我国农业农村发展新动力研究

聂振邦 肖金成 马庆斌

中共中央2015年一号文件提出：“中国要强，农业必须强；中国要富，农民必须富；中国要美，农村必须美”。这为继续强化农业基础地位、促进农民持续增收指明了方向。新时期，培育激发农业农村发展的新动力，对于稳增长、调结构、转方式、惠民生具有重大意义，建议以建设美丽乡村为总抓手，重点在构建新型农业经营体系、引导工商资本进入现代农业、加速科技创新驱动、大力发展农村电子商务和农业保护区制度等几个领域开展工作，培育、激活、释放农业农村发展新动力，实现农业农村绿色可持续发展，服务新常态背景下全国经济平稳健康发展。

一、加强美丽乡村建设，进一步激发农村发展新动力

近几年来，各地在推进美丽乡村建设过程中，坚持因地制宜、一切从实际出发，积极探索转变农村生产和生活方式的有效途径，取得了明显成效。进一步加强美丽乡村建设，是广大农民实现小康愿景的迫切需要，“小康不小康，关键看老乡”，必须以全面建成小康社会和社会主义新农村建设为目标，以农村垃圾和污水处理为切入点，以农民宅基地、承包地要素流转为抓手，以中心村、中心镇建设为支撑，以农村基础设施建设为重点，推动城乡一体化，促进农业生产稳定发展，全面改善提高农民生活质量和水平。

（一）以村庄规划编制为先导，统筹村庄综合治理

要把编制村庄布局和建设规划放在美丽乡村建设的首要位置，着力形成与城乡体系、土地利用、基础设施建设等规划相互衔接的规划体系。结合新型城镇化发展进程，明确中心村镇、文化村、城中村等不同类型村庄的发展定位，有序建设，避免出现 “今天建，明天扒”的现象。结合土地综合整治，明确人口集聚区、现代农业和特色产业发展区、公共服务中心等建设内容。尊重农民的意愿、历史、文化和农村习俗的传承，紧密结合农民生活需求，对农村的民居、道路、垃圾污水处理、厨厕改建等进行统筹规划。要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让美丽乡村融入大自然。

（二）以基础设施建设为重点，为改善农村生产生活条件提供保障

美丽乡村建设要以农村基础设施建设为重点，以中心村镇为载体，推动教育科技、医疗卫生、文化娱乐等公共服务向农村延伸，统筹城乡发展，消除二元结构，全面改善农村生产生活条件。中西部地区发展落后，经济基础薄弱，自然条件艰苦，广大农民群众对农村环境改善的要求更为迫切，也更加需要政府投入，因此要加大对中西部农村基础设施建设的政策倾斜力度。统筹安排农村水电路气等基础设施建设，努力实现等级公路、邮政、宽带等 “村村通”，电视广播 “村村响”和农村电话 “户户通、城乡同价”。

（三）以农民群众为主体、充分发挥热爱家园、关心家园和管理家园的主人翁作用

要着眼于解决老百姓最迫切、最实际、最困难的问题，推进美丽乡村建设。充分尊重农民意愿，把村庄环境整治的主动权交给农民自己，以农民群众为主体、政府规划为指引，社会力量积极参与，构筑农村环境治理长效机制。农村环境如何整治、如何规划、由谁施工、由谁监管等主要环节，交由农民民主决定，发挥好村党组织和村委会的领导作用。同时，通过广泛深入的宣传教育，移风易俗，逐步培养农民形成良好的卫生习惯，自觉养成文明健康的生活方式。

（四）以传统文化保护为依托，大力弘扬农村乡土文化

要注意保护、传承、发扬传统文化，把弘扬乡土文化作为彰显村庄特色的核心，通过开展特色文化村培育、历史文化村保护等，增强农村发展的吸引力、凝聚力和软实力。深度发掘农耕传统、民族风情和民间技艺等乡土文化，着力培育特色文化村，加快形成“一村一品、一村一景、一村一韵”的乡土特色文化；围绕修复农村传统建筑、弘扬历史文化、打造宜居环境等，保护好历史文化村落；依托村内祠堂、会堂、闲置校舍等场所，建设集学教、礼仪、娱乐于一体的农民精神文化礼堂。

（五）以兴业富民为手段，不断增强农村发展内生动力

因地制宜，培育农村特色产业，打造农村经济新增长点，增强农村发展的内生动力。鼓励农民创新创业，努力形成环境美化与经济发展相互促进、美丽乡村与农民富裕协调发展的良好局面。把美丽乡村打造成助农致富的新亮点，充分发挥农村田园风光、山水资源等优势，运用经营村庄的理念，以休闲旅游、农家乐、民俗游等为载体，积极培育发展养生运动、文化创意等新型业态，发展景区经营、物业经营和配套服务等产业，增强农村发展的内生动力。

（六）以形成乡村建设合力为目标，协调调动各方力量

调动各方面积极性，形成政府推动、农民主体、企业和社团等社会力量共同参与建设美丽乡村的合力。中央财政要加大对农村建设的资金投入，带动地方财政和社会资金的投入，发挥 “四两拨千斤”的引导作用。如，环京津地区周边农村治理直接关系到环境改善，国家对这些重点地区和环节应加大支持力度。创新融资机制，深化农村产权制度改革，推动农村资源要素可抵押、可流转、可交易，增强美丽乡村建设的内生动力。

（七）以生态文明为引领，推动乡村与自然和谐发展

从规划布局到建设实施，自始至终要贯彻生态环保理念。要在逐步渗入现代文明元素的同时，通过生态修复、改良和保护等措施，保护好农村的 “一山一水、一草一木”，妥善处理好农村的经济发展和生态环境保护的关系，全面营造农村 “望得见山、看得见水、记得住乡愁”的优美环境，实现人与自然的和谐统一。

（八）以垃圾污水处理为突破口，加快改善农村人居环境

垃圾污水看似小事，但却是农民群众反应最强烈、最关注的问题。要清理露天粪坑、改造简易户厕，推行统一进厂处理、村域生态处理等污水处理办法，提高农村污水达标排放率。在推进农村垃圾集中收集的基础上，围绕解决农村垃圾收集易、无害化处理难的问题，以中心村为重点，辐射带动周边行政村的垃圾处理工作。同时，探索研究水泥窑、沼气池、太阳能等方式协同处理垃圾的新技术、新政策，努力形成各具特色、各有所长的多样化垃圾处理方式，不断提升农村垃圾处理水平。

（九）以基层党组织为领导核心，充分发挥党员干部的带头引领作用

基层党组织和党员干部是美丽乡村建设的领导核心，要充分发挥他们在美丽乡村建设中的带头引领作用。通过落实经费、加强培训、明确职责等措施，加强农村党组织建设，推动农村 “末梢治理”。要加强与村民自治组织、社会组织的合作，可以在自然村层面设立互助会，管理生产发展、环境保护等公共事务。

二、构建新型农业经营体系，培育农业发展新动力

面对我国农业经营规模小，农业劳动生产率低的问题，加快农业现代化、规模化、集约化，把富余劳动力从土地上解放出来，转移到第二、三产业，同时吸引较高素质的劳动力进入现代农业，是提高农业劳动生产率的必由之路。

（一）当前我国农业经营方式创新的四种模式

创新农业经营体系，必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度，同时要因地制宜选择农业产业组织模式。目前，在各地实践总结出四种模式：一是 “农业公司＋农业合作社＋农户”，农业公司是龙头，农业合作社是龙身，农户是龙尾，农业公司与农业合作社签订协议，双方是合作关系，农业合作社与农户签订入社和退社的协议，双方是股权关系和劳动关系；二是 “农业合作社＋农业公司＋农户”，农业合作社实际上是总公司，下面的每一家公司都是事业部，每户社员属于事业部的员工，这种模式的最大好处是稳定性强，持续性好，但是，人身依附较强，不利于人口流动，合作社之间形成了较高的壁垒，不利于统一市场经济的健康发展；三是 “农户＋专业合作社”，专业合作社将涉及农业生产的公共事务分离出来，由专门合作社来承担；四是 “家庭农场”，家庭农场是以家庭作为生产单位的农场，据2012年调查的87．7万个家庭农场，经营耕地面积达到1．76亿亩，占全国承包耕地面积的13．4%，平均每个家庭农场有劳动力6．01人，其中家庭成员4．33人，长期雇工1．68人，家庭农场平均经营规模达到200．2亩，是全国承包农户平均经营耕地面积7．5亩的近27倍。

（二）构建新型农业经营体系的重大任务

第一，保持适当土地持有成本，可考虑征收耕地占用税，引导不种粮的农民将手中耕地流转出去，惩罚弃耕行为，促进农业适度规模经营；第二，加快完善农村居民社会保障体系，建立稳定的社会保障资金渠道，形成以社会养老为主体、家庭养老为补充的社会养老模式，以农村新型合作医疗保险为主体的医疗保障模式；第三，引导农民从分散居住向集中居住转变，在新的集中居住社区配套建设公共服务设施、环境保护设施，逐步将闲置、废弃的宅基地恢复为耕地；第四，以村为单位划定基本粮田，实施挂牌管理，严格保护，推进规模化、机械化种植，加强基本粮田水利基础设施建设，同时采取竞争性种植，培育种植大户，加强粮食收储机构与基本粮田种植大户的对接，农户可以土地使用权入股基本粮田，分享收益并承担风险；第五，逐步做实集体经济，家庭可以土地使用权、林权入股，分享集体经济的收益，承担集体经济经营的风险；第六，鼓励支持社会资本进入农村，发展特色农产品生产基地，带动农村经济社会发展。

三、引导规范工商资本进入现代农业，做强农村发展新动力

近年来，农业农村对工商资本的吸引力明显增强，一些国内外知名企业如高盛、联想等，均已涉足国内现代农业领域，到农村发展规模种养、绿色食品、设施农业、观光农业、休闲农业的工商企业越来越多。工商资本进入农业大体分为两种基本模式：一是从农户手里租地直接从事农业生产经营；二是通过 “公司＋基地”“公司＋合作社＋农户”及股份合作等形式，间接参与农业生产经营。在充分发挥市场机制作用的基础上，加强政府监管和服务，合理引导和加强规范工商资本进入现代农业领域，是我国农业现代化的重要任务之一。

（一）工商资本为促进传统农业转型注入新活力

第一，为农业发展注入资本、技术、人才、管理等现代生产要素，通过经营体制机制创新激发现代农业发展的内在活力；第二，引入工业化的理念、企业化的机制、市场化的运作，极大地改变了过去传统农业小农经济形态，促进了农业经营体制和机制的创新，激发了现代农业发展的内在活力；第三，工商资本立足于资源优势，重点投向设施农业、规模养殖业、农产品加工业、休闲观光农业等投资大、效益较高的领域，挖掘了特色农业发展潜力。与此同时，也必须高度重视工商资本进入农业可能带来的问题，如加剧土地流转 “非粮化”甚至导致 “非农化”，挤压农民的就业空间和经济利益，如经营不善会引发农村社会不稳定等等。

（二）引导规范工商资本进入现代农业的主要任务

第一，强化工商企业进入现代农业政策引导。建议国家强化顶层设计，明确鼓励和引导工商资本投入农业的重点领域，细化扶持政策，重点支持、引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。

第二，畅通社会资本进入现代农业渠道。通过支持组建各类农业产业协会，举办各种综合性或者专业性的农产品交易会等，搭建起政府与工商资本沟通的桥梁，使工商资本从过去面对广大农户，转变为与新型农业经营主体对接，引导社会资本投入农业领域。

第三，修改完善 《土地管理法》和 《农村土地承包法》等有关法律法规。规范土地用途管理，对进入农业领域所进行的农田基础设施建设的工商资本实行以奖代补；在《农村土地承包法》中充实土地承包经营权流转的内容，加强对流转双方的权益保护，规范土地流转的合同管理；严格工商企业租赁农户承包地准入门槛，依据 《农村土地承包法》第三十三条中关于 “受让方须有农业经营能力”的要求，修改完善农村土地承包经营权流转管理办法，明确工商资本流转农地从事农业经营的条件。

第四，完善工商资本流转土地的监管、服务和履约机制。对工商资本进入现代农业可能带来的 “非农化”“非粮化”等问题加强监管，严格农地用途管制，加强政策引导，稳步提高种粮比较效益；健全信息发布和价格形成机制，通过土地流转服务组织发布流转信息，公布流转市场参考价格，引导土地流转供需对接及形成合理价格；探索建立土地流转风险防范机制，探索设立土地流转风险保障金、企业诚信档案和农民工工资准备金制度等办法，降低土地规模流转过程中自然和市场风险对农民利益造成的不利影响。

第五，创新农村金融产品和服务。落实承包经营权的抵押、担保功能的同时，加快发展新型农村合作金融组织，引导和鼓励金融机构创新金融产品和服务；加大政府对农业保险的支持力度，完善农业保险保费补贴政策，逐步提高农业保险风险保障水平，积极扩大农业保险覆盖范围，努力满足包括工商资本在内的各类农业经营主体的保险需求。

第六，建立健全工商企业与农户利益联结机制。引导农户、家庭农场、合作社以土地、资金、技术等要素入股龙头企业，形成产权联合的利益共同体；鼓励龙头企业通过规范购销合同、保底收购、利润返还等方式，保障农户利益；鼓励龙头企业创办领办合作社，推进企业与合作社深度融合发展；把龙头企业带动农户的方式、效果及其可持续性，作为评价和支持龙头企业的主要依据，加强对龙头企业的监督和约束机制建设，探索建立淘汰退出机制。

四、加速科技创新驱动，激活农村发展新动力

（一）农业科技创新的总体要求

现代农业科技的发展水平决定农业产业竞争和分工格局。要适应资源禀赋和发展阶段变化，适时调整农业技术路线。按照增产增收并重、良种良法配套、农机农艺融合、生产生态协调的原则，组织开展重大农业科技攻关和成果转化，加快推进农业生物技术、农业信息技术、农业工程技术深度变革，真正实现现代农业产出高效、产品安全、环境友好、资源节约的发展目标。

（二）农业技术创新的三大任务

第一，促进良种创新突破。“科技兴农、良种先行”，强大种业是现代农业的基础保障。一是新一代育种技术，推动我国育种实现从传统育种到分子育种的根本转变，加大种质资源挖掘和育种材料创新，建立现代生物育种创新体系；二是要针对农业产业发展需求，加快培育和推广一批作物新品种，要针对推进饲料粮品种、牧草品种等开展育种创新，引导粮食、经济、饲料作物进行 “三元”结构调整；三是培育大品种研究平台，鼓励种业 “走出去”“引进来”，打破院所和企业界限，汇聚全球一流的技术资源，加快形成链条完整、优势互补、具有国际竞争力的育种技术平台研究集群；四是加快构建以企业为主体、“工厂化”运作的现代商业化育种模式，解决育种科研与产业 “两张皮”的问题，既要打造2～3艘种业 “航母”，也要加快培育专业化、服务型企业；五是提高企业商业化育种能力，建立商业化育种体系，推动育种资源要素向企业流动，发挥现代种业基金引导作用，推进企业兼并重组，打造一批育种能力强、生产加工技术先进、市场营销网络健全、技术服务到位的现代种业集团；六是充分发挥市场在种业资源配置中的决定性作用，坚决打破地方封锁，清理废除任何阻碍外地种子进入本地市场的规定和做法，为形成全国统一开放、竞争有序的种业市场提供制度保障。大力转变政府职能，减少对种子生产经营等微观领域的直接干预，积极推行负面清单等管理方式，完善 “审”好品种的制度，创新 “推”好品种的模式。

第二，因地制宜开展技术创新。重点突出农业现代化道路实现模式的差异化、特色化，形成多路径、多形式、多层次推进农业现代化的格局。一是东部地区在着重发展第二、第三产业的同时，转变农业发展方式，发展特色农业、都市型农业、节水型农业和绿色有机农业，推进农产品加工业，完善农业生产、经营、流通等服务体系，建设现代化的农产品物流基地，发展外向型农业，发展渔业及其加工业，构建现代农业产业体系；二是中部地区要建立农业专业化基地，稳定粮食等大宗农产品生产，并进一步延伸农业产业链，拓展农业循环经济功能，加强粮食生产重大工程建设，引导资金向产粮大县倾斜，稳定粮食播种面积，提高粮食生产的科技贡献率，完善现代粮食物流中心建设，巩固中部地区小麦、水稻、棉花、双低油菜、肉牛肉羊、水产品等六大优质农产品，扶持构建区域优势农业体系，推动农业产业化经营，巩固农业主产区地位，大力发展农业循环经济，积极建立围绕农业发展的新兴工业格局，形成绿色农业、生态农业到食品加工业再到出口农业等产业链条，有条件的地方要大力发展农业装备，全面提升农业现代化水平；三是西部地区要构建市场取向下的生态、特色农业模式，发展农牧业是西部推进农业现代化的现实中心、发展绿色生态农业是西部推进农业现代化的潜在中心、发展特色农业是西部推进农业现代化的普适中心，以生物技术、小型农机、节水技术为突破口，构建我国西部农业现代化发展的科技支撑体系；四是东北部地区要加强农田水利建设和对黑土区水土流失的治理力度，加强农业机械化水平，提高劳动产出率，由传统的农机装备向现代化农机装备转变。

第三，积极发展生态农业。我国是世界上最大的化肥生产和消费国，由于过量施用化肥、缺施有机肥，造成土壤板结、有机质土层厚度下降、土壤重金属和有机物污染加剧，耕地污染退化面积约占耕地总面积的1／10。生态农业包括绿色农业和有机农业。所谓绿色农业，是指按照规定有限度地使用化肥、农药、植物保护剂等化学合成物的农业生产方式，产出的是有助于公众健康的无污染产品。有机农业则不使用任何化肥、农药、饲料添加剂等化学合成物，也不采用转基因工程获得的生物及其产物。目前，全国农作物绿色防控仅覆盖全国土地20%，粮食供应将长期处于紧平衡状态，我国将长期处于初步生态化的阶段。全面生态化阶段，是以高端生态技术彻底取代化学手段，形成高端生态农业的新结构，全面实现高产、高效、优质、安全的目标，使古老的农业成为新兴产业。高端生态化阶段将彻底实现生态革命。

五、大力发展电子商务，搞活农村流通带来新动力

2014年中央一号文件中首次提出，“加强农产品电子商务平台建设”。2014年12月的中央农村工作会议强调，“推进农业现代化，要把产业链、价值链等现代产业组织方式引入农业，促进一二三产业融合互动”。农产品电子商务可以解决中国农业 “小农户与大市场”的矛盾，实现农业生产与市场需求的有效对接，改善农产品流通状况，促进农产品贸易，增加农民收入，加快农业和农村经济结构战略性调整，为农村经济发展注入新的动力。

（一）农村电子商务的现状与突出问题

2014年3月，阿里研究中心于发布的 《阿里农产品电子商务白皮书》显示，2013年阿里平台上经营农产品的卖家数量约为39．4万个。但是，农村电子商务的基础设施依然薄弱，农民电商发展面临缺乏宽带等基础设施、物流配送落后、店铺等级偏低、经营管理能力不足、学习条件严重缺乏等问题。

（二）农村电子商务的三大任务

第一，提升农产品标准化程度。要推动农产品电子商务健康和快速发展，应推动农产品生产、加工、流通的标准化和规范化，主要包括产品品名和类别、质量等级、重量标准、包装规格、保鲜标准等。农产品电子商务企业应加强与农产品龙头企业的合作与联盟，通过农产品龙头企业，把分散化的农户集中起来，将农业的产前、产中、产后诸多环节有机结合起来，严格管理农产品的生产、加工、运输等各个环节，推动农产品质量等级化、标准化、包装规格化。

第二，创新农产品配送模式。一是鼓励农产品电子商务企业自建物流，加强物流配送环节的管理，从配送上做到安全，并满足保鲜、外观无破损等感官上的特殊要求；二是引导农产品流通企业建立从农村到城市的仓储、冷藏、加工运输一体化的现代化物流配送体系，提高农产品包装质量和保鲜程度，及时、准点、便捷地配送到消费者指定地点；三是大力发展冷链物流，建立连接上游供货和下游消费的稳定流通渠道，增强配送能力；四是鼓励发展小区快捷配送，大力推广 “快递驿”模式，在小区建立临时存取柜，实现农产品电商的集中配送、降低物流成本，方便消费者及时收货；五是整合现有网络直销平台，制定政策破解农产品电商投资大、竞争激烈的问题，鼓励企业抱团发展，实现规模化经营，推动农产品电子商务品牌化发展。

第三，引导农产品电子商务发展的三个重点领域。一是重点推进生鲜农产品市场与供应大基地对接，与大宗农产品不同，生鲜产品大多数以非标准化的状态存在，常常出现销售大起大落的情况，地区之间在销售、价格等方面也有较大差异，推进生鲜农产品电商串联生鲜产业链，减少信息不对称，改善产销不均衡的局面，解决区域品牌优良但优质农产品滞销的矛盾；二是大力发展以龙头企业为主导的垂直模式，垂直模式是指涉农企业中的龙头企业依靠其在产业链中所处的核心地位，利用规模优势和品牌实力，自建网站开展电子商务，服务于农业合作社和区域专业化生产等经营主体，整合产业链上下游，消减中间环节，降低农产品的价格，提升竞争力；三是积极发展以中介企业为主导的模式，破解普通农户生产规模较小、农产品标准化程度低，难以通过超市等途径进行销售的难题，借助中介企业对消费市场进行细分，提高农产品附加值，通过中介企业收集市场信息对农户生产进行指导，生产市场紧需又无法规模生产的产品，促进农民收入增加。

六、加强农业基础设施建设，增强可持续发展新动力

从世界范围看，各国政府对农业生产能力建设的重要途径是加大农业基础设施建设的财政扶持力度。我国财政用于 “三农”支出增长较快，但与强化农村基础地位相比，依然存在投入总量相对不足、投入结构不合理、资金使用和管理机制不完善、资金使用效率不高等方面的问题。

（一）完善财政支农资金稳定增长机制

根据 《全国高标准农田建设总体规划》，到2020年我国将要建成八亿亩集中连片、旱涝保收的高标准农田。完成这一规划目标，需要进行大量的农业基础设施建设投资，确保政府财政尤其是中央政府财政对 “三农”投入的稳定增长。农村税费改革对县乡造成较大的冲击，地方财政负债运转现象较为普遍，基本保障能力较弱。进一步明确中央、省级财政在财政支农中的主体地位，不断加大财政支农力度，确保财政支农支出的增长速度超过财政支出的增长速度；大力发展县域经济，进一步完善财税体制，增强地方政府特别是县级政府的财力；逐步形成以中央和省级财政为主、以市县乡财政为辅的财政支农投入保障机制。

（二）优化调整政府财政支农的方向和结构

长期以来，我国政府财政尤其是中央政府财政支农资金分配中存在生产性投入低、非生产性投入高，即用于农业主管部门的人员经费投入多，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系投入相对较少，主要农产品的补贴政策正承受着国际国内价格倒挂和 “黄箱”政策接近上限两个 “天花板”的挤压，农业增效、农民持续增收的难度不断加大。迫切需要优化调整政府财政支农的方向和结构：一是逐步减少农业主管部门人员经费投入，提高农业基础设施建设在 “三农”支出中的比重；二是调整 “黄箱政策”支出，加大对农业基础设施建设的投资，提高财政支农资金的使用效率；三是逐步减少对单个小规模农户的粮食直补，加大对家庭农场、农业生产经营组织等新型农业经营主体的补贴。

（三）创新政府财政支农资金使用与管理机制

第一，整合现有财政支农资金，将农业基础设施建设打造成 “项目”平台。在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施等方面的资金进行有机捆绑，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用，通过农业、水利、交通、扶贫等相关部门之间相互衔接、匹配投入、各司其职、项目共建、资源共享、利益均沾和政绩共现，实现涉农资金的有效整合。

第二，通过调整机构和职能实现农业资金整合，改变目前支农投资多头管理的局面。重点是理顺投资主管部门和财政主管部门在政府财政性建设资金分配管理方面的职能定位，改变单个部门既要管项目又管资金的格局，建立两部门间合理分工、共同协商、相互制衡和有效监督的机制，从源头上改变投资渠道多、使用分散的状况。

第三，创新支农资金管理使用新机制。可以考虑成立全国性农业行业协会，对农业基础设施建设资金进行管理，理顺农业基础设施建设投资渠道；建立实施支农项目绩效评价制度，制定刚性财政支农资金管理办法，实行严格的项目绩效评价体系和责任追究制度，上级主管部门和县级财政部门要开展经常性的监督检查，通过开展支农资金绩效评价、支农资金使用情况分析，强化支农资金管理，提高财政支农项目尤其是农业基础设施项目建设质量和资金使用效益。

（四）发挥农业生产经营组织的作用

培育农业生产经营组织，提高农业组织化程度，改变目前普遍存在的 “搭便车”而农业基础设施建设缺乏积极性的状况。一是设立支持农民专业合作社等农业生产经营组织发展的专项资金，支持农民合作社等农业经营组织加强内部生产能力建设、提高经营管理水平，对农业生产经营组织进行农业基础设施建设给予必要的资金补助；二是调整农村土地适度规模流转补贴政策，提高补助标准，扩大流转规模，充分发挥财政资金对培育农业生产经营组织的引导和促进作用；三是加强乡镇公益性为农服务能力建设，全面建成乡镇农技推广综合服务中心，为农业经营组织发展提供农业技术推广、动植物疫病防控和农产品质量安全等农技服务；四是提升农村基层组织建设水平，增强其在农业基础设施建设中的组织职能，这是构建主体多元化的农业基础设施建设长效机制的一项重要内容。

（五）分类引导和鼓励社会资本投入农村建设

2015年中央一号文件首次提出，“引导和鼓励社会资本投向农村建设”。在农业基础设施供给不足、资金来源渠道较为单一、政府投资效率不高的情况下，通过进行产权制度、投资制度、融资模式等改革与创新，积极引入社会资本参与农业基础设施建设，对增加农业基础设施供给、拓宽资金来源渠道和提高供给效率，构建主体多元化的农业基础设施建设长效机制具有重要意义。

根据农业基础设施公共性的程度，进行产权制度改革，创新融资模式。将集体所有、不能正常运营的小型水利设施等农业基础设施出售或承包给私人经营；在按照项目性质、投资周期长短、投资额度大小对农业基础设施进行分类的基础上，对大型农产品流通基础设施、农产品市场网络等具有较强收费功能的农业基础设施项目，利用建设—经营—转让模式进行融资建设；对具有较强外溢性、投资规模大、投资时间长、收益性较为明显的大中型农业基础设施项目，如大中型农田水利设施等，采用公私合作（PPP）模式进行融资建设；对投资量大、周期长、收益稳定的大型农产品批发市场、大型农产品加工基地等农业基础设施项目，采用以项目所属资产为支撑的证券化模式进行融资建设。

七、建立农业保护区制度，促进农村生态文明建设

党的十八届三中全会强调，“坚持和完善最严格的耕地保护制度”。但是，随着城镇化、工业化进程的加快，土地资源紧张程度尤为明显，必须探索一条将现行国土规划及土地用途管制政策与市场化改革目标相衔接的新路子，既能有效保护乃至扩大我国农业用地，又能适当满足各地城镇发展的用地需求。农业保护区制度在大部分发达国家以不同形式存在，这一制度既有利于更好地开展土地整治，加强土地用途管制，推动农业现代化，也有利于保障各级政府 “主体功能区”建设工作，提高土地的科学规划管理水平。

（一）农业保护区制建立的基本要求

第一，最大限度地将优质耕地划入农业保护区。可规定现有基本农田的90%必须划入农业保护区，尽可能将浅山区土地和各种不易发展规模化农业的土地划到农业保护区之外，鼓励城市经济部门利用这些土地。在农业保护区的监管中，建立土地肥力指数化动态管理机制。在谷物生产为主的农业保护区，农业设施占地不得超过农业保护区总面积的0．5%。在畜牧业比重较大的农业保护区，畜牧业设施占地经济产出密度必须达到谷物生产占地十倍以上，否则不得批准建设新畜牧业设施。

第二，农业保护区内禁止发展任何非农产业。农业保护区内可以接待游客，满足游客度假观光需求，但不得建设经营性住宿设施；从事农产品流通与服务的企业，其管理机构不得进驻农业保护区；引导这些机构常驻农业保护区周边的小城镇。鉴于现有农区已经有一定数量的非农产业，在开始划定农业保护区时可以允许非农产业存在，也可以允许已经脱离农业的人口居住，但非农产业只能减少，不能增加；除原住户新出生子女外，不得增加新的非农业人口。地方政府应制定规划与政策，逐步引导非农产业与非农业人口离开农业保护区。

第三，除面积在十万亩以上的连片农业保护区外，其他农业保护区内的各类居民点均不建设文化教育卫生方面的设施，这类设施在保护区边界外的居民点按高标准建设。因此造成的不便，政府可只给专业农户提供补偿，以鼓励脱离农业的其他农户逐步离开保护区。面积为一平方公里以上、容积率为1．0以上的连片村镇建设用地，不得划入农业保护区。在村镇密集区域，区内所存在的农田边界的最大距离不超过100米，均看作连片建设用地。

第四，农业保护区边界的划定要尽可能有容易识别的标志作为参照，例如河流、重要道路、高压电线走廊以及重要永久性建筑等。农业保护区内可以有连片森林，但在一个农业保护区内连片森林的面积不得超过总面积的30%；县域范围里，农业保护区内的连片森林面积不得超过农业保护区总面积的10%；参照有关法规对森林进行保护。

（二）制定配套改革措施

农业保护区制度的建立和完善还需要有配套改革措施。

第一，下放土地管理权限。对农业保护区以外的其他土地，中央政府可将管理权限大幅度下放给地方。在相关法律修改之前，中央政府可授权省级政府国土部门代行中央政府权力。中央政府对农业保护区的土地规划与开发整理应直接管控，同时对其他类型土地的利用做 “目标指导管理”。例如，设定 “开发强度”“建设用地GDP（国内生产总值）产出率”“居民住宅用地占用比例”“闲置土地占比”“基准地价偏离率”等指标，依据这些指标来确定土地用途改变的总量。

第二，以农业保护区发展为核心，调整财政支农政策。农村土地整理资金集中投放于农业保护区。农业保护区之外的户籍农民不再享受各类农业补贴，但暂时实际经营农业的农户除外。允许地方政府将此项调整所节约资金在农业保护区建设工作中统筹使用。

第三，建立 “注册农业经营者制度”。注册农业经营者分为 “公司法人农业经营者”“合作社法人农业经营者”与 “自然人农业经营者”，后者主要为家庭农场。支农政策对这三类分别对待。

第四，扎实推进农村产权改革，落实中央关于农民土地承包权确权颁证的意见。

第五，国土资源部试行的 “增减挂钩”政策继续执行，可考虑转化为一般性政策，但具体规定应作出调整。在农业保护区内，不得建设新的集中居住社区。应允许专业农户或家庭农场主分散居住。专业农户需要建设生产生活相结合的农庄，只能在保护区内部的村庄占地上安排。对于自愿迁出农业保护区并将宅基地复垦的原住农户，其出让宅基地的补偿标准，要参考城市建设用地的出让价位。城市建设用地因 “增减挂钩 “政策得以扩大时，应将一部分溢价收入用于农业保护区建设。

第六，试行农业经营者规模管理政策。区别不同品种、不同生产方式，确定农业经营者的最大规模。例如，粮食经营的最大规模为300亩、蔬菜水果生产最大规模为30亩等。具体标准由地方政府做出规定，旱作农业的最大规模可适当扩大，最大规模的标准可三年调整一次。

第七，适当调整地方行政区划。支持农业主产区的小县合并为大县，或建立专门的管理区等，以提高农业县的财政脱困能力。

第八，在放活地方用地自主权过程中，中央政府对地方的城市建成区 （包括工矿区）经济密度规定进行监控，制定监控指数，建立预警信息发布机制。核心监控指数为城市建成区经济密度三年动态平均指数。

1．中国国际经济交流中心课题组：《关于美丽乡村建设的调研报告》，《全球化》2014年第5期。

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3．韩长赋：《改革释放种业活力》，农博网，2014年5月20日。

4．褚兴海：《谈谈加强支农资金管理的对策》，《现代农业》2013年第5期。

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7．潘锋：《积极探索新农村建设投入新机制——临泽县整合支农资金的实践与思考》， 《发展》2006年第8期。

8．经济研究参考课题组：《提高广西预算支出进度研究》，《经济研究参考》2009年35期。

9．李若云：《整合财政支农资金确保提高使用效益》，《农村财政与财务》2008年第4期。