法律的实施，特别是，1980年《环境应对、赔偿和责任综合法案》（CERCLA）（又称“超级基金法”，Superfund）设定了环境污染的严格责任和追溯制度后，保险业在上世纪80年度中后期损失很大。1986年环境污染保单开始增加“绝对污染排除”条款。20世纪90年代起，美国环境污染责任保险开始恢复发展。

美国的环境污染责任保险主要分为两类：环境损害责任保险和自由场地治理责任保险。前者承保被保险人因其破坏环境造成邻近土地上任何第三人的人身或财产损害而应当承担的赔偿责任；后者承保被保险人因其污染其所有或使用的场地而依法应当支出的治理费用。保险人一般只对非故意、突发性的环境污染事故（如自然灾害、意外事故）所造成的人身、财产损害承担保险责任，但对被保险人日常的、积累性的排污行为所致的污染损害也可以予以特别承保。

美国的环责险具有以下特点。

第一，完善的环境立法和自愿与强制相结合的保险制度。美国对于环境责任的严格规定和对环境污染的严厉处罚，促使企业会主动寻求风险转移手段来降低经营过程中的环境风险。20世纪60年代起，美国就针对有毒物资和废弃物的处理企业推行强制环境污染责任保险。1976年的《资源保全与恢复法》授权国家环保署在其行政命令中，要求业主就日后对第三人的损害赔偿责任和关闭估算费用等进行投保。美国规定工程的承包商、分包商和咨询设计者都需要投保相应的环境污染责任保险，才能取得工程合同。美国法规还要求土地填埋设施的管理者、地面贮存和土地处理单位的管理者为非突发或非事故性事件（如渗漏和对地下水的渐进性污染）购买保险，已经有45个州出台了相应的危险废物责任保险制度（别涛和樊新鸿，2007）。

第二，美国的保险人除了将故意的污染视为除外责任之外，还对环境保单的承保范围做出了严格规定。例如，考虑到有害废弃物处理费用昂贵且高度危险，将有害废弃物的倾倒划入保单除外责任，即由土地的现有所有人承担责任。环境污染责任险保单一般也将被保险人自己所有或照管的财产因为环境破坏而遭受的损失作为除外责任。

第三，专业性的责任保险公司。美国于1982年成立了环责险联合体——污染责任保险协会，1988年成立一家专门承保环境污染责任风险的保险公司。对于突发、意外的环境损害，由现有财产保险公司直接承保，或由政府出面引导保险公司建立共保联合体来承保。由于渐发的环境破坏责任风险的可能非常大，一般财产保险公司对其承保并不热心，因而成立了专门的政策性保险公司。

第四，环境污染的连带责任。美国实施环境污染的连带责任，即，当环境污染责任不能在多个致害主体之间分摊时，或一些致害主体倒闭破产时，受害方可以向任何一个致害方要求其承担全部责任。这被称为“深口袋”原则，即，确保有最有支付能力的一方负担最后的责任。

第五，环境污染损害赔偿基金制度。美国建立了专门基金用于降低承保机构的风险，该基金由两部分组成：有害物质反应基金和关闭责任基金。前者用于环境污染治理和环境功能生态的恢复；后者用于及时清除从船舶或者任何岸上的或近海岸的设施排入环境的有害物质，以及支付有害物质的排放造成财产和自然环境的损害所需要的清扫费用和补偿要求。

二、发展我国环境污染责任保险的对策建议

为了加快发展我国环境污染责任保险，本文提出如下对策建议。

1．解决了环境侵权责任的法律基础，才能促使企业形成环境风险防范意识并产生最基本的投保动力。美国早在1976年就通过了《资源保全与恢复法》，授权国家环保署对毒性废弃物的处理、储存或处置制定管制标准，并在后续的行政命令中要求企业对第三人的损害赔偿责任、关闭估算费用以及关闭后三十年内所可能引发的监测与维护费用进行投保。我们的法律法规中需要更详细地规定环境责任保险的法律地位、运作模式、承保方式、管理机构、赔偿责任、索赔时效、重点领域等。此外，应当继续鼓励有立法权的地区开展环境责任保险立法工作，制定配套的法规、政策和管理办法，先行先试，积累经验。

2．采取“强制为主、自愿为辅”的环责险模式。环境侵权行为具有在法律关系主体上的不平等性、侵权对象的广泛性、损害行为与结果之间因果关系的不明确性、损害的长期性等特点，结合国际环境责任险的发展趋势和我国现实国情，宜采取 “强制为主、自愿为辅”的环责险模式，对不同的行业和企业规模实行“区别对待”。鼓励大多数企业自愿购买环责险；而对于环境风险大、环境破坏严重的行业和企业，实施强制“环责险”。强制型环责险模式的优点在于：一是能及时保障受害人利益，使其损失不必经过复杂的程序就能得到补偿；二是有效避免保险公司拒保；三是避免逆向选择。

3．加强环责险的产品设计。产品设计上应当注意以下几个方面。其一，由于“环责险”的保险利益不确定性较大、索赔时效长、责任限额缺乏理想的参考标准，保险公司应加强对“长尾”风险的精算和管理。其二，从我国开展环责险的经验数据来看，环责险的赔付率低于国内的其他险种，更低于国外的环责险，而赔付率低必然影响企业参保的积极性。因而，随着经验数据的积累，保险人应当加强产品精算，降低产品的附加费率。其三，从国际上看，环责险在问世之处只承保突发的环境破坏事件，而渐发的环境破坏事故是逐步从除外责任进入到承保责任的。我国也应当从只承保突发性的环境侵权事故开始，通过提高技术、积累经验，逐渐把“积累性”的污染事故纳入承保范围。

4．使用相对长的索赔时效。环境侵权发生的复杂性和危害的潜伏性，使环境侵权的索赔时效应当区别于一般侵权的索赔时效。建议在保险合同中加入“日落条款”，约定自保单失效之日起30年（或其他较长期限）为被保险人向保险人索赔的最长期限。在此期限内，对保险单有效期内发生的侵权索赔事件，保险人承担保险责任；而超过这一期限向被保险人请求环境侵权责任赔偿的，保险人不再为被保险人承担保险责任。

5．建立环境救济基金和其他风险分散市场。环境破坏可能带来巨大损失，当赔偿金超过环责险的限额，投保人又无力承担赔付责任时，环境救济基金可以介入进行赔偿。美国在1980年出台了“超级基金法”，规定对于无法确定侵权者或侵权者没有赔偿能力的，由超级基金来支付污染场地的修复费用。环境救济基金对维护受害者权益、化解事故引发的社会矛盾有积极意义，其是与环责险相互补充的制度设计，也是国家赔偿与救济机制的组成部分。与此同时，应当构建环责险的超赔再保险体系，探索环境巨灾风险的证券化，将环境风险在国内外再保险市场、资本市场之间进行分散。

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