吉林省安全发展的制约因素与改革对策

刘星显

(吉林省社会科学院 法学研究所，吉林 长春 130033)

通过对工业化国家安全生产发展规律的比较研究可以得出，安全生产形势的变化、发展与当地经济社会发展水平之间存在密切的关联，大多数工业化国家大体上都遵循了从事故多发到逐步稳定，再到持续下降的安全生产的周期发展规律。一般说来，安全生产呈现出四个阶段性特征：工业化早期的事故死亡人数上升阶段；工业化中期的高风险波动阶段；工业现代化后的事故风险平缓下降阶段；后工业化时代的安全保障阶段。当某一区域的人均国内生产总值处于快速增长的特定区间时，安全生产事故发生率、死亡率等相关指数也相应地较快上升，并在一个时期内处于高位波动状态。[1]目前，吉林省处于工业化发展中期的加速阶段，总体上看，正处于从安全生产的第二阶段向第三阶段的过渡时期，各地市安全生产形势又呈现出差异性与不稳定性的阶段性特点。在这个转型阶段，吉林省由以经济快速增长为核心，开始向以社会进步为主要发展目标的模式逐渐转化，安全事故、突发事件的发生具有频繁性、重特大性等特点，呈现出经济高增长与社会高风险并存的显著特征；安全生产形势的反复，也反映出安全生产政策干预的被动性与滞后性。与此同时，吉林省安全生产领域的经济结构与社会结构不协调的问题在这个阶段也比较突出，社会经济高速发展，生产活动日趋频繁，生产规模不断扩大，安全生产建设相对滞后于经济增长，制约了安全生产的整体现代化水平的提升。

一、吉林省安全发展的制约因素

1.以人为本安全理念缺失。发展不能以牺牲环境为代价，更不能以牺牲人的生命安全为代价，已成为当今社会的共识。但对近年来发生的多起安全事故分析表明，目前还有企业的经营管理者，甚至是相关监管部门还没有切实树立起“以人为本，安全第一”的安全理念，安全意识淡薄，安全理念缺失，在个人利益、企业利益、部门利益面前，没有坚守住安全底线、红线，仍以功利主义原则超越以人为本、生命至上的基本要求。

2.安全产业发展相对滞后。当前，吉林省正处于工业化、城镇化发展的关键时期，对安全保障在新技术、新产品、新服务、新装备等方面的需求越来越强，但安全产业发展的相对滞后难以满足生产和生活的安全保障需要，在减少人员伤亡、避免财产损失、减少社会危害上没有发挥应有的作用。同其他省份相比，吉林省的安全产业发展还存在相当差距，总体上处于起步阶段，主要表现在相关企业生产规模小、经济总量小、产业集中度低、技术含量低、服务水平低、产业化动力不足等多个方面。以企业数和总产值两项数据进行比较，东部沿海经济发达省份从业企业均超过1000家，产值超过200亿元，其中排名第一的山东省达到584亿元[2]，而吉林省相关企业尚不足200家，2012年产值约90亿元。目前，我国已形成了珠江三角洲、长江三角洲、环渤海三大地域性特色安全产业集群，占全国安全产业75%以上份额，在为区域经济发展建设提供了有力安全保障的同时，也在促进区域经济增长、优化区域产业结构、推动区域产业升级等方面起到了重要作用；反观吉林省，作为老工业基地，尚没有建立起与之匹配的安全产业集群，在一定程度上制约了安全发展目标的实现。

3.部门监管执法存在漏洞。企业是否重视在安全方面的投入与建设，很大程度上与政府监管的方式与力度密切相关。长期以来，地方政府受GDP片面考核制度的影响，单纯追求经济利益，而相对忽视社会、文化方面建设的现象比较突出。在安全监管方面表现为：地方政府为了在较短时间内迅速提升当地的经济发展水平，增加财政收入，获得企业投资红利，牺牲社会公共安全利益，降低对企业安全建设方面的要求，不仅不加强监管，甚至为个别企业充当保护伞。[3]目前安全生产监管的基本格局是综合监管和专项监管并行，监管涉及公安、消防、交通、质检、建设等多个部门，由于权力分散，各部门难以协调一致，削弱了监管整治的力度，容易产生监管上的空白与缺位，不能形成统一高效的工作机制。在涉及多部门联合监管执法时，由于在法律上缺乏相关的明确规定，造成了各部门间的监管执法权限不明、监管执法尺度不一、监管执法责任模糊等问题。安监部门特别是基层安监部门在机构建设、经费保障和人员配置方面的力量还较为薄弱，对辖区内企业安全生产及相关情况信息还很难做到及时掌握，即刻反应，迅速纠正。

4.企业安全费用投入不足。在中小企业中，安全费用投入不足的情况尤其明显。中小企业创立初期运营资金相对紧张，部分企业经营管理者受眼前利益的驱动，没有认识到安全投入的效益产出规律，安全事故发生本身所具有的偶然性与不确定性特点助长了企业经营管理者的侥幸心理，使他们不愿意在安全方面进行投入。某些行业领域安全投入成本较高，在企业经济效益较差情况下，减少安全投入几乎成为必然的选择。目前，吉林省的劳动力尤其是文化程度偏低的劳动力供大于求，就业压力很大，而且还会延续相当长的一段时期。在这种情况下，一些安全条件不达标的企业仍然可以招到员工。员工往往出于害怕失业等考虑，不会主张自己在安全方面的利益，这在一定程度上纵容了企业经营管理者对安全投入的不重视，造成了安全条件的持续恶化。

二、推动吉林省安全发展改革的对策建议

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对在安全发展领域的全面深化改革做出了总体部署，提出“健全公共安全体系”，要“深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故”。当前，吉林省安全发展也进入到重要的转型期。在转型期，安全发展文化从体系化安全阶段进入到自律化安全阶段，安全发展产业从初创时期进入到快速发展时期，安全发展法治从完善时期进入到成熟时期，安全发展融资从单一渠道进入到多元投入阶段，安全发展激励从单一激励进入到综合激励阶段。进一步推动吉林省安全发展要从以上五方面入手，促进吉林省从经济快速增长向社会进步为主要发展目标的转型。

1.推进安全发展文化建设。2011年国家安全生产监督管理总局下发了《安全文化建设“十二五”规划》，提出在政策宣传、理论研究、舆论引导、法制宣传、知识普及、宣教体系完善、文化示范创建、文化产业发展等八方面的主要任务。一般认为，安全文化发展分为技术安全阶段、体系化安全阶段和自律化安全阶段。自律化安全建立在技术安全和体系化安全的基础上，以安全价值观被充分共享，绝大多数安全发展参与者自律、自觉、积极地参与强化安全的事务为基本特征。吉林省从体系化安全到自律化安全发展阶段的转化过程中应从以下三方面入手。首先，完善安全教育培训制度，加强检查惩罚力度。要针对不同从业人员的实际需求，运用专题讲座、岗前培训、预案演练、案例讲评、观摩学习、小组讨论等多种形式激发从业者的学习兴趣，将安全理念内化于心，外化于形，增强从业者的安全意识、守法意识和忧患意识，树立安全第一的理念，提升从业者的自我保护和风险预防能力，切实保证培训效果，不断提高安全教育培训的管理水平和工作效率。一些特殊行业、高危行业对安全知识与技能的要求更为专业，应建立更严格的安全教育培训考核制度，规范作业、减少隐患、防范事故，对不履行教育培训责任，未经教育培训就安排上岗的违法行为依法追究责任。其次，开辟安全文化宣传渠道，拓展安全文化宣传范围。在巩固传统媒体宣传工作的同时，要注意利用新兴媒体在大众传播上的优势，改进安全宣传的形式与内容。加强与电视台、广播电台、报社等主流媒体的沟通，发挥网络、手机、社交平台等新媒体的信息传播快、覆盖范围广的优势，强化对安全法律法规及安全常识的宣传和教育，对各种违法行为特别是重特大安全隐患采用跟踪报道、专题报道、深度报道等形式，使安全违法行为置于公众监督之下，激发社会各方力量督促其整改，并依此普及安全理念和知识，营造更有利于安全发展的社会舆论氛围。最后，做好安全文化信息沟通渠道建设，进一步提升安全信息的公开度与透明度。随着吉林省经济社会文化的不断发展，公众对安全问题的关注越来越高，政府及相关部门应在满足公众知情权的同时自觉接受社会监督，充分发挥政府网站的作用，多渠道发布安全信息，尤其要加强对安全生产事故信息的公开，安全预警、预报、预防信息的公开，安全责任事故追究处理信息的公开，不断总结信息公开的工作经验，依法满足公众、法人及其他组织对安全信息的需求。

2.优化安全发展产业布局。统计数据表明，2011年全球安全产品市场规模为3134亿美元，预测到2015年，全球安全产业产值将达到3800亿美元。根据《中国安防行业“十二五”发展规划》，2015年全国安全产业总产值将达到5000亿元。随着吉林省工业化、城镇化进程的加快，生产规模和就业规模持续扩大，机械化、自动化水平显著提升，机器设备复杂性、危险性不断增加，对安全设施、技术装备、技术研发、安全服务的要求也越来越高，安全产业将进入快速发展时期。吉林省应抓住这次难得的发展机遇，推进安全产业的专业化、集成化、规模化和市场化发展，为实现安全发展提供有力的产业保障。首先，安全技术尤其是专有技术、特殊技术、核心技术是安全产业的基础，要构建以企业为主体，以市场为导向、产学研相结合的安全技术创新体系，进一步提升吉林省安全产业的专业化程度，支持企业对安全技术的引进、消化和吸收，促进安全科技创新成果更快捷、更有效、更大限度地转化应用。其次，充分发挥安全产业集聚效应、规模效应，调整吉林省的安全产业布局，以培育安全产业特色园区为依托，整合分散的产业要素，引导相关企业合作发展，以尽快形成主导产业和特色产业，促进资源优化配置和集约化经营，完善安全产业集群的配套体系，打造吉林省安全产业集群。最后，针对吉林省安全发展的实际需要，在安全事故的监测、预警、防控、防护、应急救援等重点领域适当调整产品研发、推广的重点，提供多元复合、成套系统的安全产品以及整体性解决方案。

3.完善安全发展法治建设。安全是法治的目标，法治是安全的保障，安全发展法律体系的不断完善与提升是实现安全发展法治的根本保证。我国已逐步形成了以《宪法》为基本依据，以有关法律、行政法规、地方性法规、部门规章和技术标准为依托的安全发展法律法规体系。随着2014年《安全生产法》修订工作的开展，安全发展法律体系正从完善期逐渐步入成熟期。以安全发展战略的确立和《安全生产法》的修订为契机，吉林省相关部门应加大调研力度，认真听取总结各方面意见，为区域性、地方性安全发展规章、条例的修订与出台积极创造条件。要充分利用吉林省区域立法合作的有力平台，将安全发展纳入到区域立法重点项目当中，遵照“依法依规、严刑峻法、重典治乱”的总原则，明确并进一步强化主体责任，强化安全监管和违法处罚的力度，完善安全生产许可证制度、安全生产评价制度、安全生产教育培训制度、安全设备检测检验制度、安全质量标准化等方面的地方性立法，并提升安全事故处理方面的司法、执法的合作力度与合作效能。

4.拓宽安全发展投入渠道。安全投入主要包括人力、物力、财力、时间、信息五个方面。研究表明，安全投入具有投入资本高、投入效应滞后的特点：一方面，投入资本高使得中小企业难以筹建起相匹配的安全生产系统；另一方面，投入效应滞后并带有一定的隐蔽性，削弱了企业投入的持续性、稳定性与积极性。要建立以企业投入为主，政府扶持、全社会参与的多元化安全发展投入机制，积极探索拓宽安全发展投入渠道。首先，促进监督企业在安全方面的投入落实。根据统计研究，目前吉林省在安全发展方面的资金投入比重较低，不足国民总产值的1%。企业是安全生产投入体系中的最主要主体，必须依法确保企业安全生产所需资金足额投入，建立健全企业安全风险抵押金制度、安全诚信评价制度、重点投入保障制度与安全投入审核监督制度。其次，增强政府在资金、政策方面的扶持力度。要根据地区财政收入水平和安全发展的实际需要，确定安全发展专项资金所占财政收入的最低比例，并纳入到地方政府年度计划当中，保障安全投入水平；进一步健全安全发展专项资金的管理、监督制度，在安全技术改造、安全设备设施完善、安全管理自动化和信息化提升、安全重点科研项目研究和科学技术成果转化等方面给予财政、税收上的优惠政策。最后，支持引导社会力量和资金参与到安全发展事业当中。吉林省在安全投入方面的历史欠账较多，要鼓励金融机构以安全贷款、商业保险等多种形式进入到安全市场中，以弥补安全投入的不足；加强对安全生产中介机构的培育、建设与监管。

5.促进安全发展科技创新。安全科技是实现安全发展的技术手段，是实现解放生产力、保护生产力、发展生产力的主导力量。随着社会经济和科学技术的快速发展，安全水平的提升越来越依赖安全科技的进步与创新，以科技手段解决当前和未来安全发展问题的紧迫性和重要性日益突出。为有效遏制重特大事故，减少人员伤亡，降低职业危害，减少财产损失，实现安全状况的根本好转，对安全科技的创新提出了更高的要求。吉林省安全科技今后一段时期的发展，应以进一步落实《安全生产科技“十二五”规划》的要求为基本方向，根据吉林省安全科技发展的实际情况，研究制定具有针对性的安全科技促进方案，完善并加强安全科技创新的规定、组织、经费、人才等各方面的保障。首先，加快安全科技攻关，促进安全科技成果转化。通过完善安全技术研发和转化平台，以防范重点领域重特大事故为突破口，集中力量解决安全技术领域具有共性的技术难题，重点推进成熟度高、保障作用强的安全科技研究成果的转化，为重点安全科技攻关项目的研发和成果转化提供全方位的支持。其次，搭建吉林省安全科技信息共享平台，利用吉林省安全科技优势互补的良好基础，增强省际间安全科技的交流与沟通，形成相互促进、合力攻关、共同研发、成果共享的合作机制，以缩短安全科技研发周期，降低安全科技研发成本，提升安全科技成果转化效率，加快安全科技成果推广。最后，加强安全科技人才培养力度。针对目前安全领域高精尖人才缺乏的现状，结合安全发展的工作重点，启动安全生产科技人才培养促进计划，将创新型、应用型、复合型安全技术人才队伍建设经费列入财政预算当中，建立安全技术人才培养的经费保障机制，并进一步完善安全技术创新的奖励办法，充分发挥经济利益与社会荣誉的双重激励作用。同时，鼓励科研院所、大专院校、中介机构、大中型企业开展安全技术相关课题的研究和技术研发，促进开展“产学研”协作。

[1]刘铁民.中国安全生产大趋势已进入拐点——生产安全事故宏观预警与发展态势分析[J].中国安全生产科学技术,2009,(3)：5-12.

[2]我国安全产业发展现状调查[N].中国安全生产报，2013-01-29.

[3]聂辉华，李金波.政企合谋与经济发展[J].经济学，2006，(1)：75-90.