论集体所有土地制度形成的原因———基于自然资源产权科层理论分析

○刘伟辉 张 哲 赵晓军

（1、湖南工学院经济与管理学院 湖南 衡阳 421002 2、中南林业科技大学商学院 湖南 长沙 410004）

论集体所有土地制度形成的原因
———基于自然资源产权科层理论分析

○刘伟辉1、2张 哲2赵晓军1

（1、湖南工学院经济与管理学院 湖南 衡阳 421002 2、中南林业科技大学商学院 湖南 长沙 410004）

现代市场经济要求既要产权细化又要产权清晰，而两者之间呈现明显正相关性，即现代市场经济越发达，则要求产权越细化、越清晰。随着我国市场经济迅猛发展，截止现阶段，我国土地的产权界定还有待进一步明晰。现阶段，我国应将农地制度改革重心放在明确界定集体层次的权利主体，限制其集体层次的权力边界等处，只有这样才能够维护农户层次的合法权益不受侵害，规避欺骗国家层次行为的发生，从而提高农村土地资源的利用率，为增加农地产出提供有力保障。

自然资源产权 科层理论 集体所有制土地制度

一、基于自然资源产权科层理论分析集体所有土地存在的产权问题

集体所有权行使主体职责权限模糊不清。明确农村集体所有权行使主体职责权限是确保行使主体开展农地资源管理的基本保障，然而现行相关政策法规并未对集体所有权行使主体相关职责权限作出明确规定，以致集体所有权行使主体难以有条不紊地管理农地资源。

未能明确集体所有权行使主体农地使用权。改革开放政策的实施，使农户拥有更多权能，包括租赁权、承包权、转让权及经营权等。而现行相关法律法规并未对新增权能作出详细规定，这使得农村集体所有权行使主体开发利用农村土地资源过程中极易引发一系列问题，具体体现在：农地资源侵权行为频繁发生；农地资源开发利用不够合理等。

二、基于自然资源产权科层理论分析集体所有土地制度形成原因分析

大自然赐给人类的自然资源及其自然环境是人类赖以生存、生活、生产、发展的基础，具有强烈的外部效应和生态效应，这种自然资源和环境的所有权绝对不适合私有化。自然资源所有权私有，不可避免地会导致对他人生存权、发展权的侵害，而生存权、发展权是人类社会最基本的人权。由于自然资源的唯一性，私有制必然产生私人垄断，而私人垄断自然资源，将会剥夺他人公平享用自然资源和环境的权利。自然资源所有权私有，不可避免地会导致“私地悲剧”。私有产权主体往往是“短视”的，为了追逐利润，他们会乱采乱伐，不顾生态效益和社会效益，从而带来极大的外部负效应。

“土地是财富之母”，自然资源是一切财富的源泉（后文的资源专指自然资源）。经济理论表明，资源产权制度既决定资源配置效率也决定效率的公平性，是国家经济增长与繁荣的决定性因素。因此，我国资源开发利用的低效率、资源利益分配不公、生态环境破坏严重等问题，使资源产权制度成为关注的热点。但是研究者大多局限于现行资源国有制（和集体所有制），回避资源所有权问题，只将重点放在使用权或矿业权市场化改革上。虽然资源最优配置是经济学研究的目的，然而现代主流经济学以及资源经济学和制度经济学，均忽略不同资源产权制度与资源配置效率和公平关系的研究。

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。

土地资源作为人类赖以生存与发展的物质基础，既是农业生产的基本生产资料又是社会生产的劳动资源。同时土地资源极具生态效应与外部效应，一旦出现土地资源所有权私有化现象，便会严重损害到他人生存权与发展权，为此要求坚决杜绝土地资源所有权私有化现象的发生。受土地资源唯一性的影响，再加上私有制政策的推动，土地资源私人垄断行为频繁发生，这使得他人公平享用自然资源与环境的权利遭受剥夺。此外，部分垄断土地资源的人为获取更多的利润，不惜损害生态效益与社会效益进行乱采乱伐，如此给予社会整体造成严重的外部负效应，从而直接危及到社会持续稳定发展。

尽管如此，仍有相当一部分学者认为应将农地资源私有化，其原因在于：通过农地资源私有化能够从根本上规避当前所有权、管理权对农民使用权的侵蚀现象；通过农地资源私有化能够解决农民对土地资源掠夺式使用问题；通过农地资源私有化便可使农地自由买卖、出租及转让，对实现土地流转与土地规模经营极具现实意义。综上几点，学者提倡将农地资源私有化作为农村土地改革的主要方向，这样能够较大程度上起到提高生产效率的积极效应。

另一部分学者反对将农地资源私有化作为农村土地改革的主要方向，其原因在于：其一，农地资源私有化易引发土地滥用现象。农地资源私有化直接影响到农地资源的合理开发利用：一是加剧了农地资源细碎化、分散化，即存在部分私有的农民既不愿意转让土地又因耕种利润少而

外务工，如此不仅影响到农地资源的维护与改良，而且还难以实现农地资源的规模化经营。二是为实现利润最大化而改变土地用途。农地资源私有化的实现使得农户拥有土地自由买卖、租赁等权能，其中部分业主以倒卖土地、改变土地用途等手段实现利润最大化，这样使得农地资源失去了原有的价值意义，不利于农地资源的开发与利用，直接危及到国家的粮食安全，影响到国家的稳定性。其二，农地资源私有化不利于全国性的土地利用规划活动有序进行。农地资源私有化后，农户便拥有了土地所有权，若要政府机构进行城乡土地统筹开发时必须要先争得农户的同意，这样势必在一定程度上加剧了全国性土地利用规划的难度性，致使国家利用土地调控经济运行的能力大幅度降低。其三，农地资源私有化致使分配不公现象突出。地大物博、人口众多是我国的基本国情，尽管如此，我国人均耕地面积相对较少，此形势下，若要推行农地资源私有化，势必会引发土地兼并现象，这使大部分农地资源集中在少部分人手中，而更多的人将会沦为佣工，从而进一步加剧“贫者越贫、富者越富”现象，不利于我国长治久安。

三、基于自然资源产权科层理论分析湖南集体所有土地制度改革对策

农村土地作为一种自然资源，其产权结构直接关系到湖南农地利用与湖南农地产出。然而受多方面原因的影响，以致湖南农地治理过程中面临着一系列集体行动问题，这些问题不仅较大程度上降低了湖南农地利用率，而且还直接影响到湖南农地产出量。为此则要求建立起“集体产权科层概念模型”，依托该模型全面分析湖南农地制度，以从根本上解决湖南农地治理过程中的集体行动问题。

1、建立集体产权科层概念模型

长期以来，乡、村等农民集体组织始终作为湖南农地产权的参与主体而存在。要求依据“上承国家层次，下启农户层次”原则完成湖南农地管理活动，主要体现在相关机构在管理当地湖南农地资源时不能脱离中央政府的湖南农地制度框架，并且落实好对相关机构权利范围规范活动，包括确定湖南农地使用规模、组织签订土地承包合同及规划土地征用数量等，又要组织当地的经济发展，实现包括农业在内的地方收益最大化。实际上，健全的湖南农地产权科层模型由三部分构成，包括国家层次、集体层次及农户层次。对于中间层次的集体产权科层而言，乡、村等农民集体组织对湖南农地的管理应坚持“上承国家层次，下启农户层次”原则，即置于中央政府的湖南农地制度框架内，实施对当地湖南农地资源的管理活动，与此同时还应合理规范其权力范围，以维护农户的合法权益不受侵害。总而言之，乡、村等农民集体组织开展当地湖南农地资源管理活动时必须做到限制性与明确性两大基本要求。（1）限制性。限制性指的是为降低或避免乡、村侵权谋利事件的发生，应有效限制其的管理权力。从法律法规层面看，要求适度确定乡、村等农民集体组织的权利范围，既不要过窄又不要过宽；从机制层面看，加强对乡、村等农民集体组织的管理与监督，以防止权力滥用行为的发生。（2）明确性。一是明确规定集体产权科层的行为主体。为规范当地湖南农地资源管理行为，要求必须以明确规定集体产权科层行为主体为前提条件，之后赋予集体产权科层相应的管理权力。二是明确集体产权科层的管理内容。集体产权科层上承国家层次，下启农户层次，其作为中间层次，不仅是国家的代理人，而且既是国家代理人又是农户委托人，因此其在整个委托—代理过程中极易受信息不对称的影响而出现一系列道德风险和逆向选择问题，即乡、村等农民集体组织作为国家的代理人时，易利用自身的信息优势发生道德风险行为；乡、村等农民集体组织作为农户的委托人，与此同时还易借助自身的信息优势实施逆向选择行为，为防止以上一系列不规范行为的发生，要求明确乡、村等农民集体组织的管理内容，划清其权力边界。

2、加强理论创新研究

集体产权科层处于中间层次，且上承国家层次与下启农户层次，以致相关机构对其监督困难且成本较高。实践表明，与国家层次和农户层次相比，受多方面原因的影响，湖南现行湖南农地产权安排中集体层次出现的问题远远多于其它层次出现的问题，具体体现在以下多方面：第一，未能明确集体组织的职能权限。集体组织作为社区农民集体的代表与基层政权组织既要负责交涉土地利用问题，又要承担管理社区土地的职责，然而相关法律法规并未明确规定集体组织关于交涉土地利用问题与管理社区土地的权责利；第二，集体组织界定不够明确，以致中间层次权利主体模糊不清。由《土地管理法》可知，集体组织包括镇、村及生产队三级；由《民法通则》可知，集体组织包括村、镇两级，包括镇、村，除此之外，《土地管理法》又将集体组织界定为“农民集体”与“农民集体经济组织”，由此可见，农民集体、集体经济组织及村民委员会等多个组织均拥有管理同一块土地的权力，如此以来使得实际操作较为混乱。

总结来说，湖南应将湖南农地制度改革的重心放在明确界定集体层次的权利主体，限制其集体层次的权力边界等处，只有这样才能维护农户层次的合法权益不受侵害，规避欺骗国家层次行为的发生，从而提高农村土地资源的利用率，为增加湖南农地产出提供有力保障。

（注：本文系湖南省社科基金课题“湖南土地留用制度研究”（09YBB103）、湖南省科技计划项目“新农村建设背景下村级集体经济发展路径研究”（2014SK3219）。）

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[2]吴诗馒、杨钢桥、曾艳、汪文雄：农地整理项目后期管护中农户出资行为研究[J].中国人口·资源与环境，2014（5）.

[3]刘学东：墨西哥城市化进程与土地制度革新，1992—2010[J].中国名城，2013（2）.

（责任编辑：谌盼）