城镇化进程中农民分类市民化的困境与出路

隋 欣，刘 彤

(1.东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117； 2.吉林工程技术师范学院 思想政治理论教研部，吉林 长春 130052)

我国已经进入了一个快速城镇化阶段，目前我国的城镇化率已经超过了53%，但是如果按户籍人口计算，这个数字只有35%左右，两者之间存在着大约18%的差距。这说明，为我国城镇化进程做出了巨大贡献的农民，还没有充分实现市民化，还没有完全享有城镇化发展带来的福利。因此，在未来的城镇化发展进程中必须要解决农民的市民化问题。我国的城镇化是以人为本的城镇化，新型城镇化进程不仅是城市和农村空间格局的变化，更是许多农业人口转变为城市人口的过程，这需要尊重农民的意愿、保护和实现农民的合法权利。

一、城镇化进程中农民的群体分化

由于我国长期存在着城乡二元割据，农民在我国不仅仅代表一种职业，在日常生活中更代表了一种户籍、身份、地位，这也使得我国的农民群体长期以来在权利上缺乏应有的保障。在我国城镇化进程中，城乡之间人口的流动性逐渐增强，农民群体的内部结构发生了重要变化，传统意义上的农民逐渐分化为三类群体，即“农民工、失地农民、留守农民”。[1]

农民工即进程务工的农民，他们在城市的企业中打工或自谋职业，这一农民群体是城镇化进程中主要的农村转移人口，农民工的称谓表明他们是一种新生的工人群体。农民工群体在就业方式、生存理念等方面已经与改革开放初期的农民工有了很大区别，他们中的大部分群体生活在城市、融入城市的愿望十分强烈。我国的农民工数量逐年增长，目前大约有2亿6千多万农民工，而且还在以每年900～1000万的速度递增。可见，农民工群体是农民市民化的主要对象。

失地农民是土地被依法征收后,在户籍意义上依然是农业人口的农民，但他们已经失去了农民这一职业赖以生存的生产资料即土地。失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体，但失地农民无土地、无工作、无保障，是“三无农民”。失地农民的前景有两个：一是继续留在农村成为职业雇佣农民；二是进入城市成为农民工的一分子。因此，失地农民也是农民市民化的重要对象。

留守农民是指依然依靠土地从事种植和养殖业的农民。这部分农民是农业生产的主力，但随着城镇化进程的加速，农村城镇化和农业现代化也会改变这些农民的生产方式和生活方式，推动他们适应城镇化进程的需要。因而留守农民市民化也是农民市民化的一项重要任务。

二、农民市民化过程中面临的主要问题

农民市民化是城镇化的核心内容。所谓农民市民化是指在城镇化进程中，农民在身份地位、生产生活方式和基本权利方面向城市居民转换的过程。农民的市民化包括两个方面：一是农民在空间上从农村向城镇转移，农民大部分实现非农就业；二是农民进入城镇之后，在身份地位、社会保障、思想观念、生产生活方式等方面逐步向城镇居民转换，能够稳定地在城镇中定居下来并顺利融入城镇社会。农民的市民化是一个长期的过程，不能随着城镇化的发展一蹴而就。当前，不论是农民、失地农民还是留守农民在市民化过程中都面临一系列难题。

(一)农民工市民化面临的主要问题

农民工在城市中就业渠道狭窄、工资收入低，这是农民工市民化面临的首要问题。由于特殊的身份地位，农民工在城市中就业主要是从事制造业、建筑业、服务业等劳动密集型产业，工作条件差、晋升机会小。同时，企业经营者为了实现利益最大化，采用低工资、无福利待遇、临时工的方式雇佣农民工，而且存在要求苛刻、随意克扣和拖延工资等现象。就业渠道的狭窄导致农民工收入偏低，同工不同酬，在劳资关系中处于弱势地位。“这严重损害了农民工群体的切身利益，严重弱化了农民工立足城市社会的物质基础，阻碍其稳定就业和在务工城市长期稳定居住，并削弱了农民工群体对城市的归属感”。[2]

正当权利缺失，农民工在城市谋求发展缺乏有效保障，这是农民工市民化面临的核心问题。要想立足城市、融入城市，只有实现农民工的正当权利与城镇居民的同等待遇，才能解除农民工市民化的后顾之忧。在当前的城镇化进程中，农民工市民化的焦点问题就是农民工权利的市民化。然而，由于户籍、社会保障制度的差异导致农民工在就业、医疗、住房等方面的合法权利在很大程度上缺失或缺乏保障，而且恶意拖欠、无理克扣农民工工资的侵权行为屡禁不止。虽然近年来因中央解决农民工问题政策文件的相继出台，农民工社会保障问题得到了各方面的重视，一些地区已经尝试着为农民工提供养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保障，但整体效果并不理想。主要表现在：“农民工参保比例低、参保受益少、转保难度大、退保比例高、退保受损大；在社会救助和社会福利方面，目前从基本体制上仍然没有接纳农民工。现行社会救助和社会福利体系只覆盖城市户籍人口”。[3]

身份认同存在障碍，无法真正融入城市，这是农民工市民化面临的深层问题。虽然农民工已经工作和生活在城市，但其身份和地位依然是处于城市边缘和社会底层的外来人，无论是城市社会还是农民工群体自身都还没有形成“市民”的身份认同。一方面，长期在外打工，已经习惯和喜欢城市的生活，不愿回乡务农，农民工户籍虽然还在农村，但正在变成乡村社会的边缘阶层。另一方面，作为现代产业工人主体的农民工，因为户籍身份及相关的社会保障制度的限制，享受不到市民应有的权益保障，其职业地位和生活水平处于城市社会下层，被城市边缘化。这种被农村和城市双重边缘化的尴尬状态，严重影响农民工在心理上由农民向市民转变的角色认同。调查显示，在新生代农民工中，认为自己是“工人”的占32.3%，高出传统农民工10.3个百分点。[4]虽然新生代农民工的市民身份认同高于传统农民工，但大多数农民工仍然没有实现由农民向市民的角色转变。

(二)失地农民市民化面临的主要问题

失地农民再就业困难重重。农民失去土地，也就失去了工作，不论是继续务农还是选择进城务工均存在再就业的问题。“失地农民作为被市民化的群体，理应同市民一样拥有公平职业竞争平台、同工同酬、享受平等的就业权利”。[5]但是由于城乡二元的就业制度，现行的就业政策是为解决城市市民的就业而设计的，失地农民在就业过程中面临种种不应有的限制和歧视，给失地农民就业带来许多障碍和困难。同时，由于失地农民自身就业技能、个人素质等主观因素，其在城市中与大学生、熟练工人和新生代农民工群体竞争工作岗位毫无优势可言，再加上目前还没有针对失地农民的专门而系统的职业教育和培训，因而他们只能从事一些体力劳动和低收入职业。

失地农民社会保障严重缺乏。如前所述，失地农民是“三无”农民，他们大多一次性获得了一定数量的货币补偿，但由于户籍转换及其相关政策措施没有同步跟进，从而无法转变成为真正的市民，更没有享受市民的社会保障权益。这些失去土地的农民，就变成了无土地、无工作、无社保的“三无”社会人口。同时，失地农民还面临当下生活中的子女教育、就医、就业等生存困境，长远来看还有老无所依的后顾之忧。失地农民“三无”现象若不及时尽快地解决，将极大地威胁到我国的社会稳定与和谐发展。

生活方式和思想观念不完全适应。如果说就业、户籍、社会保障等问题是制度问题，那么从人的角度讲，失地农民在生活方式和思想观念方面不适应城市生活，则成为农民市民化的深层次问题。失地农民长期生活在农村，在生活习惯、社交方式、消费观念等各方面与城市生活有很大差异。农村多以血缘和宗法关系为纽带，其生活方式与小农经济的生产方式相适应，失地农民在人生价值观、公民意识、法制意识等方面还不能很好地适应城市文明的需要。这会使失地农民在内心深处产生不认同、被割裂的情感体验，从而影响其对城市社会的归属感和市民化的进程。这一困境，既需要失地农民自身的努力，也有赖于地方政府与相关组织对他们的教育和培训。这是失地农民市民化的关键所在。

(三)留守农民市民化面临的主要问题

与农民工和失地农民市民化有所不同，留守农民市民化并不是指将全部留守农民全部转变为城镇居民，而是指留守农民一般生产方式、生活和公共服务水平、生活方式及思想观念等不断地趋向城镇化、市民化。留守农民市民化过程中面临的问题与困境也是城镇化进程中必须要解决的。

留守农民的基本公共服务水平较低。基本公共服务作为政府供给的公共产品，其本质是国民待遇和平等问题；换句话说，享受城乡无差别的基本公共服务，是农民应有的合法权利。然而由于长期的城乡二元体制，农民在基础教育、社会保障、公共医疗、生活基础设施、环境保护、公共文化、公共安全等方面都与市民有较大差距。我国城镇化的一个重要目标就是缩小城乡差别，其核心在于让留守农民普遍享受到城镇化水平的基本公共服务，进而实现城乡基本公共服务均等化。据有关数据显示，城乡居民的实际收入差距40%～50%来源于基本公共服务。“农业公共基础设施、农村公用事业建设和农村公共服务的短缺，成为制约农民市民化进程的重要因素。”[6]

留守农民生产方式依然落后。留守农民的市民化实质是农业生产方式的现代化，是农民职业形式的转变问题，即留守农民要按照产业化、集约化、规模化、市场化的方式来从事农业的生产经营活动，将农业和农村置于整个城镇化体系之中，改变过去靠天吃饭的小农经济生产方式。马克思主义认为，物质资料的生产方式是人类社会存在和发展的基础，是人类从事其他一切活动的首要前提。目前，我国农村除少数地区外，农业的现代化程度不高，农业在种植、管理、收割等环节的机械化、自动化水平较低，科技对我国农业的贡献率还不足以满足现代农业发展的需求。例如，我国水稻机械插秧、玉米机收水平不到17%，油菜机播、机收水平仅为10.4%和8.8%，其他作物尚缺乏机械化手段。[7]另外，留守农民的组织化程度较低，农业产业化和组织化程度低，小规模的一家一户经营模式仍然有很高的比例，土地流转不畅，规模经营和产业化发展速度缓慢，缺乏农业生产、加工、销售等环节一体化运营的各类协作组织，没有形成相互依存的利益共同体，在市场竞争中，留守农民难以获得及时、准确、有效的市场信息，生产和销售都比较盲目。这不仅阻碍我国农业现代化发展，同时也不适应城镇化进程对留守农民市民化的发展趋势。

留守农民的生活方式和思想观念的市民化问题。与农民工和失地农民一样，留守农民的市民化，也要推动其生活方式和思想观念的转变。长期以来，许多农村的生活环境一直处于脏、乱、差的状态，在凌乱的生活环境中留守农民养成了一些不良习惯，如杂物到处堆积、垃圾随意丢弃、随便吐痰、乱搭乱建等行为方式。这些传统农民的生活方式与城镇化进程中新型农村社区的建设和管理不协调。同时，留守农民一般年龄结构偏大，他们身上还不同程度地存在守土如命、靠天吃饭、小富即安等意识，与城市文明倡导的讲究契约、遵规守则、协作共赢等现代观念也不相符。因此，生活方式和思想观念的转变是留守农民市民化的内在要求。“要按照新型农民和现代公民的要求，使留守农民成为有文化、懂技术、会经营的新型农民和现代公民”。[8]

三、解决农民市民化问题的出路

农民市民化问题，本质上是城乡居民享有平等的国民待遇和公民权利的问题，是农民实现由传统向现代转型的重要标志，所以必须采取综合对策全面解决好。

(一)加快完善相关法律制度，为各类农民市民化提供制度保证

在立法和制度设计上平等对待农民，不在制度上歧视农民、给农民以普遍的“国民待遇”，是解决农民市民化问题的根本途径。长期以来，我国农民处于二等公民的地位是一个不争的事实[9]161，这在一定程度上是由于不同的户籍制度、就业制度、社会保障制度等造成的。因此，为适应新型城镇化的要求，要通过科学的立法程序，在制定法律过程中实现对农民权利的平等对待，还要通过户籍制度、就业制度、社会保障制度等方面的全国统筹将宪法上赋予农民的平等权利转化为具体制度中的平等权利，将法律文本上的平等权利转化为现实生活中的平等权利，从而从制度上为农民市民化提供根本保证。

要推动户籍制度改革。使“农业户口”与“非农业户口”只具有统计意义，从根本上改变人口迁移方式，形成国家立法规范、社会经济调控、个人自主选择的迁徙调控新格局，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，推进农业转移人口市民化。[10]

要改革和完善土地制度。2000年以来我国进入快速城镇化阶段，我国地级以上城市市辖区建成面积平均增长70.1%，但是市辖区人口增长只有30%，这表明土地的城镇化快于人口的城镇化。这种势头如果不能得以扭转，不仅会延缓中国人口的城镇化进程，让城镇化走上歧途，也会直接损害农民的利益。因此，要按照十八届三中全会“赋予农民更多财产权利”的精神，明确农民集体土地所有权和农民土地使用权，在现有30年承包经营权的基础上，给予农民依法享有对土地的处置、抵押、转让、出租的权利。在土地征用过程中，不仅要补偿土地集体所有权的损失，更要补偿失地农民作为土地使用者的损失。通过土地产权清晰界定，强化对农民土地使用权的保护力度。还要“建立城乡统一的建设用地市场”，保证农村集体经营性建设用地在不改变所有权的前提下，直接进入城镇建设用地市场，使失地农民能够分享土地用途变更带来的收益。

要建立农民的平等就业制度。完全打破市民在工资高、工作条件好、就业稳定等首属劳动力市场就业，而失地农民、农民工主要在工作条件差、就业变化大、晋升机会小等次属劳动力市场就业的藩篱，建立覆盖城乡居民的统一劳动力市场，从制度上给农民自主择业以平等的权利和公平的市场竞争环境。

要建立城乡统一的社会保障制度。打破城乡社会保障二元分割的局面，在医疗、社会救济、公共福利、养老等多方面建立统一的社会保障制度，实现农民与市民社会保障权利的平等。在住房保障的供给和分配上，要把原市民和新市民按比例搭配，为新老市民的交往与融合创造条件。

(二)分类制定政策体系，解决好不同农民群体的市民化问题

不同农民群体的市民化，既有亟需解决的个性问题，也有需要逐步从根本上解决的共性问题，因而只有统筹制定差异性与统一性相结合的政策体系才能有效解决农民市民化问题。

第一，统筹区域间人口空间合理分布，制定和推行解决农民工市民化问题的差异化政策。要实行限制大城市落户的政策，引导农民向中小城市和小城镇转移，遏制大城市人口过密、交通拥挤、住房紧张、公共服务供给不足等“大城市病”。同时，在县、城郊工业园区、小城镇取消落户门槛，允许农民工以及从事农业劳动的留守农民，在不放弃宅基地使用权、土地承包经营权的条件下落户城镇。此外，还要对那些仍然工作在一、二线大城市但没有实现市民化身份转变的农民工在工伤、医疗、失业保险、社会救助、子女义务教育、生活困难补贴等方面，按市民化标准提供社会保障，以解决其在日常生活中面临的困难和问题。

第二，制定在全国范围内彻底解决失地农民市民化问题的指导性意见和政策，推动各个地区尽快解决好失地农民市民化的新老问题。当务之急是在现有征地补偿标准的基础上，尽快制定集体土地征收、征用补偿条例，扭转集体土地征收、征用过程中存在的各自为政、各行其是的混乱局面。同时，中央政府要出台政策对现阶段被征地的农民实现一次性市民身份转换。中央财政要设立专项资金，对那些尚未完全实现市民化转变的失地农民，根据各地区的具体情况，制定一个解决的时间表。

第三，制定不同区域留守农民市民化的推进政策，整体、全面地推进留守农民市民化问题的解决。对于发达地区的留守农民，完全可以依靠地方财政和各种资源，借助城镇化的快速发展全面解决辖区内留守农民市民化的各方面问题，率先实现城乡均等化、一体化发展。对于一些较发达地区，除依靠自身力量之外，中央要给予一定的财政和政策支持，促进辖区内留守农民市民化各方面问题的解决，尽快实现城乡协调发展。而对于落后地区，则要实现中央的财政和政策倾斜，同时辅以地方资金支持，并引入社会力量，逐步解决留守农民的市民化问题。通过差别化政策和路径，逐步在全国范围内完成留守农民的生产、生活方式及思想观念的市民化目标。

(三)加强对农民的教育和培训，促进各类农民逐步适应市民化的需要

制度和政策的保障可以为各类农民的市民化创造客观条件，农民自身素质和能力的提升则是其市民化的主观基础。因此，为促进各类农民适应城镇化和市民化的需要，必须加强对农民的教育和培训。

要加强对农民的法制教育，提高其权利意识。充分利用现代传媒和传播手段加强城镇化有关法律、政策的宣传和讲解，使农民明白自身在城镇化过程中享有的权利和应当承担的责任和义务，同时侧重培养农民自立自强意识、公民平等意识、契约意识和风险意识，教育农民践行文明礼仪、社会公德、遵纪守法等行为规范。还要提高农民依法维护自身权利的能力和素质，使其在自身的合法权利受到侵害时能够合理利用法律的维权渠道和维权手段。

要加强对农民的职业培训，提高农民的就业技能和生存技能。建立覆盖城乡的职业教育和培训体系，注重现代农业生产技能培训和非农产业的技能培训并行并重，为农民就业技能的提高提供多元化选择，促进各类农民适应市民化发展的需要，普遍提高他们的就业水平。通过系统的教育和培训，激发农民不断提升自己劳动技能的积极性和主动性，激励他们在广阔的职业平台上寻求更好的发展机会，不断追求与实现更高的人生目标和梦想。

要加强农民生活方式和思想观念的教育，引导其适应城市生活。农民的市民化是一个长期而复杂的过程，需要全社会的共同参与和努力。要充分整合各类资源，促进农民改变相对封闭落后的人际交往方式，自觉融入城市社会，逐步树立城市文明和城市意识。

[1]马敏娜.吉林省人口老龄化与完善社会保障体系研究[J].税务与经济,2004，(5):15-17.

[2]刘新智，刘雨松.农民参与新型城镇化的核心问题调查[J].经济纵横，2013，(11)：93-97.

[3]高君.推进我国农民工社会保障与市民化制度创新问题研究[J].城市发展研究，2009，(1)：12-19.

[4]全国总工会.关于新生代农民工问题的研究报告[R].新华网 .2010-06-22.

[5]李强，陈宇琳，刘精明.中国城镇化“推进模式”研究[J].中国社会科学，2012，(8)：82-100.

[6]陈柳钦.我国城镇化进程中农民市民化问题探讨[J].中国农村科技， 2010，(7)：58-61.

[7]农业部关于加强农机农艺融合加快推进薄弱环节机械化发展的意见[EB/OL].http：//www.Sina.com.cn 2010-11-29/13229025326.ahtml.

[8]刘洪银.城镇化中农民二重分化取向及其实现机制[J].中州学刊，2013，(12)：40-44.

[9]夏勇.走向权利的时代：修订版[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

[10]张等文，陈佳.城乡二元结构下农民的权利贫困及其救济策略[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2014，(3)：47-51.