民间资本投资基本公共服务领域问题初探——以天津为例

◎文/赵琳慧

民间资本投资基本公共服务领域问题初探
——以天津为例

◎文/赵琳慧

随着我国改革开放的不断深入，各种优惠政策的出现，我国的民间资本市场取得了长足的发展，尤其是近年来我国基本公共服务领域投资多元化体制的改革和完善，越来越多的民间资本参与到基本公共服务投资中来，这也成为我国社会主义市场经济发展的重要趋势。因此，深入研究民间资本市场参与基本公共服务领域投资，探索公共事业建设新方式，不仅有利于民间资本投资的安全性，降低风险，同时对提高基本公共服务投资建设的质量，实现各种所有制在我国市场经济中的公平竞争，推动我国基本公共服务事业建设进程有着非常积极的影响。面对复杂多变的国内外经济环境，天津市上下认真落实市委、市政府决策部署，主动适应经济发展新常态，抓住天津建立自由贸易区的新机遇，利用民间资本优化投资结构，提高投资效率，使天津市经济在转型调整中实现新的发展。

民间资本；基础设施；投资

公共事服务领域更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求，在产品、服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构的作用。此外，国家进一步规范和引导民间资本在合法、合规的前提下参与到能源、市政基础设施建设以及公共事业等方面的投资，从而解决由政府部门垄断投资而造成的资金不足、建设质量低、运营效率不高等问题，充分发挥民间资本在城市基本公共服务建设中的作用。

一、民间资本进入基本公共服务领域的条件

在城市化进程中，迫切需要提高城市基本公共服务领域建设的速度和使用效率。我国在推进城市化建设的进程中，基本公共服务领域建设因投融资体制的缺陷存在着巨大的资金缺口，以政府为主体格局下的城市基本公共服务领域建设越来越不能满足城市发展的要求，因此，积极引进民间资本、采取具有市场运作模式的多元化的融资格局是加快城市公共事业建设步伐的有效途径。

（一）政策支持

基本公共服务是指负责维持公共服务基础设施的事业。一般所说公用事业包括电力、供水、废物处理、污水处理、燃气供应、交通、通讯等。现阶段，我国基本公共服务领域建设投资还主要集中在国有企业承建，政府财政拨款方面，但是国家也不能一味地实行积极地财政政策，财政拨款逐年呈下降趋势，国家预算资金有所减少，但是随着基本公共服务的逐渐增多，国有资本出现了心有余而力不足的现象，银行贷款的自负盈亏模式，资金数量明显不足，资金周转不够灵活，效率不高，再加上政府失灵现象的出现和政府职能的转变，使得游离在外的巨额的民间资本成为改善基本公共服务供给的一副良药。面对这严峻的现实，2010年5月国务院出台的 《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中明确指出民间资本可以进入城市基本公共服务领域。民间资本对于减轻政府的财政负担，减少银行贷款，引导民间资本投资流向，填补基本公共服务领域的资金缺口具有重大作用。2014年，工信部将鼓励和引导民间资本进一步进入电信业，批复了11家民营企业开展移动通信转售业务，并废除了对民间资本各种形式的不合理规定，使得引导民间资本进入电信业首次实现实质性大突破。此外，天津市政府下发《鼓励和促进天津市民间投资健康发展的实施意见》明确表示，鼓励和引导民营企业积极利用产权市场，运用多种方式进行联合重组；鼓励民营企业参与国有企业改制重组，推动民间投资加强自主创新和转型升级，引导民营企业优化投资结构和参与国际竞争，鼓励民间资本在更大范围内加快发展。

（二）民间资本增长迅速

民间资本具有效率高、管理先进、周转迅速的特点。民间资本进入到基本公共服务领域，为了能够快速收回投资成本，尽早实现投资效益和利润最大化，一方面会通过各种管理途径提高整体工作效率，如采用先进的成本管理方式、引进新材料等降低成本；另外一方面，民间资本管理者会扩大服务品种和数量、加强收费管理等，这样不仅有利于资源的有效配置，实现资源优势最大化，同时对促进基本公共服务领域管理技术和管理技能的提高有着明显的推动作用。

根据天津市统计局发布的数据，2013年，天津市集中推出170项重大项目，积极搭建融资平台，优化提升投资环境，继续推动投资增长。民间资本在基本公共服务领域投资增长迅速，电力、燃气、水利等民生行业都有民间资本“助力”。全年电力、热力、燃气及水的生产和供应业完成投资37.06亿元，同比增长43.4%；水利、环境和公共设施管理业完成投资232.94亿元，同比增长68.4%；天津国家自主创新示范区获批建设，民营经济取得了巨大的发展，民间资本的实力进一步增强。

随着本市民间资本投资领域不断拓宽，投资也正从传统的批发零售、技术服务等行业，逐步以独资、参股、控股、特许经营等多种方式，参与到地方铁路、轨道交通、石油天然气、成品油、供水、供电、城市绿化、金融、公共设施、社会保障等过去国有资本占主导地位的行业，将促进天津经济灵活高效发展。

（三）国家采取相应政策，减轻政府财政负担，提高建设效率

民间资本进入基本公共服务领域，在对国有资本垄断造成冲击的同时，也应看到其有利的一面，国有企业不能只局限于本企业的局部利益，要从国家利益出发。民间资本可以帮助减少政府在基本公共服务投资方面的预算，缓解了政府在基本公共服务投资方面捉襟见肘的现象，进而减少财政赤字，减轻政府的负担，节约下来的财政开支可以用到其他更加需要扶持的项目当中去，使资金得到有效利用，促进社会福利。同时，国家应采取更加积极的做法来配合民间资本进入公共事业领域，实行更加积极的财政政策与货币政策，减少税收，增加银行贷款和国家加大财政拨款。同时也引入竞争机制，让更多的民间资本参与公平竞争。竞争在引起优胜劣汰的同时，也会在无形中促使企业改进经营方法顺应经济大的趋势，在公共事业各个领域，国有资本与民间大额资本、小额分散资本同时竞争，在不断调整自身中可以发现自身的投资合适点，使资本在各个领域间合理流动，达到优化资源配置，也可以拉动国内需求，解决就业问题，优化GDP组成结构，促进国有资本与民间资本良性循环的目的。

二、民间资本投资基本公共服务领域的困难分析

（一）民间资本自身的问题

1.民间资本的短期迅速收回成本特性

由于自身的性质所限制，民间资本在运用方面更加重视短期之内迅速收回成本，赢得最大利润实现收益的能力。目前，民间资本投入总量偏低，由于相关政策的不完善，投资方面的信息不对称，又由于民间资本“急于求成”，投资在短期内不会带来丰厚的回报。在早期的基本公共服务领域中很少涉及民间资本，许多民间资本对投资于基本公共服务领域持观望态度。短期追求最大利润符合理性经济人原则，但是这样的理念投资于基本公共服务领域有时会因为片面追求利润而影响公共利益，有损公平。

2.民间资本投资企业成本效率控制制度不完善

与国有资本相比，民间资本虽然在效率和管理上占据优势，但是其自身内部也有些值得注意的问题，纵观我国民间资本的发展进程，目前已从发展期到成熟期，在民间资本投资成本的核算中，没有使用必要的管理软件和引进相关的成本管理人员，在职工中也缺少投资效率管理知识的培训，使得员工成本意识观念薄弱。部分民营企业对财务预警机制的重视程度不高，许多企业都是临时指定，相关预警制度没有起到真正的预警作用。

（二）宏观政策传导的障碍

国家对于民间资本投资是有宏观政策方针的，是明确的支持与鼓励，但是国家制定的关于民间资本进入基本公共服务领域方面的政策也只是大方向的指导性措施，缺乏对一些具体的关键性问题的详细指导。因此，具体地落实到地方则会出现许多阻碍。有些民间资本并不是统一的面向全国，而是较分散、小额的民间资本，只是针对不同情况的地方公共事业建设市场，不同的地域有其公共事业自身的特点，宏观政策在地方执行时并不能一概而论，具体的实施细则需要地方政府根据国家的宏观政策并结合地方的特点而制定，这样才能做到因地制宜，不会资源浪费。此外，执行权力与责任的下放也不明确，导致地方政府难以制定因地制宜的相关政策，容易在执行时出现偏差。整体利益与地方利益的冲突，也会造成对民间资本进入基本公共服务领域的障碍。基本公共服务领域没有实行真正意义上的招投标制度，使得一些有竞争力的民营企业难以参与投标竞争，即使参与竞争，与国有资本联合进行建设，也可能因为持股比例不当而有损公平。再加上准备期长，审批程序复杂，手续繁多等，民间资本与国有资本都不同一个待遇，这都不利于民间资本进行投资。

三、民间资本进入基本公共服务领域的措施和建议

（一）完善民间资本融资方式与进入方式

我国在基本公共服务领域虽然引进了大量的民间资本，但是由于技术壁垒，金融制度等原因，民间资本的融资方式单一，进入渠道较窄，尽管民间资本使用数量巨大，但是使用效率不高。针对这一问题应结合我国实际和各个行业的具体情况并借鉴外国经验来进一步完善融资方式与进入方式。

1.BOT融资方式

BOT是“建设—经营—转交”的缩写，针对某一项基本公共服务政府与有意投资的民营企业签订协议，民营企业来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护，在约定的期限内，民营企业向服务的使用者收取合理费用来收回建设项目所付出的成本，并可适当营利，政府有监督权和调控权，等合约期满，民营企业将该项目无偿转移给政府部门。BOT最大优点是可有效地减轻政府财政负担和避免大量的项目风险并且会给项目所在国带来先进的技术和管理经验，给出了明确的项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业协调容易，双方利益纠纷少，有利于提高项目的运作效率。

2.TOT融资方式

TOT是“移交—经营—移交”的缩写，是指政府把已经投产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权移交给民间投资人，通过在约定期限的经营，民间投资人收回全部投资和合理回报，待特许经营期结束后，政府再将项目的所有权收回的一种投融资模式。这是一种既不同于以资信为基础的传统融资方式，也不同于BOT方式的新融资方式，是BOT的一种衍生形式。通过这种模式，政府可以回收设施建设资金，同时解决了运营问题。TOT融资方式的优点是只涉及已建成基础设施项目经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，可以避免不必要的争执和纠纷，保证了政府对基本公共服务的控制权。。

3.PPP模式

PPP模式，是公私合作制的缩写，即公共部门与民营企业合作模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。PPP融资模式可以使民间资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险，这也正是前两种模式所欠缺的，PPP模式可以在一定程度上保证民间资本有利可图，采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民间企业沿线土地优先开发权等。参与项目融资的民间资本在项目前期就能就参与其中，有利于民间企业从一开始就引入先进技术和管理经验。

BOT、TOT和PPP目前是世界上比较常用的公共基础设施融资方式，搭配使用是民间资本进入基本公共服务领域的首选方式，也是加快城市基础设施建设步伐的最佳融资方式。这三种方式在使用上存在良好的互补性，针对具体的公共服务可以组合使用，达到基本公共服务设施建设运营的效益最大化。

在完善融资方式的同时也应改进民间资本进入基本公共服务领域的形式。具体用哪种方式，进入到什么地步，如何改进不能一概而论，有的行业技术壁垒较强，有的行业外溢性突出，应结合不同产业的具体情况进行分析并找出其中发展的规律加以改进。

1.纯公共物品行业。例如道路清扫、垃圾处理、街道绿化、城市中心花园建设与环境相关等行业，此类行业技术性强、外溢性突出、社会价值巨大，原来国有资本高度垄断这一行业，现在国有资本可以退出，让实力雄厚科学技术研发能力强的民间资本来运作，政府给予优惠政策支持与补贴，支持民间资本利用其独特的资源优势进行技术研究，政府帮助其进行技术推广，在获得社会效益的同时帮助民间资本获得经济效益，改变原来这一行业“零利润”的特点。

2.准公共物品行业。电信、火车站、铁路、货运服务、地铁这一类属于准公共物品，可以通过国有资本与民间资本联合经营，政府起着监管和引导的作用，防止追求最大利润、企业形象而有损公共利益的事件发生，着重抓该类项目的社会效益。政府可减少盈利，出让项目的剩余索取权与剩余控制权，将公路沿线广告牌建设，站内广告投放，和车厢内的广告投放等之类的特许经营权让渡给民营企业，补偿其经济利润，既要保证社会效益，也要使民营企业在其中获得收入，得调动民间资本的积极性。北京市大力推进公共交通融资方式改革，鼓励民间资本进入公共交通服务领域，北京地铁新开通的线路建设，城市交通轨道建设等工程，都为民间资本提供了良好的契机。

3.可收费的项目。如自来水、电力、煤气、供暖、高速公路、铁路，这些都与老百姓的生活密切相关，需要收取一定的费用才能使用，原来都是由政府垄断，制定价格，现在可以进行企业化改革，可以多个民间资本通过招投标进行竞争，完善现有的竞争机制，公开透明，政府既要防止其形成垄断，成为纯盈利性行业，又要保证公众基本需要。在自来水的供应上，将纯公共物品推向市场，由私人资本建造或生产，向民众收取费用，并实行专家论证与价格听证制度，综合考虑资源配置与公共利益，建立物价水平与价格机制和企业的运营成本联动机制。自来水管，煤气管道，引入竞争机制，民间资本建造，政府要充分发挥其职能，在市场准入和价格服务方面加强监管，注重项目的社会效益，环境效益与长期效益，收到良好的效果。

（二）采取更积极的政策引导民间资本进入基本公共服务领域

在审批环节上，删减原来民营资本在审批环节上的复杂程序，在必要的申请等待期之后，对于合格的投资项目应采取 “一站式”服务，提高审批效率，改变原有的对民间资本的歧视观念。天津市为了解决审批效率这一问题，依法精简项目审批环节，实现“一颗印章管审批”。加强项目审批协调机制建设，依托投资项目联合审批管理模式，加强项目信息在各部门间的互联互通，对重大项目加强前期指导和服务。为切实提高重大项目审批效率，促进项目早开工、早落地，研究制定了天津市重大项目绿色审批通道实施办法。

总结：市场经济的不断深入发展与政府机构改革和职能的转变这一大背景要求我们必须越来越重视民间资本在基本公共服务领域的地位与重要作用，将其放在与国有资本同等的位置来分析与运用，在实行大的宏观政策的同时地方政府应积极出台相配套的地方措施与之相适应，从形式到内容上积极鼓励与引导民间资本参与基本公共服务领域的建设，充分发挥民间资本的效用，促进经济良好稳定发展。

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责任编辑：张丽恒

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1006－1255－（2015）03－0040-04

赵琳慧（1992—），天津商业大学。邮编：300134