税源专业化改革视阈下的组织再造研究

黄 建

(国家税务总局党校，江苏 扬州 225007)

构建科学严密的税收征管体系是推进税收现代化的重要组成部分，亦是加快财税体制改革，完善公正、公平的税收制度的坚实保障。税源专业化管理作为传统征纳关系的深刻调整与重塑，将全方位冲击现有的征纳管理模式、资源配置机制、机构设置状况、制度体制建设等。为此，如何依据税源专业化改革的特点和要求对现有的税务组织结构和运作机制进行重构与优化，实现税源分类管理与组织创新的高度匹配，对于建立、健全我国现代化的税收管理体系以及持续提升纳税人税法遵从度和满意度意义重大。

一、税源专业化改革之缘起

税源专业化管理是适应新时期我国经济社会发展需求，科学总结我国征管改革实践的重大方略选择。上世纪90年代中后期，随着分税制改革的推进，我国在税收征管领域经历了税收专管员到税收管理员、管户制到管户和管事相结合的发展嬗变，逐步建立了以纳税人自行申报为主的服务体系、监管体系、稽查体系和组织体系，基本形成了征收、管理、稽查相互分离又相互制约的征管格局。然而，具体落实到执行层面，直至今日却依旧问题重重。具体包括：其一，多数基层税务部门并未真正实现转变观念和模式变革。传统“属地划片”、“保姆式”的管理逻辑依然大有市场，很多税务机关仍然沿袭着税收管理员“固定管户”、“驻厂管理”和“各税统管”的模式，税收管理员集征、管、评、查多项职能于一身，对管辖区内的纳税人进行粗放和无差别管理，直接形成了税源管理的针对性差、征管效能低下的弊端。尤其是在近年来各地经济迅猛发展、市场主体日益多元、纳税人数量大幅增加的背景下，人少户多的矛盾更加尖锐。据统计，至2010年全国纳税人已达到2622.2万户，而同时期的税务干部总数为75.5万人，其中从事一线征管的基层人员共计46万人，人均管户近100户，有些地区甚至超过了1000户。[1]为此，多地税务机关呈现出人少事多、疲于应付、工作盲目等状况。其二，税源管理的复杂性、艰巨性、风险性不断加大，传统管理模式已严重力不从心。伴随着经济全球化和市场化的纵深发展，纳税人不仅数量增加，构成亦日趋复杂，跨国、跨地区、跨行业的大型企业集团大量涌现，组织形式、运作方式日益多元；企业纳税处理团队化、电算化、智能化趋势加强；征纳双方信息不对称的矛盾日渐突出；涉税诉求多元化和纳税人维权意识显著增强等，这都给现有的征管模式、管理方式、资源配置造成强有力的挑战，要求税务机关创新机制、加强对纳税人涉税需求和税源特点的分析、实施专业化和精细化之管理、持续加强对漏征漏管的查处、加大税源监控力度及对税收违法行为的打击力度。然而因长期受到固定管户单向、静态思维的制约，相当一部分地区的税务部门难以适应税源深刻变革之状况，其管事重心仍然停留在对税源简单的催报催缴之上，无法针对纳税对象进行科学划分和风险应对，导致税收流失率和征税成本居高不下。其三，税收管理员制度还导致征纳双方权责关系模糊，越位管理的情况时常发生。《税收管理员制度(试行)》赋予了税收管理员过多、过重的管理责任，同时税收管理员也承担了过高的执法风险。比如，税收管理员制度实施后，规定其拥有调查核实纳税人纳税申报事项和其他核定事项真实性的十余项责任，这便意味着纳税人办理纳税申报和减、免、缓、抵、退等多项涉税申请都须有管理员审核把关；一旦上述环节出现问题，便要追责税收管理员。[2]而事实上，自主申报本应是纳税人的基本义务，但经此制度设计则将其不遵从的风险转移至税收管理员身上，致使征纳双方的权责边界难以廓清。

由此可见，传统全能集权型的管理模式已难以适应我国经济社会发展和税源深刻变化的需求，导致权责分工不明、税源管理薄弱、人员配置失衡、管理缺位明显、征纳双方信息不对称等状况加剧，相当程度上制约着我国税收征管质量和效率的提升。为此，打破传统粗放的征管模式，打造以风险管理为导向的专业化管控机制便显得刻不容缓。在上述背景下，2010年10月国家税务总局颁布了《关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》，国税发〔2010〕101号文件明确要求借鉴国际税收管理的先进理念和经验，探索适合我国实际的税源管理新途径，开启了我国深化税收征管改革的新征程。

二、税源专业化改革的内涵与实效

税源专业化管理是税收征管改革的“重中之重”。其实质是专业化分工理论在税收征管工作中的具体运用，即在税源管理工作中，依据纳税人所属的行业、规模以及涉税风险的不同，对其进行科学分类，并将管理中的各项职能在层级、部门和岗位间加以重新配置，采取专业化的方式对不同纳税人和税源风险进行差别应对与管控，寻找到税务机关科学配置资源和优化纳税服务的最佳结合点，从而全面提升税收遵从度和纳税人的满意度。[3]结合目前的征管实践，其内涵包括以下几方面。

(一)权责划定是前提

专业化改革旨在打破传统税收管理中税务机关包办和越位的管理思维，通过制度设计划清征纳双方的边界，并科学确定相应的法律责任。对于纳税人而言，作为市场经济的主体，其负有依法自行申报纳税的义务，同时享有税务部门提供公共服务的权利；而税务机关则将主要职责界定在依法征税之上，通过建立科学的税收征管程序，做好纳税服务和管理工作，协助纳税人方便、快捷和准确地履行义务。自此税务机关不再承担纳税人不遵从而产生的风险，对纳税人申报环节之前的各种前置环节不再进行审核。

(二)专业化分工是基础

专业化重在打破传统的税源属地管理模式，主要按照纳税人的规模、行业特点，兼顾国际税收、出口退税等特定业务实施分类管理。在科学评估辖区内税源发展规模和特色行业的基础上，实施以行业管理和重点税源企业管理相结合的模式。针对纳税人的特点合理选择区别化管理对策。其中，对于重点税源可实施团队化的集中管理；对于中小型企业实施行业化管理；对于个体工商户则可实施委托代征的社会化管理。重点税源(大企业)作为地区经济发展的核心力量，对税收工作全局具有战略意义，其往往拥有规模大、缴税多、业务关联复杂等特点，因此，亦是税源管理中遵从风险较大的领域。所以必须将优势资源优先配置于其中，合理确定大企业的标准并为之建立税收风险的信息数据库，打造大企业税收专业化管理的体制、机制和业务体系，提升管理的层级，开展专业团队式管理和个性化服务。对于中小企业的管理，则依据行业分布和地域特点，搭建行业管理的信息库，建立分行业的信息模型，总结行业管理规律和相关分析方法，建立分行业管理办法及其风险分析指南。[4]此外，针对个体工商户则主要加强源泉管控，实行零散税源的委托代征。分类管理彻底改变了目前税收管理员“分户到人、各事统揽”的属地管理模式，按照纳税人的特点将涉税事项进行流程再造和职权重置，将原先集中的管理权限在不同层级、部门和岗位中进行科学的分解与重组，税收管理员被重新安置在某一节点或类别的税收管理活动之中，工作方式亦从“固定保姆式”转变为“团队流程式”。

(三)风险管理是导向

税源风险管理主要是税务机关对纳税人不依法准确纳税造成的税款流失的风险进行识别和评价，并采取措施进行控制、应对的过程，其根本目的就是最大限度地防范税收流失，提升纳税人的纳税遵从度。[5]以风险管理为导向就是要把用风险管理的总体框架创新现有的税收征管和管理员制度，把风险管理的逻辑贯彻于征管的全过程中，对有不同程度税收风险的纳税人实施差异化和递进式的管理策略。其重点包括：其一，规范风险管理的制度流程，并研发风险管理的信息平台。按照风险管理的诸环节，构建其税收风险识别工作机制和应对任务管理机制，形成以信息收集、申报审核、情报管理、风险分析识别、等级评定排序、风险应对处理、税款追征、过程监控和绩效评估的税收征管闭环运行系统，促进横向、纵向和内外联动，针对风险管理的各环节和岗位明确相应职责。搭建税源风险监控分析平台，通过模型工具对不同行业的税收风险进行识别和任务管理，建立风险特征库和指标系统，准确量化不同税源的管理风险。其二，选择实施科学的风险应对方法。按照税收评估监测部门提供的信息指引，对不同风险等级的纳税人采取区别化和非均衡的管控手段。其中，对于低风险的纳税人，采取纳税辅导、风险提示等服务手段督促其消除风险；对于中等风险的纳税人，采取税务审计、案头评审、约谈核实、纳税评估等手段加以应对，促使其实现税收遵从；而对于高风险纳税人(涉嫌偷、逃、抗、骗税)则实施税务稽查或反避税调查等举措进行处理，对违法行为依法给予及时的打击，增强税法的威慑力。从而构建以风险分析为风险应对提供指向，而以风险应对检验风险分析准确度的循环模型，实现风险分析、风险提示、纳税评估和税务稽查的逻辑递进。

(四)信息化是支撑

涉税信息的完整、准确和实效程度高度关系着专业化管理和风险应对的效度。针对传统征管模式下信息被部门分割所形成的“信息孤岛”现象以及第三方数据采集不到位的客观现实，专业化改革要求必须制度化地规范信息采集、录入、分析、监控的各个环节，建立税源全面覆盖的情报系统和运行机制；同时制度化地打造涉税信息的共享平台，实现信息的实时共享和无缝隙链接。结合地区税源的分布和特点，建立起国地税税收数据的交换平台，并将信息共享的范围进一步加以拓展，形成政府主导的多部门信息共享机制，最大限度地获取和采集涉税的第三方信息、集团化企业经营信息、关联企业信息等，真正形成信息数据的比对系统和质量管理体系，促进征管效能的提升。此外，专业化改革还应积极发挥信息化的引擎作用，充分利用信息技术改造和创新征管流程，最大限度地实现税收征管业务的网上运行。

专业化改革试点实施以来，各地均结合自身实际进行了有益的探索，征管模式持续优化，而且其成效已日趋显现。集中表现在：首先，征管理念发生了深刻的变革。专业化改革之后，固定管户、高度集权的思维惯式得到了矫正，风险管理、分类管理和流程管理的理念日益深入人心。办税人员普遍意识到还权返责于纳税人并对其进行专业化服务是顺应经济社会发展和税源深刻变革之需要，惟有合理界定税务部门的职能边界，集中优势资源管好重点事项和关键环节，方能科学提升征管质效、切实降低税收成本。其次，税收征收率和办税效率持续提升。通过开展专业化评估、大企业重点管理以及集约化稽查，科学强化了税收分析、评估和稽查的工作职能，税收流失率初步得到遏制，宏观税负显著提高。*根据国家税务总局对试点单位的分析数据，安徽国税自2011年实施专业化改革和风险应对后，补缴税款33.4亿元，税收征收率提高了2.1个百分点。青岛国税自2010年推行专业化改革以来，评估入库税款16.7亿元，比2009年年均增长71.6%。同时，随着传统管理权力的分类、重组，跨机构、跨层级的一体化流转办税模式初步形成，办税流程进一步简化和公开，税务机关取消了对纳税人申报纳税的前置审核过程，而将精力和资源更多地投入到简化办税程序和优化工作流程之上，让纳税人享受到多元化的申报方式和便捷的纳税服务，将税务机关受理、审核、审批环节压缩到最少，实现一窗受理、同城通办、限时办结，并大力开发网上办税平台，为纳税人提供个性化服务，切实维护纳税人的合法权益，节约其办税成本。*江苏国税局专业化改革后，推行一体化办税，致力于缩短办税流程，涉税事项平均办理时间从2010年的4.2天降至2012年的1.91天。再次，纳税人的遵从度合理提升。专业化改革通过对征管流程和职责分工的调整，打破原有的税管员固定管户的模式，倒逼纳税人提高自主办税和税收风险的自我防范意识。与此同时，税务机关重点强化税源分析监控、纳税评估和税务稽查等专业化管理的能力，致力于构造将“纳税服务做大做强、税源管理做专做实、税务稽查做准做精”的税收遵从的金字塔模型。此外，还通过严格执法和优化服务双重方式提升纳税人的遵从度，即一方面利用制度加科技的手段为纳税人设计简化的税收管理体制和提供充分的信息与服务帮助，加强税源分析、税收宣传咨询以及纳税评估，采用柔性手段帮助纳税人消除税收风险，促进纳税遵从更有效、更人性化和低成本；另一方面通过运用风险管理的方法强化税收遵从核实工作，将稀缺的税收管理资源配置到高风险的税源管控上，尤其强化对大企业的个性化服务和专业化之管理，严厉打击重大复杂的涉税违法案件，为市场主体营造了公平、有序的税收环境。最后，资源得到了优化配置。其一是专业化改革在改变征管模式的同时，使得人力资源得到了重新配置，大量的人力资源被调配到与税源专业管理直接相关的岗位之上，按照其业务技能和特长分别安排在税收风险分析、纳税评估、纳税服务、税务稽查等团队之中，并结合岗位职能进行分类、分事项的绩效考核，较好地实现能力标准化建设和人才的专业化发展。其二，信息资源得到了有效整合。为了实现税源的准确评估和风险应对，信息管税是其基本支撑。为此，以业务协同、信息共享为目标，推进信息标准体系和平台建设便是其应有之义。目前，相关试点单位都制定了信息管理的制度规范，加强部门协作和第三方信息采集效率，搭建税收数据信息的应用平台，完善风险预警指标体系、纳税评估模型和风险监控系统，使得相关信息得到优化配置和有效整合。

三、税源专业化改革中的组织再造

依学者米歇尔·汉默所言,“再造”是指对于组织过程的彻底再思考及其根本性的巨幅再设计, 以促进组织绩效的根本性改善。[6]税源专业化改革作为我国传统税收征管模式的一场革命，必然导致原有的税务组织在管理理念、结构构成、运行机制、权责体系和资源配置等方面发生深刻的调整与创新，而上述恰是组织再造理论的典型体现。惟有紧密结合专业化改革的特点和要求，对税务组织加以有意识和有目的的变革、重组与重构，方能为征管模式的科学转型以及征管质效的持续提升提供有效的组织保障和资源供给。十八大报告指出，政府改革的目标是实现职能科学、结构优化、廉洁高效和人民满意，而这亦为专业化管理背景下的税务组织的再造指明了方向。具体而言，包括内外、横纵多元关系结构的重塑。

(一)内外关系的变革

1.职能：无限型——有限型。税源专业化改革的指导方案中将合理确定纳税人和税务机关的权力(利)义务边界确定为改革的首要条件。组织职能重塑便是其核心所在，这要求税务机关必须转变粗放和包揽的管理思维，按照经济社会发展形势和税源构成特点，厘清征纳双方的权责边界，做到有所为而有所不为。长期以来，“固定管户”的税管员制度带有浓厚的计划经济色彩和“有罪推定”的管理逻辑，税务机关过多、不当地参与到纳税人事务的处理之中，侵犯了纳税人自主报税的主体地位，并以对“纳税人的不信任”作为管理的前提，人为设计了申报纳税的各种前置环节，承担了纳税人不遵从的管理和执法风险，导致管理成本的提升和遵从度的降低。而在专业化改革背景下，“固定管户”制度将要退出历史舞台，分类管事的新模式要求税务机关必须重塑自身的权力边界，将职能疆域进一步收缩，更多地将优势资源和精力用在税源的科学分析和风险应对之上，从而为纳税人自主申报、依法纳税打造便捷、高效的服务。即通过制度设计，为相同纳税人提供均等、高效的税法解释和申报辅导，推行纳税人自行核算、自行申报、自行纳税的征管模式；通过信息采集和共享，对纳税人的风险等级进行评估，对纳税人申报纳税的真实性进行审计、核查；通过稽查手段严厉查处重大税收违法案件，维护税法的权威，提升纳税人的税法遵从度等。同时，在与纳税人的交互中，应当持续更新观念，充分相信纳税人，变事前包揽为事后管控，即将调查审核环节由前置调整为后置，把更多的自主权和申报责任归还于纳税人，做到“无问题不下户、无风险不应对”，从而在为自身减负、解套的同时，也有效减少征纳双方由于过度接触而产生的腐败风险。

2.管理：封闭化——弹性化。专业化管理以税源分类为基础，客观上要求税务机关必须始终高度关注纳税人的风险变动状况，并通过服务、监控和查处等不同方式予以应对，这其中必然会对原有的税收管理体制形成挑战。在划片管理、各事统管的传统模式下，税管员的管理内容和对象相对固定，税务机关往往更多地将管理重点放在内部审核、机构调整和流程设计上，强调管户任务的完成和税款的入库，而对于不同纳税人的办税需求、风险等级、应对方法以及个性化服务等研究、分析得甚少。加之税务系统独特的垂管体制，更导致税务机构习惯性地(尤其是国税)将自身封闭在系统内部，片面关注税收指标的制定和任务量的增长，缺乏对当地经济社会发展规律的深度考察，亦缺少与相关上级部门和兄弟单位的长效沟通。长期的税收管理实践已充分表明，上述“重内疏外”管理方式已难以支撑税收增长率和纳税人满意度双重提升的客观要求。因此，在税源专业化改革的视阈下，税务机关必须更新理念，做到“眼睛朝外”，即始终以税源特点和纳税人需求为导向，健全纳税服务体系，并实时创新纳税服务举措。具体包括：其一，在科学研究纳税人特点的基础上，将税务管理事项进行重新分类，对于一般涉税事项，诸如受理申报与税款征收、发票代开和发售、户籍管理、催报催缴等，由统一的纳税服务部门集中进行受理、审批和扎口管理，实施集约化和专业化的服务，最大限度地杜绝纳税人办税“多头找”、“多头跑”的现象。其二，针对目前纳税人对相关税收政策不知晓、不理解的客观事实，强化税法宣传咨询。依托纳税服务局和办税服务厅，采取报刊、12366热线、税务网站、税收短信等多元手段进行税法宣讲，及时公告最新的税收政策和征管要求，并牵头创建纳税人之家，举办各种税收讲堂和论坛，积极支持税收中介组织的发展，充分发挥其沟通协调、宣传服务的职能，使其协同配合、共同为纳税人开展各种专题培训和辅导。*如镇江地税的纳税人维权协会通过成立“星期六维权志愿团”，义务宣传维权知识。2010年又向全国税务系统发出了“共同为纳税人维权”的倡议，成功举办全国10城市的纳税维权服务。浙江苍南县国税局自2010年4月成立纳税人维权协会后，本着服务社会、服务大局和服务会员的理念，积极发挥协会的信息传送和上传下达功能，成为了纳税人和县国税机关的重要“连接器”。其三，结合纳税人的办税需求，打造效率服务品牌。让纳税人用最短的时间、最少的精力和最低的成本办理各项涉税事宜，享受多元化的申报、纳税和办税的便捷，节约办税成本，最大限度地维护纳税人的合法权益。其中重点是精简审批事项，在广泛征求纳税人意见的基础上优化审批流程，减少审批环节，缩短审批时限，提高审批效率。实行办税服务厅“一站式”办公和同城通办模式，并加强后续监管，为纳税人办税提供更多便利。*近年来，国家税务总局大力削减税务行政审批项目，着力规范行政审批行为，取得了明显成效。经过6轮清理，共取消下放行政审批项目102项，取消和下放的项目占全部审批项目总数的79.1%。严格压缩审批周期，推广集中受理、即时办结的模式。创新网上审批和网上办税，积极推行行政许可和非许可审批项目网上申报、受理、咨询和办复，申报纳税实现多元化，实现免填单办理和自主服务区个性化指导，网上办税平台突破“预约”的功能瓶颈，力争实现足不出户办理各项涉税业务，切实为纳税人减负。强化透明管理和严格执法，将税务机关办税的全过程置于纳税人的公开监督之下，实现后台处理前台化、内部操作外部化，切实保障纳税人的主体地位和知情权，构建和谐的征纳关系，提高征管效能。其四，税务机关还要加强与地方政府、兄弟单位的沟通。专业化管理推动了传统征管模式的变革，其具有增加地方可持续财力、促进经济平稳较快发展、确保社会和谐稳定等多重功能，理应得到地方政府的大力支持和认同。为此，税务部门应更多地“走出去”，结合地方政府的大政方针和发展框架，将专业化改革有效地加以“嵌入”，争取地方政府的理解和资源支持。此外，还应长效化地与地方政府的职能部门进行合作，在人力、物力、机构、政策、信息等方面实现无壁垒的交互，构建综合治税的协同网络格局，确保改革的有效推进和目标任务的达成。

(二)组织结构的优化

1.纵向：金字塔——扁平化。传统的税务组织是典型的科层体制，管理层次多而管理幅度小，上下级税务机关是典型的命令——执行关系。这种上令下效的管理模式曾在信息相对欠发达的时期发挥了较大的优势，保证了税务管理的理性与高效。然而在税源专业化改革的背景下，上述模式的弊端日益凸显。一方面，上级任务加码和层层下沉，往往导致“上面千根线、下面一根针”的现实困境。基层一线的税务机关在承载巨大的工作压力和管理风险的同时，却碍于现有的体制难以获得充足的资源和政策的供给，人少、钱少、事多、责重的情况普遍存在，严重挫伤了基层税务人员的工作积极性，并极大地阻滞着税源专业化、精细化管理水平的提升。另一方面，层级过多还会造成信息、政策传递效率降低和失真度增加，各级各部门为了完成上级的任务往往会根据各自需要多头设置审批事项和具体要求，在业务活动上层层进行流程、环节累加，造成管理事项的重复和资源的浪费，并且在层级流转时往往还伴随着政策和信息执行的变异和走样，严重影响了税源专业化管理的推进效果。为此，减少不必要的执行层级，扩大各级尤其是基层的税源管理权限，依据地区税源特点对税务机关的纵向权力分工加以重新配置便显得异常迫切。主要包括：打造省、市、县三级联动的税源专业化管理的运行机制，按照税源专业化管理的要求，打破职责同构，明确不同级次税务机关的职能分工，改变将税收征管任务过分下放基层的管理模式。其中，按照国家税务总局的要求，提升重点税源和重大复杂事项的管理层级，充分发挥省局和市局在征管力量和人力资源上的优势，提高风险管理和分类应对的能力。省局要充分发挥其在税源管理中的组织和主导作用，搭建全省税收征管工作的信息风险分析平台，开发相应的行业风险管理模型，为市、县局识别和划分风险等级提供保障和依据；同时对于跨地区、跨行业经营，并且组织、结构复杂的纳税人进行税收分析、反避税调查、执法督查和税务稽查，并对辖区内大企业实施个性化服务和纳税评估。市局则重点做好税种管理、专项检查、纳税评估和稽查选案工作，组建专业化团队开展风险识别和参与风险应对。而县局则应持续强化税源日常监管和专业评估工作，前者主要包括信息采集、发票管理、催报催缴、定额管理、欠税管理等基础性工作，后者则重点通过建立行业评估模型和信息分析，承担专业性和日常评估工作。[7]通过纵向的重新分工，使得省、市、县三级税务机关都成为税收管理和服务的实体，压缩了中间管理层级，实现税源管理事项的科学分解、工作任务的上下互动以及风险的统一应对。

2.横向：分割式——无缝隙。纳税人需求的多元化和税源构成的复杂性亦向传统税务机关的机构设置和岗责体系提出了严峻的挑战。为了更好地适应税源分类管理和风险专业化应对的要求，机构的重新调整和整合便显得十分必要。以往各地税务机关往往按照税收预算级次和行政区划分别设置征管合一的分局和稽查局，每个分局都设有办税服务厅，实行全职能办税服务，在实践中常常造成了业务的交叉和资源的浪费。由于税务登记分散于各分局办理，税款因此便缴入分局对应的金库管理，客观上又造成了不同分局之间为了完成税收任务而争抢税源的现象，进而严重扰乱了正常的税收秩序。与此同时，各级税务局内部机构也并未按照税源的类型特点和管理要求加以设置，相关机构或是按照税种设置，或是按照征管功能设置，或是按照纳税人的行业设置，在实际运行中造成了两种“怪相”：一是相关业务管理部门之间的横向交互和衔接程度较低，各自为政状况严重，难以形成完整的税收征管逻辑链条，极大地制约着税源管理机制的良性运行；二是相关机构设置职责不清、相互扯皮的情况却时有发生，如纳税服务和办税大厅之间、税政与征管、征管与票证、征管与稽查之间都存在着不同程度的业务交叉，组织内耗严重并直接影响着征管的效能。[8]为此，必须重新配置水平方向的税收管理和执法之权力，打造横向联动的税源专业化运行机制。依据税源特点整合、归并职能相同或近似的部门和机构，实现宽职能领域、一体化运作的机构管理模式。创新税收分析、纳税评估、纳税服务和税务稽查的良性互动机制，构建税收征、评、管、服、查各环节的有效链接和全方位的税源监控格局，并按专业化分工设置纳税服务部门序列(纳税服务大厅的集约化管理、税务登记、申报征收、发票发售和代开、涉税事项受理与审批等)、纳税评估部门序列(行业税负分析、税收数据采集与质量监管、风险识别排序推送等)、税源管理部门序列(日常税源管理、税收减免审核、漏管户清理、稽查案源提供)和稽查管理部门序列(高风险税源应对、行业项目管理)。此外，设置资源保障序列(综合协调人力资源、财务管理、后勤服务等)，以确保业务工作的正常开展。通过大部门、宽领域的设置，最大限度地防范多头管理和职权真空的状况，实现办税机构的优化配置。

从分割式到无缝隙，除了要求机构之间形成一体化的联动机制外，更为重要的是消除涉税信息壁垒，实现信息的互通、共享。税源专业化管理以信息化为支撑，惟有获得真实、可靠的信息，方能准确地评估税源的风险，从而采取科学的分类加以应对。而从目前信息化建设的总体情况分析，统一、全面的征管信息系统尚未完全建立，信息往往被封闭在不同的管理部门从而形成了多个“信息孤岛”，信息和数据缺乏统一的标准和互联的法律保障，甚至很多地区连国税、地税的信息都因为体制和技术原因而难以共享，严重制约着税源风险的评估和专业化管理的质效。*目前国税、地税系统各自开发的软件达几百种，且大部分软件开发的后台技术标准不同，相互之间难以兼容，信息无法实现共享。当务之急是要对“中国税收征管信息系统”(CATIs软件)做进一步修改和完善，拓展其功能，使其涵盖所有税收业务，并与目前运行范围较广的主流税收软件相兼容。[9]为此，必须对涉税信息保障制度进行顶层设计，打造贯通各层级、部门和岗位的信息分析平台和技术标准，将涉税政府部门提供准确的数据和信息明确为法律义务，并对其提供的内容、方式、时效和未能及时提供的处罚等加以严格的规范，打破部门之间的信息封锁与藩篱。税务部门要加强外部信息的采集和比对，首先，需打造国地税信息共享系统，并在此基础上积极扩大与工商、银行、质检信息交互的范围，建立起一体化的税收管理信息中心和综合协税护税网络，从而通过第三方的信息比对，准确评估不同税源的风险。其次，要进一步打造内部统一的数据仓库和应用平台，对综合征管软件、税库银横向联网系统、管理员管理信息系统、数据质量管理信息系统、税务稽查管理系统、运维支撑平台等进行科学整合，形成数据集成管理和共享，从而为税源监控分析和风险模型研发提供支持。

(三)人力资源的调整

1.全能型——专业型。专业化改革作为一项系统工程，涉及征管职能的调整和征管机构的重构，从而必然带来人力资源的重新配置和人员的角色重塑。传统征管模式赋予了税管员多元的职能定位，其集“税收宣传员、信息采集员、纳税辅导员、纳税评估员、税收监督员”于一身，承担的工作非常繁杂，日常事务性工作量大。[10]在上述繁重的任务压力下，税管员难以对税源进行科学管理，征管质量难以保障，业务能力的提升也受到严重的制约。为此，按照税源专业化改革的要求，就必须对税务人员的职能进行重新定位，改变以往全能、包揽的工作模式，在切实为基层一线管理人员减负的同时，着力培养一批高素质、专业化的人才。遵循“用专业的人做专门的事”的理念，加大培训力度和实践锻炼，结合现有人力资源的状况和人员特长，培养一批风险分析、纳税评估、反避税调查、税务稽查、纳税服务、执法监督和信息技术人才，并跟进创新现有的激励机制和绩效考核，从而真正实现人力资源的持续开发和人事、岗职之匹配。*2012年国家税务总局启动了“千人工程”和“十万人工程”，加快培养税收工作急需的紧缺人才。即力争到2015年底，使全国税务系统拥有一支1000人左右，能够把握世界经济社会发展形势，熟悉社会主义市场经济发展规律，拥有先进管理理念，在税收工作某一方面具备专长的领军人才；使地市以下税务局拥有一支10万人左右，熟悉税法和财务会计、懂评估、会查账、能熟练操作计算机的基层复合型人才和业务能手。国家税务总局关于印发《“十二五”时期税务干部教育培训改革发展规划》，国税发〔2011〕94号。

2.单兵作战——团队管税。依据税源分类和专业化管理的特点，对现有的人力资源进行重新配置。按照全面提高税收征管质量和效率的要求，科学调整现有的人员配比，增强直接从事税源管理的力量，把更多的专业化人才配置到征、评、服、查等专业化管理岗位上，并按照税源构成和纳税人特点组建类别化的专业团队，包括税收分析团队、纳税服务团队、纳税评估团队和税务稽查团队。上述团队实行项目作业，由主体人员(主副评、主副查岗位)、外部行业顾问、内部保障顾问组成。针对不同岗位的具体职责，对日常管理事项(一般涉税事项以及低风险税源管理)、专业事项(中等风险、纳税评估和行业风险管理)、复杂事项(大额税收优惠减免调查审核、重大案件稽查以及大企业高风险管理等)进行分类管理，并给与待遇的保障和政策的倾斜，实现人尽其才、能岗相宜。*江苏国税专业化改革后，全省8900多名税务人员直接从事税源专业化管理工作，比原来人数增加了31%。有效提升了税收的遵从度。同时，还应当从制度上保障不同团队间的无缝连接，岗位和人员的设置要体现促进税收管理和执法各节点的科学串接和整合，从而减少职权交叉而产生的内耗，最终打造大团队综合治税的管理格局。

[1]李小鹏，杨文健.税源专业化管理的困境及对策研究[J].税收经济研究，2012,(3).

[2]陈建浦.在路上——税务管理创新探索与思考[J].南京：江苏人民出版社，2011：6.

[3]董晓岩.专业化分工视野下的税源分类管理初探[J].当代经济管理，2010,(8).

[4]沈承纲.关于以风险管理为导向的税源专业化管理的思考[J].地方财政研究,2012,(7).

[5]李小平.税收风险管理与模型应用[M].北京：经济社会出版社,2012:8.

[6]张成福.面向21 世纪的中国政府再造:基本战略的选择[J].教学与研究，1999,(7).

[7]林绍君.关于深化税源专业化管理的几点思考[J].税收经济研究，2012,(4).

[8]龙玉辉.当前基层国税机关机构设置和编制管理方面存在的问题及建议[EB/OL]中国税务网，2012-10-30.http://ctax.org.cn/swhy/jcyj/201210/t20121030-698959.shtml.

[9]李逍鸿.查并：税务机构设置的理性选择[D].武汉：中南大学硕士论文，2007：37.

[10]邵凌云.税源管理现状呼唤专业化改革[EB/OL].中国经济周刊微博,2012-05-22.http://www.sina.com.cn.