脱钩后的行业协会问责制度的完善

王 洁/上海工程技术大学

脱钩后的行业协会问责制度的完善

王 洁/上海工程技术大学

行业协会与行政机关脱钩后需要加强监管，问责是一个社会建构的概念，非营利组织的问责是指就其组织行动通过公开的途径向问责主体进行说明、解释和辩护，理清行动结果应由谁负责和责任的归属，并据此接受奖惩，以达到提升非营利组织的绩效与价值的目的。行业协会问责的方式可以将其划分为自律与他律两个层次。

行业协会；问责；自律与他律；治理

行业协会是我国经济建设和社会发展的重要力量。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，行业协会发展迅速，在为政府提供咨询、服务企业发展、优化资源配置、加强行业自律、创新社会治理、履行社会责任等方面发挥了积极作用。

2015年7月8日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，开启了行业协会商会脱钩试点工作。方案中要求2015年下半年全国性行业协会商会开始第一批试点，地方行业协会商会脱钩试点工作要在2016年底前完成第一批试点和评估。

行业协会与行政机关脱钩后需要加强监管，防止出现管理上的“真空”。于是“问责”成为我国行业协会必须面对的议题。

一、问责制度

（一）问责的内涵

近年来，问责（accountability）开始在政府、企业组织和社会团体中逐渐普及开来。

Ebrahim认为，“在其最简单的意义上，问责是指一个程序，通过这个程序，个人或者组织对他们的行为以及由此产生的结果负责。”Unerman把问责界定为“关于行为的解释，假设某些个人或组织——接受者或利益相关人——拥有某些权利向解释者负责。”Koppell认为，问责概念反映了组织以其透明度、义务、控制能力、责任感及响应力，寻求组织存在的合法性及合理性证据的努力。

可见，问责包含三层内涵：①问责反映了一种互动关系，包括了问责者和被问责者。②被问责者负有一定的义务对其信托行为加以说明，该义务具有一定的客观性。③通过报告机制产生的信息成为互动的焦点，它是双方达成理解乃至建立信任的基础。

问责是一个社会建构的概念，那么，行业协会的问责是指就其组织行为通过公开的途径向问责主体进行说明、解释和辩护，理清行为结果应由谁负责和责任的归属，并据此接受奖惩，以达到提升绩效与价值的目的。

（二）行业协会问责机制中的自律与他律

行业协会的问责方式可以划分为自律与他律两个层次。自律是行业内或组织内的监督约束，是由专业人员相互约定，自愿遵循的规则。它包括成员之间的自我约束和监督，也包括行业协会的自律和会员间的相互监督约束。他律主要是指透过正式的法规，由政府或公权力来执行的监督。

1、行业协会自律

（1）自我规范。协会通过制定和实施其自律规则，规范其成员的业务活动，提高交易效率，维护交易秩序。

（2）自我管理。协会对其团体事务和成员间的公共事务进行自我管理，提高管理效率，促进协会及其成员的发展。

（3）自我约束。协会通过其组织机制，约束其成员的行为，使之符合法律规定和社会其他方面的合理要求。

（4）自我控制。行业协会通过制定和实施团体内公共政策，规定团体及其成员的业务发展方向和发展步骤，并将团体及其成员利益与社会整体利益以及相关团体利益合理地协调起来，自觉将团体及其成员利益的自我追求限制在社会许可的合理限度内。

（5）自我实现。协会自律的目的是为了实现协会组建的宗旨，即实现其全体成员的共同利益。

2、行业协会的他律机制

（1）法律规制。立法机关发布的相关法律构成了行业协会的基本环境，既是对行业协会行为的系统约束，又是判断其行为正当性的基本标准。

（2）舆论监督。主要是指大众传播媒介的监督。媒体“曝光”影响公众的态度和行为，对行业协会造成巨大压力，从而使之保持相对克制的态度。

（3）第三方独立监督。第三方通常是具有权威的中间机构或组织。它们对行业协会的治理绩效进行适当的评级并适时提供给决策者或公之于众，以达到对行业协会进行监督的目的。

二、我国行业协会问责机制面临的困境

就当下我国行业协会而言，发展合适的问责机制是一个相当复杂而冗长的过程，因为在实际运作过程中存在许多困境。

（一）他律监管存在相当大的真空地带

行业协会有时会以牺牲公共利益或第三方利益来保护本协会、本行业的利益。如2006年，“世界方便面协会中国分会”组织本行业龙头企业召开峰会，研究棕榈油和面粉涨价引起的企业成本增加问题，接着发生方便面涨价的事件。2008年震惊全国的奶粉中添加“三聚氰胺”事件等等。可见，对于行业协会的他律监管存在相当大的真空地带，他律机制尚未建立起来。

（二）第三方独立监督缺乏

目前我国的第三方独立监督基本上处于空白状态。对于行业协会的治理绩效的评估考察还主要局限在业务主管单位和登记管理机关手中。政府部门由于其专业性所限和可能存在的“寻租”现象，使之对行业协会的评估审查并非客观全面。因此，引入第三方独立监督必不可少。而这样的第三方独立监管在我国还是一片空白。

三、推进我国行业协会问责制度

我们需要建立一套透明化的问责机制，创造一个有益于行业协会提高绩效的环境，从而将行业协会的问责纳入自律为主、他律为辅的轨道。

（一）行业协会的内部治理

首先，要完善行业协会的自律。最重要的是要建立各种详细、规范的操作标准和规则。

其次，完善行业协会的信息公开机制。行业协会的问责过程中强调公开透明原则。行业协会应建立一套有效的内部信息披露机制。这些必须接受利益相关方的监督，保障会员对协会事务的知情权。

并且，建立完善的法人治理结构。行业协会应按照现代社会组织要求，建立和完善产权清晰、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构。健全行业协会章程审核备案机制，完善以章程为核心的内部管理制度，健全会员大会（会员代表大会）、理事会（常务理事会）制度，建立和健全监事会（监事）制度。落实民主选举、差额选举和无记名投票制度。鼓励选举企业家担任行业协会理事长，实行理事长（会长）轮值制，推行秘书长聘任制。实施法定代表人述职、主要负责人任职前公示和过错责任追究制度。

（二）在外部治理上，强化多元监督体系

1.完善政府综合监管体系。民政部门依照相关登记管理法规，对行业协会加强登记审查、监督管理和执法检查，强化对主要负责人任职条件和任用程序的监督管理。财政部门负责对政府购买行业协会服务的资金和行为进行评估和监管，并会同机关事务主管部门对行业协会使用的国有资产进行登记和监管。税务部门对行业协会涉税行为进行稽查和监管。审计部门对行业协会依法进行审计监督。价格部门对行业协会收费及价格行为进行监管。

2.充分发挥社会力量的监督作用。首先，提高公众监督意识。使服务对象能对行业协会的目标、服务的数量与质量进行监控。可以通过公众听证会等方式增加协会的透明度。其次，建立对行业协会的独立监督机制。行业协会活动专业性强，“契约失灵”现象普遍。可以建立主要由专业人士组成的独立监管机构对行业协会实施监督。再次，加强新闻舆论监督的力量，提高新闻媒介在报道时的独立性。最后，应通过同业自律、社会审计、专业评估等方式对行业协会的活动实施监督。

[1]石碧涛，张捷.行业协会的自律与他律机制关系探析［J］.社团管理研究, 2010(1).

[2]于常有.非营利组织问责：概念、体系及其限度［J］.中国行政管理，2011（4）.

[3]李继力.社会组织问责的困境、归因分析及道路选择［J］.理论文萃，2011（2）.

[4]鲁篱.行业协会经济自治权研究[M].法律出版社，2003．

[5]宋涛.公共部门的社会问责一理念探讨与模式分析[M].中国人民大学出版社，2007年.

[6]邓国胜.构建我国非营利组织的问责机制［J］.中国行政管理，2003（3）.

[7]李军.非营利组织问责理论初探[J].学会,2009（1）.

王洁（1969-），女，上海工程技术大学社科学院讲师，主要研究方向：经济法。