管理协调与内部制度视角下税收风险点的研究

◎文/王瑞清 张兆宁 李艳春

管理协调与内部制度视角下税收风险点的研究

◎文/王瑞清 张兆宁 李艳春

有效规避税收风险不仅体现在对外部的规范执法，同样体现在内部的协调与制度建设方面。因此加强税务系统内部各部门间的管理协调与制度建设，防范税收执法风险也是税务机关当下的重要工作。本文从管理协调与内部制度入手，结合天津市地税征管实际，提出管理协调与内部制度方面的税收风险点及对策建议。

税收风险；协调；制度；对策

随着社会各界对税收征管质量要求的不断提高，税务机关防范税收风险的意识也逐步增强。对外，国家税务总局已形成《全国税务机关纳税服务规范》，以规避执法过程中的税收风险；对内，根据天津市的基本情况，探索如何规避管理协调与内部制度方面的税收风险，以促进天津地税系统征管质量再上一个新的台阶。

一、管理协调方面的税收风险点及对策

税收一线科所主要分为征、管、查三大系列，这三大系列之间的信息互通质量既关乎税务机关的办事效率，更影响税务机关的管理水平，因此三大系列之间的信息传递显得至关重要。

（一）管理协调环节的主要风险点

1.征收与管理之间

征收部门的办税服务厅是直接接待纳税人的窗口单位，按照“一窗式”办公、首问负责制的要求，受理人员应负责业务受理、问题转办、结果反馈等职责，对办税服务厅本职岗位无法完成的事项，以及完成后需管理部门后续监管的事项，应将信息转办到管理所。例如纳税人签订土地使用权出让合同承受土地使用权后，来办税服务厅办理契税核定业务，按照审批流程，契税核定均在办税服务厅完成，但纳税人土地使用权的取得关系土地信息的维护，以及后续项目监管，都是管理所的职责，因此征收与管理部门的沟通协调尤为重要。

2.管理与稽查之间

管理部门与稽查部门工作内容相对独立。管理部门负责纳税人的日常辅导、当年度税务检查等，稽查部门负责以往年度的税务稽查等，使用的办公系统也不一样。然而在查找堵塞税收漏洞方面又有着共同的使命，需要取长补短、互通有无。

3.区县地税局与市局之间

在基层区县局实际征管工作中，经常会出现一些政策在运用中不清晰，或者操作不明确的情况。在区县地税局无法解决的时候，最需要得到市局主管部门的政策指导，而常规的做法是电话请示，或者携带资料前往市局直接请示。对请示的问题、反馈的结果大多都是口述表达，不易记载，也容易理解偏差，造成政策执行出现问题。

（二）强化管理协调环节的对策

1.建立部门间信息传递登记制度

鉴于征收与管理各自职能的制约，对职责范围内无法完成，或者获取的信息为管理部门要件的，制作 《征收与管理移交建议书》，将纳税人情况、发现的问题，如实在建议书中记录并移交，接收部门处理后反馈移交部门处理结果，从而有效提高征管效率。

2.启动征管与稽查互动程序

为加强征管与稽查之间工作的协调与配合，整合并有效利用稽查和征管信息资源，促进税收征管，提高稽查成效，在现行税收管理体制下，税务管理和稽查部门充分依托信息化手段，通过优化管理流程，加强信息沟通、交流，强化工作协调、配合，稽查通过个案发现的税收问题以及查处的成果可以在管理部门的征管工作中推广，征管过程中发现的问题也可以提供给稽查作为查找以前年度税收问题的思路，共同构筑以查促管、以管促查、协调高效的精细化税收管理工作格局。

3.建立请示答复登记制度

在区县地税部门请示市地税局、基层科所请示综合科室时，请示人通过可记载的网络系统登记请示内容，提交到需请示的部门，被请示人在系统中进行反馈。一则请示内容便于查询统计，对具有共性的问题可以避免重复提问，比照执行，二来规避请示人和被请示人口述不清，理解不清，提高问题提出与答复的质量。

二、内部制度方面的税收风险点及对策

近几年来，地税部门正在逐步加强内部制度的制定与修订，但在日常工作中，仍然存在许多待细化、待明确、待规范的方面。因此，加强内部制度建设也是税务机关防范执法风险的当务之急。

（一）内部制度方面的风险点

1.征管工作尚待细化

税管员的工作职责在文件表述中往往十分概括。例如，在《税收管理员岗位职责》中，对纳税人申报的管理中要求管理员负责对纳税人当期生产经营、财务核算情况的审核，这些笼统的表述往往容易造成税管员不易操作执行，如果不明确审核的具体内容、对管户审核的频率并加以记录，管理员的工作情况将很难统计，而且一旦纳税人出现少缴漏缴税款等情况，管理员也不可避免的需要承担相应责任，税收风险很大。

2.权责分工尚待明确

税务机关内部每一部门成立时，都按规定确定了这一部门的职责分工，但条款相对简单，内容需要细化，在执行过程中难免存在工作安排不合理的情况。例如，某一时段市地税局、区县地税部门未布置下达工作任务，职能科所也没有自行安排的任务，就可能存在工作空档期；或者职能科所已安排工作任务，市地税局或区县地税部门又下派了其他任务，造成工作冲突。

3.执法程序尚需明确

长期以来，在税务执法实践中，普遍存在重实体、轻程序的现象。在一定意义上说，税收执法程序方面的问题比实体法方面的问题更严重。我国的税收实体法大多是以部门规章等文件形式出现的，虽然立法级次不高，但执行力很强，反而制约了对税收执法程序的重视和遵从。

造成执法程序错误大致分为两种情况，一是执法意识淡薄，从主观上轻视执法程序的重要性，二是对征管程序不熟悉，缺乏法律程序的相关知识。相当一部分税务干部，尤其是管理系列的税务干部，往往比较重视税收政策的学习宣传和贯彻执行，而对税收执法的程序重视不够，税收执法程序不规范、不严格的现象比较普遍。

4.对干部评价机制尚不健全

税务部门各个岗位都有自己的分工，但鉴于税务工作分工明细、种类繁杂，以往都是采取出了问题责任追究的机制，对每位干部实际工作量、工作质量、工作能力、工作态度不易量化打分，也就不能客观公正的评价每位干部的工作效能，更无法评价每名干部是否与岗位要求相称。

5.文件制定尚需规范

税务系统执行的文件中，仅有《企业所得税法》、《个人所得税法》、《税收征管法》和《车船税法》是由全国人大常委会制定的法律，其余大多为国家税务总局制定的部门规章，立法层级较低。而各级税务机关为了更好地落实好上级文件精神，往往都会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。这些办法和规定虽然对提高税收征管质量起到了一定的作用，但也容易忽视对本系统人员的法律保护，一旦出了问题，也为司法机关追究税务人员的责任提供了依据。

6.文件管理尚需规范

各基层税务局制定一些细化征管的操作流程或执行标准时，由于文件层级低，并未按公文要求管理，容易造成文件整理时的遗漏，致使前后掌握不一致。

（二）强化内部制度建设方面的对策

1.建立工作底稿制度

税收管理员工作底稿制度，主要按照《税收管理员岗位职责》的顺序和要求，逐项设计，章节包括税务登记管理、纳税申报管理、税源监控管理、减免税管理、发票管理、欠税管理、税务函告或约谈管理、纳税服务管理以及下户管理九个部分，工作底稿与市局提供的日常征管工作中需要填写的各类表格相互补充，对管理员在每项工作中应该调查了解哪些情况，获取哪些数字，对重点税源户、一般税源户巡查频率、巡查内容等事项以表格的形式进行明确，从而使管理员对岗位职责中不易量化、不易考核的内容，变成明确的数字、文字，使管理员的无限责任变为有限责任。

仍以纳税人申报管理为例，制定申报管理工作底稿中明确管理员按照巡查的频率，对纳税人收入、成本、费用情况、各税种计税依据等信息和申报信息进行比对，发现问题及时处理，有效地解决管理员工作记录以及税收风险的问题。

2.制定三级任务管理制度

根据税收精细化管理和建立工作责任制的工作要求，为全面落实地税局局征管质量考核办法，进一步明确部门权责分工，规范工作流程，制定《三级任务管理制度》。

《三级任务管理制度》，是指在区县机关范围内建立由上级交办任务、科所指派任务、干部自发任务三个层级组成的任务下达、任务实施、结果反馈的循环管理制度。具体包含：

一级任务：综合科室根据市局或区县机关及分管机关领导的工作安排，拟定具体工作方案或工作要求，制定区县地税机关全面性工作任务。

二级任务：各科所根据上一级任务完成情况和本部门工作实际，确定本部门工作重点，制定部门特定性工作任务。

三级任务：干部根据上两级任务完成情况和自身岗位特点，结合当期工作实际，制定个人单一性工作任务。

3.梳理执法程序规范

为扭转税务人员“重实体、轻程序”的思维模式，要在加强对税务执法人员业务知识培训的基础上，加强税收法律知识的培训，以及其他法律、法规，尤其是有关行政法规的培训学习。梳理一套便于操作的规范准则，类似于国家税务总局颁布的 《全国县级税务机关纳税服务规范》，使每一位税务干部都能方便的查阅到各类税务事项的办理程序、应出具的相关文书、应做出的处理决定等。使每个执法人员不但精通本专业的税收知识，还成为法律方面的“专才”。

4.制定绩效考核制度

为全面推进地税绩效管理工作，落实岗位职责，正确评价实绩，促进勤政廉政，提高工作效能，保障各项工作目标的顺利完成，按照市地税局绩效考评管理办法要求，结合各区县实际，制定绩效考核实施办法。

绩效考核注重分类考核与分级考核相结合、平时考核与集中考核相结合、定性考核与定量考核相结合，实绩考核与综合评价相结合。绩效考核结果与年度考核等次确定和年度评先评优挂钩，同时作为干部选拔任用的重要参考之一。

5.慎重制定规范性文件

对本单位、下级单位或地方政府制定的各类操作规程、办法等涉税文件，需经法制部门进行合法性审查，防止出台与法律相悖、与政策相左的文件;表述严谨、周密、清楚;政策应保持一定的稳定性，切忌朝令夕改，前后矛盾;定期对规范性文件进行清理，对不合时宜的应及时公开废止。在合法性审查的基础上还应该充分考虑文件制定的合理性、可操作性，避免文件规定很完美，但基层税务机关无法执行的情况发生。

6.对文件规范编排、定期汇总

对发布的工作布置类的通知参考公文管理模式，建立内部文件统一格式的编号，定期发布区县地税局文件汇编，确保文件不遗漏，方便查阅。

责任编辑：高丽丽 李向春

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1006－1255－（2015）07－0061-03

王瑞清（1964—），天津市滨海新区第二地方税务分局。邮编：300480

张兆宁（1965—），天津市滨海新区第二地方税务分局。邮编：300480

李艳春（1981—），天津市滨海新区第二地方税务分局。邮编：300480