苏州工业园区产城融合发展的历程、经验及启示

何 磊，陈春良

(清华大学 中国农村研究院， 北京 100084)

上世纪90年代我国各地兴起的开发区、工业园区建设，极大地加速了我国的工业化发展进程，拉大了城市的生长骨架，拓展了城镇发展的新空间，为地方经济社会发展注入了新能量、新资源与新活力。作为这段改革发展历史进程的一个重要参与者和见证者，发端于中国与新加坡政府合作项目的苏州工业园区，成功地走出了一条产业发展欣欣向荣与城市功能升级优化协调并进的高水平城镇化发展道路，为我国改革新阶段新型城镇化国家战略的推进，为城镇化发展的后进地区审慎避开“产城分离”的窘境，为新城区和开发区的建设者们反思、破解并走出新区建设经常出现的“生活空间发展落后于生产空间发展，城市功能建设滞后于产业功能发展，社会事业发展滞后于经济增长发展”的低水平城镇化困局，提供了极为有益的参考和弥足珍贵的先行经验。

一、“产城融合”的概念与内涵

“产城融合”的理念虽已提出多年，但就现有文献来看，对这一问题的研究仍不够深入，通常倾向于对现象的描述，缺乏对产城融合不同阶段政策着力点的探讨，并且研究的视角和目标也不尽相同。主要观点有：(1)产城融合应是居住与就业的融合，核心是使产业结构符合城市发展的定位，这显然是力图通过产业调整服务于城市的功能改造(林华，2011)[1]；(2)产城融合主要应服务于集居住区、工业区和商贸区于一体的相对独立的新城建设，这就将目标定位于以产业区建设促进新城发展(陈云，2011)[2]；(3)产城融合的关键就是要把产业园区精心打造成城镇社区，以体现通过城市功能建设促进产业区发展的要求(张道刚，2011)。[3]我们认为“产城融合”的提出，主要还是因为城镇化进程中产业发展与城市建设的分离，造成了城市化的低效率和产业区不能持续发展的窘境。因此，在新城建设、工业园区建设、城镇化进程中必须树立产城共生共荣的理念。毕竟，产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体，城镇化与非农产业发展存在着内在的紧密联系。没有非农产业支撑的城市只能是 “空城”，而没有城市依托，再高端的产业也只能“空转”。[4]在“产城融合”中，要形成产业结构转型升级与城市功能优化提升之间的互促关系，既要以产业发展为城市功能优化提升提供经济支撑，更要以城市发展为产业转型升级创造优越的要素和市场环境，两者共同服务于人类文明的进步。

二、苏州工业园区产城融合的发展历程与路径

自1994年启动建设以来，苏州工业园区产城融合的城镇化发展之路大致经历了两个发展阶段，且不同阶段的建设重点、关键词和发展的主基调都存在梯度变革和功能转换，并形成了相应的演进路径。

(一) 苏州工业园区产城融合的发展历程

1．“以产兴城”阶段(1994～2004年)。这个阶段，发展的主题是“以产兴城”，关键词是品质产业基础的建立和区镇分工体系的确立，发展的主基调是“大动迁、大开发、大建设、大招商”，以新型工业化带动农村的城市化。该阶段园区的发展和国内其他经济开发区初始阶段的建设表面上相似，但内在实质却有着诸多的不同。表面上看，本阶段园区建设和城区协同发展的重心同样是产业发展，产业的大发展带来了外来人口的大量集中集聚，带动了生产生活配套需求的增加，城区生活的功能性要素逐步形成。但是仔细观察，苏州工业园区在以产兴城阶段所走过的路径和其他陷入“产城分离分裂发展”窘境的地区相比，在初始化的产业选择、产业与城镇的关系、园区与周围区镇的关系等方面，确实又存在一些决定了后来发展路径分疏的关键要素。至2004年底，园区二、三产业增加值占GDP的比重达到99.4%，农业增加值占GDP比重不到1%；人均生产总值按常住人口计算接近2.4万美元，城镇化率超过90%，均已全面达到或超过了国际公认的后工业化发展阶段水平，环金鸡湖周边城市建设加快推进，苏州东部新城的雏形开始展现。

2．“产转城升与产城共荣”阶段(2005年至今)。随着前期引进项目的建设完工和投产，园区土地要素、劳动力要素等生产性资源价格的逐渐提升，进入新世纪以来，苏州工业园区产城融合发展开始进入第二阶段。这一阶段产城融合发展的主题是“产转城升与产城共荣”，关键词是产业转型升级与区镇一体化发展，发展的主基调是品质提升的城市现代化。如果说园区第一阶段的产城融合式城镇化道路，一定意义上是“独辟蹊径”、“独上高楼”，走出了一条国内开发区较少走成的路，那么新阶段的产城融合城镇化道路的成功开展，就是实现那“惊险的一跃”，寻找 “柳暗花明”和新的广阔天地。与第一阶段产城融合发展的“带动式”、“联动式”和“滚动式”开发前进的基本特征不同，第二阶段园区的产城融合发展一定程度上是难度高得多的区镇一体化，以及产业发展与城市功能气质相匹配问题。一定意义上，前一个阶段可以视为产城融合城镇化的初级版本，注重工业化进程的启动和城镇化道路的顺利开展；后面这个阶段则是产城融合发展的升级2.0版本，需要的是区域城镇化品质和气质的塑造提升，重点在于产城素质的提升，品牌的升级着眼于动态和可持续增长。

(二)苏州工业园区产城融合的变革路径

1．初始品质产业的成功入驻带动了园区硬件和城市建设的高水平起步。上世纪90年代初，苏州工业园区正好赶上了全球跨国企业的产业梯度转移，成为承接国际产业转移的低成本新兴制造基地。新加坡长期以来在亲商和良好社会治理方面的名声，为作为中新合作项目的苏州工业园区迎接到第一批上档次的跨国企业增加了有吸引力的因素。除了生产成本的考虑，跨国公司对生产生活环境及硬件条件更高的要求，使得工业园区从建立之初，在产城融合的基础硬件建设方面，从一开始就有较高的建设标准和城镇生活要素方面的考虑，而不简单的只是生产制造基地，这样才能让跨国企业更好地落户扎根当地。在这个意义上，苏州工业园区产业和城镇功能并进的建设初衷，实际上是对跨国企业产业转移需求的积极而又有效的回应。

2．产业链配套式发展，吸纳周边乡镇加入分工体系，带动乡镇联动式发展。随着国际产业转移的进一步深入，跨国公司在园区扎根落户之后，必然要找寻并落地本地的产业链配套，这样一来，经过有意识的引导之后，为欧美跨国公司配套的许多东亚企业开始在园区周边乡镇找地落户。这个看似自然简单的产业链梯度转移，对苏州工业园区向产城融合方向的顺利发展推进，却至少产生了两个方面的积极影响。一方面，原有布局在周边乡镇品质层次相对较低的早期的苏南乡镇企业，在经过冲击调整后被层次较高的跨国公司的配套企业取代，园区周边乡镇的产业素质得到带动而提升；这一点对产业园区与周边区镇的协调共进，进入良性互动发展轨道是极为重要的。另一方面，周边乡镇产业层次提升之后，相应地也带动了地区配套服务业和发展功能定位上的提升，为后续区镇联动开发和区域一体化发展奠定了坚实的基础，同时也相应提出了直接与工业化相配套的城镇生活的功能性要素需求。以娄葑为例，整体规划动迁后，139家乡、村办工厂向南、北两个工业区集中，规模小、产品档次低、经济效益差的企业关掉了40%；在园区招商引资的带动下，原先落后、陈旧、劳动力密集型的乡镇企业，变成一个个技术密集或资金密集的合资企业。

3．产业的转型升级从低端向高端，从硬到软，从外到内，对区域发展的城市功能品质提升提出了更高需求和要求。进入新世纪以来，以土地和劳动力为代表的生产要素成本的提升，倒逼园区企业必须从低端外向型的加工制造，逐步向微笑曲线的两端迁移，走制造服务化、制造设计的价值提升路线。于是，和前一阶段“以产兴城”阶段的生产配套型的服务业和城镇功能性需求不同，本阶段产业转型升级对城镇在集聚高端生产要素、凝聚价值品质生活要素方面提出了更高的需求，需要进一步发挥人才集聚的红利，需要更多软实力要素的汇集发酵，需要更高的文化品质与便利生活，这一方面为园区城市品质经营提出了更高的要求，与此同时却也为园区新兴服务业、文化创意和创新产业形态集聚提供了广阔的发展空间和良好契机。这个阶段，为了促成转型升级的及时成功实施，早在2005年开始苏州工业园区就相继制定并实施了制造业升级、服务业倍增、科技创新跨越、生态优化、金鸡湖双百人才、金融产业三年翻番、纳米产业双倍增、文化繁荣、幸福社区“九大行动计划”。这些年，随着这些行动计划的实施和成功推进，苏州工业园区现代化都市区块功能、气质和品质都得到了进一步的提升和升华；而独墅湖创新功能区等的成功建设，也为既有产业的成功转型升级和新兴产业培育提供了重要的智力支持，而不断提升的大都市环境也吸引了越来越多的高端人才在本地安居创业。

4．产城共荣阶段的产业转型升级，也对园区的城区功能分类、发展定位、载体建设、生产要素统筹配置和区域一体化发展提出了更加细致精准的要求。和之前的“以产兴城”阶段的辐射带动等相对较粗的发展理念不同，产城共荣阶段中的区域城镇面临二次创业发展的挑战，需要在分区块功能定位、社会服务一体化、软性发展要素提升及行政管理体系改革方面下足功夫。这方面，2008年以来，城市发展则从硬件建设转向软件与功能完善，东环路沿线、综合保税区两大门户提升工程东西呼应，环金鸡湖金融商贸区、独墅湖科教创新区、阳澄湖半岛旅游度假区三湖板块南北联动，总部经济、金融商业、旅游度假、物流会展、文化创意各大功能要素百花齐放，在品质文化创意产业和创新智力的汇聚方面都做了积极而有效的探索和实践。近年来，园区信息化水平显著提升，实施了智能公交、数字城管、智慧环保、国科数据中心等一批重点信息化项目，政务信息化、社会信息化、公众信息化、企业信息化水平显著提升，为园区城区软性实力的提升，品质、品牌建设和气质塑造发挥了积极的作用。而从2005年以来推进的新一轮的区镇一体化建设，以及2012年启动的镇改街道，让原有乡镇转变职能，更加注重社会治理和社会服务功能的建设，体现了区镇功能在新城镇化发展阶段得到更积极的调整和更精准的再定位。

三、苏州工业园区产城融合的主要经验与启示

纵观苏州工业园区过去二十年产城融合的发展历程，和大致同时期起步的产业园区及开发区相类似，表面上看，不同地方产业发展方面的成功或多或少得益于开发区“先行先试”的政策级差效应，而苏州工业园区在产业发展和城市建设并进方面的斐然成就，似乎更有些“天时地利人和”的“运气”。园区建设之初，恰逢欧美跨国企业的全球产业转移和新加坡产业结构发展策略调整，园区毗邻上海的区位优势和作为中新两国政府的第一个合作项目，自然受到两国政府高层的“格外关怀”。然而，仔细考察苏州工业园区产城融合的发展历程不难发现，园区在践行产城融合的新型城市化道路方面所取得的成功，绝对不能简单地归结为“运气”和“先行先试”政策级差效应。认真分析、归纳和总结苏州工业园区在产城融合发展方面对其他后进地区可能构成的经验借鉴，其与深受产城分离发展困扰的其他经济开发区路径上的分疏，应该是在理念引领、规划前瞻、产业体系、城市功能和发展更新机制等方面的综合性胜出。这些方面的汇集协同让苏州工业园区“幸运地”在过去的二十年中走出了一条产城融合城镇化的新路。

(一)苏州园区产城融合的主要经验

1.以现代产城融合发展理念为引领。和其他地方开发区的“产业主导”、产业先于城市发展的理念不同，苏州工业园区从建设初期就开始贯彻产业发展与城市建设并进，奉行产业发展与城镇建设同步的现代化发展理念，从一开始就摒弃单一发展工业的模式。在工业园区发展早期，就明确提出了建设“具有国际竞争力的高科技工业园区和国际化、现代化、园林化的新城区”发展目标。近些年，根据苏州中心城市发展新格局和工业园区城市发展新变化，又将发展目标进一步提升为建设“具有全球竞争力的国际化、现代化、信息化高科技园区和可持续发展的创新型、生态型、幸福型综合商务城区”。在一定意义上，正是这种国际化视野和全球化眼光所引领的现代化都市产城融合发展理念，决定了苏州工业园区的产业发展并不是单纯为产业而产业，不是为产业发展而舍弃环境约束，不是为产业发展而不顾城镇发展格局，而是始终在城镇建设和产业发展相互协调的框架内考虑产业发展的次序、布局和方向，并相应地在产业发展的不同阶段，适时调整城镇功能与定位，高起点、高标准、严要求推进城乡建设，实现产业发展与城市建设二者的良性互动。

2.以前瞻的科学规划为保障。产业发展与城市发展的协调融合，关键在于产业布局与各功能区布局的科学性以及规划的完善性，做好产业规划与城市规划、土地规划和园区规划等多种规划相衔接，做到规划有据，严格实施。和其他开发区建设规划往往忽视产业发展与城市功能的协同，普遍存在“重产业、轻城市”的问题，以产业需求确定空间资源配置，导致产业布局与城市发展需求不匹配，产业空间与城市空间分割、离散甚至相冲突不同，苏州工业园区在建设之初，就充分借鉴了新加坡成熟的城市规划理念，将国际先进的城市规划设计理念引入园区，并结合当地地形地貌特征，共同勾勒了国际化、现代化、园林化的新城区框架。中外专家联合编制的区域总体规划和详细规划，科学布局工业、商贸、居住等各项城市功能，此后又陆续制定和完善了300多项专项规划，并形成了执法从严的规划管理制度。在很大程度上，正是这种超前科学的规划和规划执行体系，为苏州工业园区产城融合发展的顺利推进提供了重要的制度保障。

3.以主导产业的动态更新为基础。首先，在初始产业基础确立方面，苏州工业园区紧紧地抓住了全球跨国公司产业转移的重要契机，有效地贯彻了产业链、上下游配套和招商选商的发展理念。从中新合作区直接延伸到区外的三个镇，通过规划引领配套协同发展，按照跨国公司的项目规模等级，设定相应的进入核心区的投资门槛，没有达到投资密度标准的配套企业进入周围乡镇。这些现今在发达地区土地生产要素日益紧缺的背景下看起来再自然不过的发展理念，在当时却十分难能可贵，这也为园区品质产业企业的确立奠定了极为重要的发展基础。从2000年第一批引进项目投产以来，苏州工业园区累计引进跨国企业88家，设立了148个项目，投资10亿美元以上的7个，在电子信息制造和精密机械制造方面，形成了在国内外有一定竞争力和影响力的产业集群，成为国内液晶面板和电子信息方面最重要的出货基地和测试基地。其次，在产业发展的动态更新方面，2004年以来，随着生产要素成本提高，园区在国内经济开发区中率先启动了产业结构的转型升级，适时出台了服务业倍增计划、金融业三年翻番等新兴产业发展规划，恰当确立了“3+5”的总体产业结构布局，引导并鼓励电子信息制造、机械制造、现代服务业三驾马车持续做大做强、做精做优向产业链两端发展；与此同时，大力发展纳米技术、生物医药、软件创意、融合通信、生态环保等新兴产业，积极培育新产业增长点，提升产业层次。截至2012年，这些高新技术产业和新兴产业占园区总产值的比重已经分别达到68%和54%，成功地实现了园区产业结构体系的更新优化。最后，产业结构持续更新的动力源方面，与园区城市功能和品质提升相匹配，园区还积极依托独墅湖科教创新区所累积的创新创业人力资本高地优势，通过扎根计划引导孵化企业落地等计划，不断优化既有产业门类与发展层次，为既有产业的技术升级换代、商业模式创新和新兴产业发展提质提供了重要的动力之源。

4.以城市功能优化提升为支撑。城市功能的提升是产城融合发展的重要侧面和关键要务，本质上是地方政府为促进地方产业发展壮大，针对不同发展阶段、发展定位及发展需求所提供的各种有形无形地方性公共产品和公共服务的总和，一定程度上反映了城镇支撑产业发展的能力和实力，是地方经济发展软实力的最集中体现。缺乏城镇功能的匹配和提升，产业园区常常陷入“空转”和“产业孤岛”的困境。从产城融合协调发展视角来看，城镇功能对地方产业发展构成支撑的地方性公共产品和公共服务包括产业共性生产要素的供给优化、良好的生活配套以及城市整体发展环境的优化。苏州工业园区管理当局在这些软性发展促进要素方面的积极筹划和科学应对，是过去二十年园区产城深度融合取得辉煌成就最突出的经验之一。首先，在共性生产要素的供给优化方面，苏州工业园区最引人注目的创举在于产业发展不同阶段人力资源保障体系建设方面的探索与实践。众所周知，在制造产业发展的不同阶段，产业共性生产要素的需求存在明显差异。早期低水平低附加值制造时期，稳定成规模的简单接受岗前培训或在岗模仿的一般农业转移劳动力即可满足要求；在制造升级和精密制造阶段，有专业技能储备的装备制造工人是升级得以成功的关键要素；在制造服务化和价值提升阶段，研发设计与创新人才配置比例增加则极为重要。这方面，与其他工业制造型经济开发区的升级发展经常受到优秀制造队伍不足与不稳定的困扰不同，苏州工业园区在成立之初就建设了两所专门的职业技术学校，较好地缓解了工业制造“灰领”班组长不足使得制造质量和精密度上不去的困扰。截至2012年底，全区共有苏州工业园区职业技术学院、苏州工业园区服务外包职业学院、苏州港大思培科技职业学院、苏州工业园区工业技术学校、苏州评弹学校五所职业院校，在校生2万余人，已经累计向社会输送了3万多名高技能人才，为园区制造品质升级做出了重要贡献。其次，在制造提升和向新兴产业转型方面，苏州工业园区在创新创业人才的引进、培养和集聚方面也做了积极的努力。独墅湖科教创新区已经形成了职业教育、高等教育、高新技术产业一体化发展格局，越来越多创新创举人才在独墅湖创新区的集聚，有力地支撑着苏州工业园区制造向园区“智造”的转型升级。最后，在生活配套及城市区块布局优化提升方面，按照产城融合的发展理念，工业园区延伸了苏州城市东西轴向布局形态，采取了带状组团式的城市开发模式：东西方向上，由西向东规划三个开发片区，依次滚动开发；南北方向上，商业区居于中心地带，由内向外依次是居住区和工业区。功能优化方面，园区确定了城市中心、片区中心、邻里中心和居住小区中心四级公共服务体系，满足了不同层级和不同人群的功能需求。其中城市中心不仅是园区的公共服务中心，也是整个苏州市的商业商务中心；片区中心为本地20～30万人进行服务，服务各自的功能片区；邻里中心服务人群为2～4万人，主要为居民提供较为综合、全面的日常生活服务项目；居住小区中心服务人群为1～1.5万人，满足居民最基本的日常生活需求。工业园区集中建设生活配套设施，借鉴新加坡公共管理先进理念之一的邻里中心，集商业服务和社会服务于一身，将所有社区服务设施(农贸市场、邮政所、银行、阅览室、卫生服务站、理发室、洗衣房、修理铺等)合理集中，组合发展，实现了便民服务与区容区貌、城市交通、人居环境的高度统一。

(二)苏州园区产城融合发展经验的启示与借鉴

在一定程度上，苏州工业园区的发展是我国改革开放以来借鉴发达国家发展经验的一个成功范例，是国际先进经验、改革开放红利与地方探索实践完美结合的优秀典范，是践行科学发展观，探索新型城镇化道路的先进样板。就产城融合的新型城镇化发展道路而言，苏州工业园区的发展经验对城镇化发展后进地区构成的启示和借鉴主要有以下几个方面。

1.树立正确的产城融合发展观念。和传统开发区建设普遍强调产业发展第一位不同，苏州工业园区产城融合发展成功的首要关键是树立了正确的产城融合发展观念。只有在发展观念和理念上切实改变先生产后生活、先产业再城市、先经济发展再社会建设、先区内后区外的旧式开发区发展观念，才有可能从全局角度更科学地看待并处理好产业园区建设中生产与生活的关系、经济发展与城市生活的关系、经济发展与生态环境的关系、城市发展与统筹城乡的关系，才能有效地谋划和制定产业发展与城市建设协调并进的工作思路、工作方法与工作机制，才能切实地对促进产业发展与城市建设协调并进的本土路径、支撑要素和政策引导做出科学的规划与思考。

2.做好产城融合发展的顶层设计。苏州工业园区产城融合发展的经验表明，产城融合发展需要有科学的顶层设计作为先导和框架依据。产城融合的顶层设计必须统筹地区发展的长远框架与短期政策重点，必须兼顾设计的统一性、一致性、延续性和实施中的可操作性、可拓展性和兼容性。需要建立科学的顶层设计执行体制，维护好顶层设计的指导性和权威性，确保其他专项领域发展规划与总体设计相衔接。唯有如此，才能确保产业发展和城市发展在一个连续一致的政策架构内实施推进，才能确保产城融合发展有章可守、有法可依和有据可循。

3.建立产业发展的内在更新机制。苏州工业园区产城融合的发展经验表明，缺乏优质的产业基础支撑，园区发展只能是无源之水、无本之木、无米之炊，必须建立起产业增长发展的内在成长更新机制。要认清国际产业发展的主流趋势，密切联系地方经济发展的客观实际和资源禀赋约束，从产业链发展的高度进行招商选商。要借鉴“亲商”理念构建好与产业发展相配套的生产、生活软硬件环境设施。要针对产业发展的不同阶段，有针对性地就产业发展所面临的关键要素瓶颈和约束，加快建设一些产业公共创新服务载体，积极探索建设关键要素供给保障机制，鼓励并引导龙头骨干企业带头走自主创新的可持续发展道路。要综合利用产业发展母基金和相关政策措施，加大对产业转型升级、新兴产业发展和孵化项目载体建设方面的支持，构建良好的产业发展动态结构体系和内在更新机制。

4.在经营城市方面下足功夫。产城融合发展的质量和高度，很大程度上取决于城市城镇在区块功能优化、生活配套改善、社会治理创新和品质文化塑造等软实力方面的综合表现。要从产业发展不同阶段的实际需求出发，从全局发展的高度，从经营城市的角度，前瞻布局城市功能配套设施优化，提高生活配套设施的便利化、品质化和人性化，提升城市社会治理水平和能力。要积极引进一些有利于提升城市匹配产业发展能力的要素保障项目和创新载体项目，营造好产业创新发展、可持续发展、绿色发展的城市氛围。

[1]林华.关于上海新城产城融合的研究——以青浦新城为例[J].上海城市规划，2011，(5): 30-36．

[2]陈云.产城融合如何拯救大上海[J].决策，2011,(2):1-3．

[3]张道刚.产城融合的新理念[J].决策,2011，(1):1．

[4]裴汉杰.浅议“十二五”期间产城融合的新理念[J].中国工会财会，2011,(3):13．