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“营改增”试点:成效、问题与对策

2015-01-02

税务与经济 2015年1期
关键词:税负税率纳税人

陈 清

(天津职业大学 经济与管理学院,天津 300410)

一、“营改增”试点取得的成效

1.有效地减轻了试点企业及非试点企业的税收负担。自2012年1月1日开始试点,至2014年6月,在已纳入试点的342万户纳税人中,超过96%的纳税人的税负有不同程度的下降。由于原增值税一般纳税人接受试点一般纳税人提供的应税服务增加了可抵扣进项税额,税负相应下降。2014年上半年,由于“营改增”的实施,总体减税额为851亿元,其中试点纳税人因税制转换减税额为385亿元,非试点纳税人因购进服务可以抵扣进项税而增加抵扣减税额为466亿元。据测算,“营改增”试点以来的减税总规模已达2679亿元。2014年1月到6月,全国试点纳税人户数增加了69万户。其中,一般纳税人64万户,占19%;小规模纳税人278万户,占81%。

2.成为产业结构调整的助推器。首先,促进了二、三产业的深度融合,打破了长期存在的服务业和工商业的税制障碍。这一方面有利于加快服务业从工商企业分离,促进了产业结构的调整;另一方面,使得分离出来的服务部门在为社会提供服务时,可由以前缴纳营业税改为缴纳增值税,下游增值税一般纳税人企业也因此可抵扣取得的进项税款。其次,逐步形成了跨区域、跨行业的抵扣链条,强化了区域内外、上下游企业之间的联系,加强了区域合作。再次,国际与国内两个市场的衔接进一步加强。在“营改增”试点中,企业所提供的国际运输服务、向境外单位提供研发和设计等服务实行零税率,服务贸易出口被纳入出口退税范围。这就使得我国服务贸易出口可以以不含税的价格进入国际市场,从而实现了与国际通行税制的接轨,有效提升了我国服务型出口企业在国际市场上的竞争力,增强了我国企业参与全球资源配置的能力。[1]以可提供国际运输服务的天津航运为例,“营改增”试点后,企业符合适用增值税零税率的条件,不仅本环节税款得以免除,而且以前环节已经缴纳的增值税款也退还给最终向境外提供服务的单位,企业应税服务能够以不含税的价格进入国际市场。该企业的国际竞争力由此得到了很大提升。

3.拉动了区域经济发展。由于“营改增”试点降低了企业税负,众多试点企业快速成长,相关行业迅速崛起,由此被拉升的区域经济优势反过来又带动相关产业的集聚,形成良性循环。在这方面,天津滨海新区的“营改增”试点就是一个成功的案例。随着现代服务业和交通运输业加入“营改增”试点,该区发展获得新的发展动力。试点一年来,滨海新区试点企业净增5173户,增长44.38%,以30.31%的试点户数,贡献了全市46.44%的改征增值税;其中东疆保税港区更是充分享受了“营改增”试点给予的税收优惠政策,有57户企业办理了增值税即征即退,退税额达到9940万元。目前,该保税港区的融资租赁业已成为我国最大的单机、单船融资租赁集聚地,各类注册租赁公司达到519户,比试点前增加了213户。

4.促进了服务业的快速发展。 “营改增”试点的战略意图是推进我国服务经济和实体经济的发展。其中性特征从制度层面解决了影响服务业发展的税收瓶颈问题,对服务业的结构转型和发展方式转变具有深远的影响。增值税抵扣机制促使服务业进一步优化其经营模式,加强内部管理,加快设备更新速度,扩大业务需求,从而有效提升其自我发展能力和市场竞争能力。自“营改增”试点以来,服务业企业户数、经济总量和出口规模三项指标均呈现快速增长态势,更多资源向服务业集聚,服务业占比由此进一步提升。据统计,2013年北京市新增“营改增”试点纳税人11.6万户,其中9.1万户为新办试点纳税人。从行业分布看,8.9万户属于现代服务业,主要集中于研发和技术服务、文化创意服务和鉴证咨询服务三个领域,占新办试点纳税人的比例高达90.6%。这充分表明,打通增值税抵扣链条可以形成良好的产业导向,促使更多资源向现代服务业聚集。

5.推动了制造业的创新发展。首先,有效减轻了下游制造企业的税收负担,在一定程度上降低了制造企业购买应税服务的成本,扩大了这些企业的需求。其次,由于“营改增”打通并有效延伸了现代服务业试点企业的增值税进项税额的抵扣链条,因此一些制造业企业把一些生产性服务业务外包出去,专注于主业,从而优化了企业的组织结构,促使企业从“大而全”、“小而全”转向专业化、特色化方向发展,提高了企业的核心竞争力。

6.促使企业加强内部管理。实行“营改增”以后,由于增值税实行的是凭增值税专用发票抵扣进项税的制度,不能取得或取得虚假的抵扣凭证将直接导致企业税款损失,因此,这项试点可以倒逼相关企业强化内部管控,规范供应环节,严格审核管理,规范定价机制,重新选定供应商。以天津中储创世物流有限公司为例,在“营改增”试点初期,公司运输途中的加油费用往往无法取得增值税专用发票,导致公司前8个月1208.67万元的燃油费用无法取得抵扣凭证。问题出现后,公司决定与相关加油站签订合同,统一购买加油卡,足额取得燃油费用进项税额抵扣发票。此后4个月,该公司只有64.02万元的燃油费用未取得增值税专用发票,未取得燃油抵扣凭证的比例从44.27%下降到6.25%,企业税收负担由此大幅下降。

二、“营改增”实施过程中暴露出来的主要问题

1.试点企业追求低税率的行为加大了改革难度。实行 “营改增”试点以前,增值税一般纳税人按17%的基本税率和13%的低税率征收,小规模纳税人按简易征收办法适用3%的征收率。“营改增”试点以后,为实现试点行业和企业税负平稳过渡,新增了11%和6%两档低税率。在“营改增”试点不断推进的过程中,税率档次过多所引发的问题逐渐暴露出来,如果企业涉及跨行业经营、捆绑销售,实现的收入将面临对应多档税率的状况。试点行业应适用哪档税率,企业和税务部门的意见并不一致。按照业内常用规则,如果出现税率不能确定的情况,税务机关一般选择就高不就低;就企业而言,它们当然希望适用税率越低越好。这样一来,不仅增大了滥用低税率的风险,而且也在一定程度上增加了改革的难度。

2.部分税收承受能力不强的试点纳税人税负不降反升。 “营改增”试点虽然完善了税收抵扣链条,减少了重复征税,大部分企业税收负担有了明显降低,但受行业不均衡及个体差异的影响,一小部分企业的税负不降反升。以天津为例,从2012年12月1日启动“营改增”试点以来,全市97.7%的试点企业税负下降,2.3%的企业税负上升,特别是有形动产租赁行业,税负增加较多。究其原因,一是企业原来缴纳营业税时是按照差额计算的,如设备购置价款和相应的利息支出都可以进行抵扣。“营改增”试点后,虽然可抵扣范围有所增加,但税率却由5%提高到17%,企业总体税负由此大幅上升。比如,在上海市的“营改增”试点中,交通运输企业成本项目中的路桥费、保险费、人力成本、房屋租金等未列入进项税,因此也就不能从销项税额中抵扣税款;而符合规定,可以抵扣的燃油费、修理费等费用在总成本中所占比重不足40%,从而加大了企业的税负。二是租赁服务中的售后回租业务,租赁公司购买了上游企业的设备,由于无法取得增值税专用发票,因此无法抵扣进项税额,抵扣链条中断,致使企业税负增加。

3.虚开发票、套取财政补贴等违法行为升温并难以监管。虽然“营改增”试点范围已经推广到全国,但是列入试点的行业仍然较为有限。试点行业的局限性影响了增值税抵扣链条的完整性。部分试点纳税人无法取得能够抵扣税额的增值税专用发票,造成有些纳税人纳税数额大幅上升,这为虚开增值税专用发票的犯罪活动提供了市场。比如,2013年7月,上海警方破获了近年来涉案金额最大,涉及地区最广的虚开增值税发票案。犯罪嫌疑人通过注册和购买“空壳”公司的手段,利用上海70多家企业为全国28个省市的5900余家企业虚开增值税专用发票,涉案金额超过44亿元。此外,由于在税收政策调整过渡期间国家对“增税”企业有一定的财政扶持,一些企业利用增值税发票抵扣的有效期限,故意推迟进项税抵扣,从而达到少缴增值税的目的。比如,安徽省税务部门发现,2013年底,一些企业将增值税发票预留,制造税负上升的假象,先套取国家过渡性扶持资金,然后在下一年交税期限里再把增值税发票用来抵扣税款。

4.税收征纳成本加大。按目前的财税体制,增值税属于共享税,即中央与地方按75:25的比例分享,其税收征稽归国税管理;营业税属于地方税种,其税收征稽归地税管理。“营改增”后,试点企业的税收暂由地税局改为国税局征收,但考虑到地方财政的现实状况,税款再交还地方政府。由于不少试点企业对“营改增”政策理解、领会不到位,对“营改增”重视程度不够,企业财务人员只熟悉营业税申报、完税流程,不了解增值税完税流程,又缺乏相应的培训,导致企业在增值税发票管理、财务科目调整、报税管理上出现纰漏。[2]对于税务机关来说,由于将以前由地方税务局征收营业税改为由国家税务局征收增值税,对办税人员进行政策培训、更改发票系统等也需要成本。此外,这种运行模式有可能出现国税、地税两个税务机关的交叉管理与稽查的现象,在增加流程复杂性的同时提高了征税成本。

5.试点企业税务核算难度加大。 “营改增”试点前,营业税的会计核算涉及的会计科目及相应的会计核算方法较为简单,易于掌握。“营改增”试点后,由于相当部分原属于缴纳营业税的业务改为缴纳增值税,会计核算的复杂程度增加,难度随之加大。如试点地区兼有应税服务的原增值税一般纳税人,开始试点当月月初的增值税留抵税额的会计处理问题;增值税一般纳税人及小规模纳税人初次购买增值税税控系统专用设备支付的费用,以及缴纳的技术维护费抵扣税额的会计处理问题;试点纳税人在新老税制转换期间因实际税负增加而向财税部门申请取得财政扶持资金的会计处理问题;一般纳税人在试点期间,提供按照“营改增”后的有关规定允许从销售额中扣除其支付给非试点纳税人价款应税服务的,应在“应交税费—应交增值税”科目下增设“营改增”抵减的销项税额专栏等会计处理问题。为了调整和运用好会计处理的相关规定,需要对企业财会人员进行培训,无形中加大了税务机关纳税指导的工作量。

6.税务咨询平台的工作面临新挑战。 “营改增”试点政策的实行,对企业规范财务制度和财务人员的业务能力提出了更高要求。在试点过程中,由于专业部门需要经常性地解释和回答试点企业的疑问,企业和政府部门信息双向交流的程度增加。目前,税务部门虽然有12366热线和直接联系企业的税务专管员,但对企业碰到的具体问题,仍常常难以给出可操作的或明确的答复。另外,对于政府出台的诸多政策许多企业并不知情,因此也就不可能根据企业实际情况去申请相关补贴、优惠。比如,上海某软件有限公司,“营改增”试点后企业税负有所增加,但该企业并不了解财税部门有对税负增加企业的税收返还政策,更不知晓如何申请,致使其并未真正获得有关优惠政策的支持。

三、推进增值税试点改革的对策建议

1.减少增值税率的档次。从国外经验看,增值税的税率不宜超过三档,否则只会使增值税征管更加复杂,不符合增值税的中性要求。因此,未来应归并增值税税率档次。比如,可考虑将与人民生活密切相关的一些产品所适用的13%低税率与交通运输业的11%税率合并,统一为11%,或降至10%,从而降低这些产品的税收负担,暂时缓解交通运输业税负上升的压力。[3]

2.设置专项资金消除“营改增”带来的负面影响。为解决“营改增”试点后出现的部分地区税收明显减少,部分行业、企业税负增加等问题,中央和试点地区可设置专项资金,并重点关注物流企业和有形动产租赁企业等,进一步加大资金规模和扶持力度,切实保障过渡时期企业和产业平稳运行。生产性服务领域、新兴服务领域、地方特色服务领域、国家服务业综合改革试点区域与试点主要任务密切相关的服务平台项目,要充分争取国家服务业引导资金的支持。国家和省市已经出台的针对试点行业的相关优惠政策,要继续延续并不断完善。

3.改革财税分配体制。首先,在制度设计上,要考虑调整 “分税制”模式,统筹安排国、地税税种主要征收内容,使之尽量与中央、地方国库相对应,减少调拨流程。其次,改革财政收入分配体制,重新理顺中央和地方财税体系,统一增值税征收分配,制定合理的分配比例,确保中央和地方权益不因增值税改革而发生大的波动。再次,完善地方税体系。鉴于“营改增”后地方政府失去了部分财政收入来源保障的状况,中央政府可以通过设立新的地方税种帮助地方政府增加收入来源,在完善地方税制体系的基础上,重建地方税主体税种,发掘消费税、资源税、环境税、房产税等地方主体税种的潜力。

4.结合行业特点创新传统增值税制度。传统增值税制度中的商品流转额,属于增值额的部分对应的是“C+V+M”中的“V+M”,但服务业提供的应税劳务和制造业生产的应税商品不同,在服务业中,很多行业的增值主要来自人力、智力劳动,符合税法规定可以抵扣的进项税额很少甚至没有,由此导致此类服务业在“营改增”试点后的税负不降反升。比较典型的如研发、设计、创意、咨询等行业都具有依靠智力创造巨大价值的特点,这类行业在社会经济发展中发挥了重大推动作用。由于在传统增值税制度下,这类行业很难得到税收制度方面的相关支持,因此,不能有效激发这类行业进行智力创新的积极性和主动性。所以,有必要根据这些行业的特点和作用,对传统增值税制度进行创新,即使不能在增值范围的界定方面进行突破,也应在税率设计上予以支持和促进。可以考虑在传统增值税制度框架内,对具体行业实行不同程度的即征即退、先征后退、先征后返等税收优惠。[4]

5.全方位地探索税收征管新举措。就纳税人而言,纳入试点范围的企业应努力学习和消化“营改增”试点的税收政策规定、征收管理规定、系统操作要求,加强对会计人员的培训,使其准确把握会计账目调整的要求及发票开具、使用、管理要求。就税务机关方面,应建立比较完善又切实可行的征收管理模式。如单独成立相应的专门机构、集中人员、集中办公地点、实施税源专业化管理。在办税服务大厅增设“营改增”专门窗口,负责发票的日常发放、缴销、代开、审核等业务办理,实行一条龙专业化管理。加强对企业的税法宣传,健全12366热线服务功能,提高服务效率,并加强网络、微博等各种形式的沟通平台建设,以方便企业向政府部门询问、反映情况和问题,更好地获取政策信息。加强高科技技术的应用和推广,积极使用先进的增值税防伪税控系统,对违法行为早发现、早查处。就国税和地税的关系而言,应在积极调研和科学分析的基础上,协调改革国税和地税的关系,有效整合税收征管力量,更好地为纳税人提供服务,有效推进“营改增”试点的顺利进行。

[1]姜长云,洪群联.对深化服务业“营改增”的思考[J].中国发展观察,2013,(9):33-35.

[2]赵桂平.浅析“营改增”试点过程中的问题及对策[J].经营管理者,2013,(11):33.

[3]魏陆.上海“营改增”试点政策效应的分析及完善[J].税务研究,2013,(4):12-17.

[4]郝晓薇,胡庆.由试点情况看“营改增”全国推广须注意的问题[J].税收经济研究,2013,(4):10-14.

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