浅谈如何有效化解乡镇财政债务

文/徐海影

浅谈如何有效化解乡镇财政债务

文/徐海影

近年随着土地财政的减少，乡镇财政债务逐渐沉重，如何化解就成为当下乡镇政府的一件大事。本文旨在通过对乡镇管理工作中的财政债务的调查、梳理、分析、思考。借鉴同仁们的债务清理方法，结合现状冀望开辟一条有效化解乡镇财政债务风险的道路。

乡镇债务；现状；成因；对策

乡镇政府是我国基层政权组织，它的工作直接面向农村、农民，宣传、贯彻和执行上级党政机关发布的政策、法规等相关事宜，并代表国家规划和组织辖区内公共设施、公益事业的建设，并为辖区内所有人员供应公共设施、产品和服务。中国目前还算是一个农业大国，乡镇政府代表国家履行职责的好坏直接影响到农村的稳定和发展，乃至对整个国家和社会产生重大影响。据笔者了解，东南沿海省份的乡镇由于高速发展的需要，很多都面临着负债发展的局面，负担着沉重的债务，尤其近年来随着国家对土地的进一步调控，各乡镇机关出让土地的收入锐减，虽然也采取了一些对房地产的扶持政策，但对乡镇来说，效果甚微。

一、乡镇机关债务的现实情况

乡镇债务包括显性债务和隐性债务。显性债务包括：银行贷款，向村集体经济的借款；隐性负债：欠基建资金、欠付修路修桥等公益项目资金。经作者调查，浙江省东部一个普通县的乡镇，负债金额在2-10亿元。光每年要支付的贷款利息少则上千万，多则达上亿元，已经成为中国可持续发展的一大阻碍，严重制约经济的高速增长。特别是一些乡镇机关长期过度负债的状况愈演愈烈①，原本就极其困难的财政收入难以负担乡镇机关的刚需。为了保证政府的正常运作，迫于无奈，乡镇被迫多次借贷。而多次借贷的后果就造成不良信誉的增加，更是提高了新的债务成本②，原有的过去的乡镇债务因为多方面的因素，无法做到如期偿还。这直接导致借贷的利息累积增加，为避免出现借贷危机，部分利息甚至转为借贷本金处理导致负债进一步加大，深陷恶性循环的泥沼而无法自拔。

二、乡镇财政债务的由来

(一)片面追求固定资产投资增长率，同时包揽过多的经济管理职能

1994年分税制改革以来，地方财力明显的向省市集中，县乡财政赤字增加，直接导致了乡镇财政困难，制约了基层财政功能的发挥。最近二年来省市县政府要求固定资产投资增长率，迫使乡镇政府为完成或超额完成上级的任务，大量开工建设道路、桥梁、公园、治污、治水等工程。惠民工程的建设有利于改善基层农村的基础设施建设和提高农民的生活舒适度，但完全不顾财力的可承受能力以及有些开工的工程实用性和可行性，极大加重了乡镇财政的负担。市一级政府想方设法增强集中财力。同时，上级政府也面临着巨大的财政压力，为化解压力，往往都是选择向乡镇机关转移压力。市县两级政府每年向乡镇机关分配财政包干指标时，往往要求基层克服困难，力保全额甚至超额完成任务，为实现GDP的增长，逐年按照比例增加。而乡镇面对硬性的指标任务，只能多头筹措，最终走上举债发展的道路。并且，乡镇机关政府被迫负担很多与其财政支付无关的，原本应该由市县政府支付的社会公共产品和公共服务，如社会治安综合管理、河道整治、农村道路建设、农村义务教育、计划生育服务等，给乡镇机关带来很大的财政压力。而乡镇为了圆满甚至超额完成市县政府分配的各种指标任务，不得不大量举债，因此形成大量的财政负债。

(二)乡镇财务制度难以落实、财政监督难以到位

乡镇财务的管理略显松散，支出虽然口头上讲严格按照预算执行，但实际操作时随意性很强。

1.预算执行不严格：按照规定，每年的人大会议都明确提出政府财政收支要严格按照预算执行。但实际操作中，这往往是一句空话。这既有乡镇基层工作的复杂性、时效性的原因，也有乡镇领导的预判能力不足的缘由。工作中，随时要求追加预算的案例屡见不鲜，而且经常会引发各部门争相追加预算的闹剧。而在制定预算时，不少领导对本乡镇财政支付能力和债务偿还等问题的考虑，明显不足。

2.内部监督不严格：乡镇机关在财政的支出上往往都是由领导“一句话”或者“一支笔”来决定，财政部门只能执行而不能给以意见和建议，不能对领导的决定进行监督。预算外资金的来源和使用不受财政管理监督，随意性很大。具体的财务状况往往被要求作为机密，由主要负责人个人掌握。

(三)机构臃肿加重乡镇财政负担

国家自上世纪九十年代开始就强调要机构精简，并随之进行了数次声势浩大的机构改革，但乡镇的机构却越改越臃肿。分工越来越细，却导致乡镇的办事效率每况愈下。而在乡镇机构中，既有行政编制的国家干部，也有事业单位人员，还有乡镇自行招聘的临时工作人员，少则数十，多则数百，超过千人的也时有耳闻。如此庞大臃肿的机构，财政负担可想而知，光光工资一项就已经让很多乡镇财政捉襟见肘，其他工作的开展也就只能靠举债运行了。

(四)超越财力，大搞“政绩工程”，“形象工程”

有些乡镇主要领导由于工作的需要，丝毫不顾忌乡镇的实际财政能力大搞特搞“政绩工程”、“形象工程”。由于干部考核的制度设计不合理和干部离任设计制度不健全，领导干部的指标达标和“一票否决”活动的不断增加，导致乡镇领导考虑问题往往从自身政绩出发，为了自己能得到更进一步的发展，根本不顾本乡镇财政的实际情况，做大工程，上马大项目，搞政绩，树形象，以致债台高筑。但这种举债运作模式，不仅不会受到上级领导的指责，反而大受表扬赏识，成为领导有能力的表现，进而凭此升迁。而那些脚踏实地、致力于夯实基础，改善财政环境，谋求未来更大发展空间的官员往往被诟病为不思进取，不作为。另外，近年来，我国在交通、智能化城市、环保、互联网+等基础设施建设的投资，要求当地财政支付一定比例的配套资金，项目越多，要求的配套的资金也水涨船高，对乡镇财政形成了负担。

(五)土地出让金收入锐减

在上世纪乡镇财政收入除了上级正常拨付之外，主要是靠“肚皮”，本世纪初以来则主要依靠“地皮”，自2010年4月国家对房地产市场调控以来，土地出让金收入大幅度减少，而征地的费用大幅度提高，原计划靠出让土地的收入来解决惠民工程的建设和解决债务的预算全被打乱，随着债务的增加，利息负担越来越重，即使出让少部分的土地尚不够支付当年的利息费用，结果是债务的雪球越来越大。

三、 解决财政负债的有效办法

乡镇政府的负债问题由来已久，成因复杂、牵涉面广、化解难度大，已经形成整个国家的系统性问题。需要全方位的综合治理和深层次的改革，采取切实可行和有效的措施，从根本上解决这一顽疴陈疾。解决乡镇财政赤字与债务的总体思路应该是针对其发生的原因不同而采取标本兼治，因地制宜、分类指导，制定切实可行的措施，把工作做得深入细致，扎实有效。

(一)清理清查债务

由省级政府发文，县政府统一组织，乡镇政府工作要集中时间，组织力量，开展债权债务的清理核实工作，登记造册。分清负债的类别和成因。并由乡镇政府自查分析债务的合理性。制定还债计划，落实清收责任。最后由县政府进行分类汇总，县纪委参与调查分析举债直接责任人的相关责任，分清责任后，该作处理的就依法依纪进行处理，这样能杜绝今后举债的随意性和为了“形象工程”不计后果损害地方政府的财政。

(二)合理安排土地出让

抓住本轮国家救市的机会，合理规划制订出让土地的计划，积极引进有品牌重质量的房地产开发企业，同时设置招商选资的“门槛”，以合理的价格引进优质的企业，以增强乡镇经济发展的后劲和动力。集中以上二项的土地出让金偿还一部分的债务，坚决杜绝用此款增加工作人员福利。

[1]王代敬.解决乡镇政府负债问题的对策研究[J].决策咨询通讯，2003(06).

[2]黄宏.乡镇负债形成的原因及解决对策[J].PDF，2001(05).

[3]财政部科研所课题组，乡村债务化解对策研究[J].财经论丛，2004(4 ).

[4]黄玉勇.乡镇政府债务问题研究与对策[D].中央民族大学，2008.

(作者单位：浙江省平阳县昆阳镇人民政府)