财务监管在PPP模式下的作用

文/许鸿昌

财务监管在PPP模式下的作用

文/许鸿昌

PPP模式是政府部门和私营部门共同为社会提供公共产品或者服务的运作模式，这种模式对融资渠道的拓展具有重要的作用。PPP模式中的关键一环就是企业资金运作的稳定性和灵活性，这是该模式能否发挥作用的重要因素，PPP模式下的财务监管工作具有不可替代的作用。因此本文将针对PPP模式的重要内容进行阐述，并介绍财务监管在PPP模式下的作用。

PPP模式；财务监管；私营部门；作用

PPP模式是Public–Private–Partnership的首字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。PPP模式的中文直译为公私合作制，这种模式的运作方式多种多样，其中包括BOT、TOT等运作融资方式。

在PPP这种模式下，政府和企业之间的职责较为明确，通常不存在产权机制不完善导致的责任模糊等现象，政府和企业之间即公私合作者之间共同承担相应的风险，共同分配享受收益，从而可以在较大的程度上提高技术和资金的配置效率，在很大程度上可以实现资源的优化配置。同时，PPP模式下可以拓宽融资渠道，缓解资金压力，可以通过项目运作效率的提高来保证基础设施运行的效益。PPP模式的优点使其将成为基础设施建设的主要模式之一。

一、财务监管的重要内容之一就是风险防控

PPP模式中的重要内容之一就是财务监管，而财务监管中的重要一环就是风险防控，当前各地方政府正积极准备开展试点工作，力争使得PPP模式成为地方基础建设项目的主要模式之一。

PPP模式自身具有优点，但同时也会为企业带来相应的风险，比如汇率风险、财务风险等等，为了能够很好的防范并控制风险，项目责任人要制定一系列防范风险的措施，完善风险管理机制，可以将风险按照所得收益的大小进行比例分配。其次，还要建立健全与风险相对应的收益机制，可以通过优化风险管理和降低成本等方式来实现合理收益。再者，要建立相应的风险保障制度，提高企业的抗风险能力，以便保证企业不会因为承担了过高的风险而造成自身经营困难，从而为企业避免了倒闭的风险。因此，在采用PPP模式时同时要建立合理有效的风险控制管理机制，这有利于保障PPP模式的良好运行，从而有利于在最大程度上发挥PPP模式的作用。

二、PPP模式下财务监管的方式

PPP模式的核心作用之一就是转变公共产品的供给机制，这种模式有利于减轻政府的债务压力，使得预算收支管理向长期财政规划和资产负债管理方式进行转变。PPP模式下财务监管的手段主要分为项目建设实施阶段和运营阶段，其监管方式因阶段的不同而不同。

(一)项目建设实施阶段的财务监管方式

项目建设实施阶段的财务监管方式主要是对私营部门资金筹措的监管，主要包括对账户管理、融资方案、资金使用计划和审计等各个方面的监管和控制。

1.账户管理。账户管理的开立与消除都需要通过政府的公共部门进行机构备案，同时还要接受政府部门的监管和管理，私营部门应该在基础设施建设项目所在地的银行开立相应的账户。要发挥财务监管的作用，政府应该要求私营部门授权公共部门能够查询私营部门银行账户的情况，但是政府部门在对私营部门的账户情况进行监管时的前提是不能影响私营部门的日常正常运作，只有这样才能减少私营部门资金运作受到的不正常干预，发挥私营部门的积极性和主动性。同时，公共部门的监管可以减少私营部门使用资金的随意性和滥用性，提高私营部门财务计划的可操作性，以便保证建设项目的有力实施。

2.融资方案。融资方案是公共部门进行财务监管的重要依据之一。在项目实施阶段中，私营部门应该将自己的融资方案报政府公共部门进行审批，在私营部门按照经批准的融资方案签署合同之后应将合同或者协议保政府部门进行备案。这样有利于解决公共部门资金不足等问题，可以充分发挥PPP模式的优势，弥补财政资源不足的缺点。PPP模式运作的关键就是要保证资金链的完整和连接，保证民间资本的盈利性和安全性，而融资方案的审批和备案工作是前提。

3.资金使用计划。财务控制要以财务计划为前提和依据，没有财务计划工作作为前提，财务控制则无从谈起。反过来说，财务控制是财务计划执行的重要保证和手段，这两者之间的关系就形成了财务监管的有效循环。在资金使用计划进行监管过程中，政府公共部门应要求私营部门定期送报建设资金使用计划，以便政府部门能够及时发现问题并对资金使用计划有个完整的了解。对于未按照计划使用资金的情况，一旦影响了项目的建设实施，政府公共部门将有权对私营部门进行追责。

(二)项目运营阶段的财务监管方式

PPP模式下的项目运营阶段可以延续项目实施建设阶段的资金监管模式，同时更要重视私营部门运营成本的监管，从而及时的收集有效信息，为政府公共部门决策提高必要的信息支持和依据。在项目运营阶段，财务监管的主要内容就是项目运营成本的监控。

项目运营成本主要由职工工资、职工社会福利和奖金、修理费和企业管理费等等。职工工资和社会福利是企业的必要支出之一，对于基础设施项目来说这类支出的弹性较小，成本控制的效果不大。维修费用是基础设施建设项目的主要构成部分，不同的基础设施建设项目设计的维修项目不同，控制维修费用是控制成本的主要方式之一。基本折旧费用和企业管理费用是企业的固定成本支出费用，折旧费用的计提和分摊是财务监管的重点内容，而监管企业管理费用是避免资产流失和不规范日常支付的重要举措，同时还可以避免私营部门的不合理逃税。

三、PPP模式下的财务监管的作用

在PPP模式下进行合理有效的财务监管，可以为充分发挥该模式的优点提供基础和条件。企业做好相应的财务监管工作通常具有以下的作用和意义。

(一)可以规范资金的使用

在PPP模式下，私营部门承担起了政府公共部门的部分角色，解决了工作效率低下和资源配置缺乏效率等问题，但是同时也存在着处理相关事务经验不足等问题，私营企业在承担相应责任时通常不按照规范进行操作，寻租行为时常发生。针对这类问题，在项目建设的实施阶段和运营阶段进行财务监管工作，可以对基本建设的资金投拨、使用和效率进行管理，有利于对政府投资的安全性和有效性进行监管，从而可以在一定程度上减少不正当竞争带来的负面影响，同时也减少了贪污受贿和拖欠工程款项等问题的出现，从而达到促进资金规范使用的作用。

(二)可以更加合理的监管私营企业

PPP模式的运作是以政府和企业的协作为基础的，该模式的良好运行需要政府部门和私营部门之间的协作和信任，从而为彼此都带来更大的经济效益，实现双赢，这种模式不是零和博弈的结果，而是一种有效的正和博弈。政府在PPP模式下对私营企业的运作进行适当的财务监管，可以打破一抓就死，一放就乱的魔咒。政府部门与私营部门在PPP模式下进行合作，可以有利于政府抓大放小，给予私营部门充足的经营发展空间和自主发展的自由，同时财务监管工作又为避免私营企业运作的混乱提供了保障，因此，财务监管可以使得政府合理的监管私营企业。

(三)可以在较大程度上提高经济效益

我国开展基础设施建设的主要目的之一就是套提高社会福利和经济效益，在PPP模式下开展基础设施建设将改变政府单枪匹马奋战的局面，政府部门与私营部门之间的合作具有拓宽融资渠道等作用，政府部门与私营企业部门之间存在着利益冲突，政府部门对私营部门的资金使用效益和方向进行监管和控制，可以使得私营部门不得不注重资金的使用效率。私营部门的最终目的就是获得经济效益，因此私营部门在资金的计划和使用方面都将进行严格的控制，同时将会采取一系列的有效措施来降低生产成本，努力提高投资的经济效益，从而实现整体经济效益的提高。

四、结语

PPP模式运作方式可以是合同方式，也可以是特许协议方式，也可以以所有权归属为基础开展，PPP模式的表现形式多种多样。这种模式提供的公私合营的建设管理机制可以拓宽企业的融资渠道，也可以改善政府在基础设施建设项目中投资效益低下等问题。我国的PPP模式运作经验不足，需要相应的财务监管方式来保证该模式的有效运行，以便发挥该模式的作用和优势，从而推动该模式的普遍应用。

[1]石锦霞.论现代企业财务与会计的职能[J].机械管理开发,2003(12):56-57.

[2]段保明.浅谈政府投资基本建设财务管理[J].会计之友,2006(10):24-25.

(作者单位: 四川泸县财政局)