政府购买公共服务模式在社会保障领域的运用

◎文/张 旭

政府购买公共服务模式在社会保障领域的运用

◎文/张 旭

本文从天津市在社会保障领域对政府购买公共服务模式的实际做法出发，分析了现阶段主要存在社会组织发展滞后，缺乏制度保障，购买模式有待规范等问题，并从逐步消减政府直接购买岗位数量，引导市场参与安置保障对象就业，完善项目选择机制，建立规范的制度体系，统筹规划事业单位改革和政府购买公共服务改革等方面提出建议。

政府；购买；公共服务；社会保障

随着经济的不断发展，社会公共服务的需求更加丰富，尤其是对社会保障领域公共服务的需求更加精细化和多样化。政府已经不能履行全方位提供公共服务的职能，需要从过去的公共服务提供者向公共资源协调者转变，通过创新经费投入模式，向各类社会组织、团体和企业购买公共服务。党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“要推广政府购买服务，加大政府购买公共服务力度”。2013年国务院办公厅印发的 《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中提出，到2020年，要建立比较完善的政府向社会力量购买服务体系，从而在国家政策取向上明确了通过政府购买服务的方式向政府提供公共服务形式的转变。社会保障是应用政府购买公共服务模式最早的也是最重要的领域，如何进一步深化改革，完善财政投入模式，是今后财政社会保障工作的重点内容之一。

一、天津市在社会保障领域对政府购买公共服务模式的探索及取得的社会效益

目前，天津市通过政府购买模式运行的社会保障类公共服务项目数量远多于教育、基本建设等其他类型公共服务，也取得了良好的社会效益，主要包括：

（一）政府购买职业培训

为引导社会各类民办培训机构根据市场需求开展职业培训，天津市2009年出台了《职业培训补贴办法》，向培训机构购买培训成果。培训机构可面向社会招生，开展职业培训，学员结业并取得国家颁发的职业技能资格证书后，财政部门将培训补贴拨付培训机构。

（二）政府购买就业岗位

天津市将从事社区物业管理、报刊投递、公共停车场管理、和公共设施维护等公共服务行业的企业，认定为公益性公司，将包括下岗职工、零就业家庭成员、低保家庭成员、长期失业者、刑释解教人员和残疾人在内的10类人员确定为就业困难人员。公益性公司招用就业困难人员后，财政部门根据其招用的公益性岗位数量，给予其工资补贴及社会保险补贴。

（三）创业能力测评

为发现和选择具有创业潜质的劳动者，特别是在青年学生中发掘创业潜能，天津市从2010年开始，与专业机构合作引进创业测评技术，在全市高校和区县的创业服务机构设立测评点，面向广大劳动者开展创业能力测评。

（四）社会保险缴费基数核查审计

为杜绝参保单位少报漏报缴费基数、少缴社会保险费，天津市通过招标程序，委托会计师事务所对我市部分企业和自收自支事业单位参加社会保险的缴费人数、缴费基数以及实际缴费情况进行核查审计，对经审计查实少缴社会保险的单位，按照查实金额的一定比例对会计师事务所给予奖励。

（五）居家养老服务

天津市居家养老服务的对象主要是60岁以上的城镇低保、特困救助、优抚对象；80岁以上且家庭人均收入低于市最低工资标准的城镇独生子女父母、市级劳动模范、失能老人和空巢老人。政府对服务对象老年人所需照料程度进行评估，根据照料等级确定不同额度的政府补贴标准。

（六）残疾人居家托养服务

服务对象是生活不能自理长期需要专人照料的智力、精神残疾人和其他类别的重度残疾人。同居家养老服务补贴一样，残疾人居家托养服务的政府补贴以代金券形式发放给服务对象。由社会组织、服务机构上门对服务对象进行生活照料、康复护理等服务。服务组织收取服务对象代金券，定期向残疾人联合会申请兑现。

（七）社区基本公共卫生服务

为提高居民健康水平，天津市依托社区卫生服务机构免费向城乡居民提供基本公共卫生服务，全市城乡居民，无论年龄、性别、职业、地域、收入等，都可享有公共卫生服务。同时，政府根据社区卫生服务机构服务人口数、提供公共卫生服务的项目、数量、质量以及人工、耗材等相关成本核定补助标准，财政部门直接将补助资金拨付各项目承担机构。

（八）医疗纠纷人民调解

为了有效处置医患之间发生的医疗纠纷，维护正常医疗秩序，保护患者、医疗机构和医务人员的合法权益，天津市通过第三方调解和保险理赔机制化解医疗纠纷。2009年颁布实施的《天津市医疗纠纷处置办法》，要求全市所有二级以上医院投保 “医疗责任险”。患者索赔额达1万元以上的医疗纠纷案件转至天津市专门成立的医疗纠纷人民调解委员会进行调解。

二、在社会保障领域政府购买公共服务模式探索中存在的问题

（一）社会组织发展滞后

社会组织发展滞后主要表现在缺乏竞争环境：一方面，部分社会组织并非独立运作，而是作为购买主体的政府发起成立的，有的甚至是接到政府购买公共服务的需求后才专门成立；另一方面，政府难以找到能够承接服务项目的社会组织。社会组织相比于行政机关和企事业单位，一直处于边缘化的地位。一些在政府行政职能基础上衍生出的审批事项被交给了各类事业单位，社会对公共服务产生的需求也由事业单位来承接，在这样的前提下，社会组织的发展空间先天就受到了挤压。同时，社会组织的发展在法规制度层面也存在阻碍，根据《社会团体登记管理条例》规定，很多公共服务类的社会组织在登记阶段就遇到了层层阻力，即使成立也难以保持独立性。

（二）政府购买公共服务过程缺乏制度保障

政府购买公共服务，需要政府“简政放权”，但绝不意味着放弃监管。相反，政府的有效监管才能确保整个流程良性运行。这其中涉及到的监督、指导、评价和审计等过程，都需要完备的制度体系作为保障，而这样的制度体系恰恰是现阶段所欠缺的。目前，中央和地方正在全面推行政府购买公共服务工作，制度建设的滞后，对提供公共服务的质量以及财政资金的安全使用都带来了一定的隐患。

（三）政府直接购买岗位的模式亟待规范

政府直接购买岗位模式即通过公益性岗位等方式直接安置就业困难人员的模式。从政策执行时间、财政支出资金额度和安置就业人数上看，这种模式目前是我国政府购买公共服务的主要渠道，然而其弊端也非常明显：

第一，绩效意识和退出机制欠缺，造成财政支出压力攀升。通过政府直接购买岗位安置的社会保障对象，普遍将自己的岗位当做政府给予的福利待遇，缺乏绩效意识和责任心，工作效率普遍偏低。同时由于缺少全面的职业规划和培训体系，政府一旦不再继续购买这些岗位，大量保障对象在重新进入就业市场后依然没有足够的竞争力，随之而来的就业问题直接关系到社会的稳定。

第二，主管部门众多，政策不易统一。政府直接购买的公共服务岗位，通常根据服务的具体内容和性质划归不同主管部门，由于主管部门不统一，其工作职责、工资渠道、管理模式也不相同，工资标准的制定缺乏统筹考虑，政策之间不易平衡，往往造成不同岗位之间相互攀比。

第三，造成部分公务员慵懒懈怠，影响政府部门形象。政府直接购买岗位的模式广泛应用后，将难以界定岗位的职责边界，很多原本应由公务员从事的工作交由协管员来代理。

三、几点对策建议

（一）控制并削减政府直接购买的岗位数量，引导市场参与安置保障对象就业

由于这些岗位的在职人员绝大部分是社会保障对象，一蹴而就的减员将直接影响他们的正常生活，引发严重的社会问题。可以采取缓和的削减措施：一方面，为已有在岗人员建立花名册，按照“只减不增”的原则，凡有人员退休、主动离职，便不再补充新人；另一方面，为在职人员中年龄偏小、仍有就业潜力和就业愿望的保障对象提供免费的职业培训、职业介绍以及创业指导，根据本人意愿引导其进入到正规的就业市场。

削减政府直接购买岗位并不意味政府对就业困难群体不再给予关注，而是将政府托底安置就业的目标与购买公共服务的目标清晰划分，以便两者都能有效开展。“授人以鱼不如授人以渔”，通过提高社会保障对象的就业能力，发挥市场的吸纳作用，才能从根本上解决社会保障对象就业难的问题。

（二）完善公共服务项目选择机制，避免政府在项目选择上出现盲目性和寻租行为

社会保障类公共服务的受益人并不是政府本身而是保障对象，那么服务项目也应由民众参与决定，避免政府在项目选择上出现盲目性和寻租行为。首先，政府可向社区居民、各行业从业人员和社会组织公开征集公共服务项目。其次，政府对征集项目依照合理性和可行性进行评估，并邀请专业的学术机构或第三方社会组织参与，全面分析项目的受益群体、社会效益，并形成评估报告。最后，对经评估确有必要的项目，根据当年或来年财政预算安排情况选定最终的项目。此过程在运行中各个环节都要做到信息的及时公开，利用网络媒体和传统媒体使民众对项目的确定过程有充分的了解。

（三）建立公开、透明、规范的购买公共服务制度体系

一是财政购买公共服务预算公开。公共服务预算比一般财政预算具有更高的参与性和开放性，可考虑在现行预算公开的基础上逐渐推行公共服务项目库公开，将支出情况细化至具体服务项目。

二是创新招标评估体系。结合服务质量和群众的参与程度来综合评估投标方案，更加注重公共服务的公益性和社会效益。例如对于残疾人的就业帮扶，它的效果不仅仅是培训了多少残疾人、有多少人成功就业，还应包括残疾人的充分参与程度、对自我能力的认知和肯定、自我发展能力的提高、用人单位招工意识的进步等。

三是推行合同管理模式。通过合同明确政府和社会组织各自的权利和义务，在政府与社会组织之间的责任关系中，要避免出现上下级的隶属关系，而是平等的契约合作关系。必要时，接受服务的对象也应参与到合同管理的模式中来，通过三方合同等形式明确服务对象的权利。

四是完善绩效评价机制。在绩效评价方面引入第三方机构参与实施，政府定期组织对不同类型公共服务的绩效评价指标体系进行修正，同时对评价结果充分利用，与社会组织选择、服务款项支付等环节挂钩。

（四）统筹规划事业单位分类改革与政府购买公共服务改革

政府购买公共服务的改革意味着政府将改变对事业单位和各类社会组织的经费保障模式，这与事业单位分类改革的目标是重合的，因此两项改革的进程也应统筹考虑。首先，两项改革的牵头部门应该统一，避免出现政出多门、互相掣肘的现象。其次，两项改革的时间表要相互配合呼应。例如：只有先行完成对现有事业单位的分类，才能确定哪些单位是购买服务的购买主体，哪些是购买对象；哪些公共服务可以采取政府购买，而哪些公共服务将划入政府职能范畴。

责任编辑：汪海洪 李向春

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张 旭（1986—），天津市财政局社保处。邮编：300000