初探国家治理视角下的地方税体系重构*

樊慧霞（中国社会科学院财经战略研究院博士后流动站 北京市 100836）

初探国家治理视角下的地方税体系重构*

樊慧霞（中国社会科学院财经战略研究院博士后流动站 北京市 100836）

重构地方税体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。本文基于国家治理视角，提出了地方税二分法的划分原则。并结合《深化财税体制改革总体方案》提出的“完善税制改革”的具体目标与任务要求，对我国地方税体系重新构建提出了政策建议。

国家治理 地方税体系 税制重构

在新一轮财税体制改革进程中，重构地方税体系是进一步深化税收制度改革的关键点，也是完善中央和地方政府财政关系的必然选择，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。目前，在营业税改征增值税（以下简称“营改增”）逐步深入推进的情况下，明确下一步地方税体系的改革路径已经迫在眉睫。

一、重构地方税体系是推进国家治理能力现代化的客观需要

十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标。启动新一轮财税体制改革是实现改革总目标的“突破口”，重构地方税体系则是新一轮财税体制改革的重中之重。

近年来，在分税制财政体制下，财权逐级向上集中、事权层层下移所导致的问题已经逐步凸显。1994年的分税制改革虽然赋予了地方政府部分税种独立的征税权和收入归属权，但随着企业所得税分享改革、取消农业税以及“营改增”试点等改革持续推进，地方税种和税源逐渐萎缩，地方税体系也遭到了削弱。与此同时，事权不断下放，地方财权难以与事权相匹配，地方财政自给率呈现显著下降趋势。数据显示，1994-2009 年我国省市县乡四级地方政府财政自给能力系数平均值依次为 0.57、0.72、0.48、0.97，除乡级财政自给能力系数基本维持在1.0 左右尚可基本自给外，省、市、县财政均不能自给，而且财政缺口很大。①马昊,何平均.我国县级财政收入制度存在的问题、原因及对策研究[J].全国商情: 经济理论研究,2010,(3).2013年，我国地方本级收入68 969.13亿元，地方财政支出总

量为119 272.51亿元，收支缺口达50 303.38亿元。2013年中央对地方的税收返还和转移支付为48 037.64亿元，占地方财政支出的40.3%，占中央财政支出的70.12%。①数据来源: 关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告[R].中国政府网,http://www.gov.cn/ xinwen/2014-03/05/content_2630378.htm , 访问时间：2014年3月5日.

在这种情况下，地方缺乏必要的本级财政收入提供公共服务，难以满足国家治理的需要。同时，地方政府需要依靠中央政府通过转移支付来弥补其巨大的收支缺口，形成了地方政府更加依赖转移支付而非地方税的格局。这种收支关系显然不利于调动地方政府的积极性。因此，在新一轮财税体制改革中，重构地方税体系，满足地方财政支出需求，实现财力与事权相匹配，充分调动中央和地方两个积极性，是推进国家治理能力现代化的重要内容。

二、国家治理视角下对地方税体系的认识

（一）对地方税口径的判断

要明确地方税体系的改革思路，首先要明确地方税的口径。目前，理论界对我国地方税的界定可以归纳为以下两种观点：第一，法律意义上的地方税，即地方拥有税收立法权和征管权的税种属于地方税；第二，财政体制意义上的地方税，能够形成地方政府可支配财力的税种属于地方税。在这种观点下，共享税也可归属于地方税体系。

基于国家治理的视角，笔者认为，第一种观点对地方税的界定不符合我国实际情况。在我国现行分税制财政体制下，税权高度集中于中央，地方政府税权有限，只有地方税和部分共享税的征税权，而没有独立的税收立法权。第二种观点对地方税的理解相对合理。一方面，在国际实践中，很多国家的共享税比重很高，如在澳大利亚、比利时、墨西哥等国的地方税收入中，共享税比例都在30%以上，德国、奥地利和捷克，这一比例达40%以上，土耳其甚至高达80%以上。②朱青. 完善我国地方税体系的构想[J]. 财贸经济,2014,(5).另一方面，我国的实践中，增值税、资源税、企业所得税、个人所得税等共享税并不完全由地方征收，收入也并没有全部归属地方，但却构成了现行地方税收入的主要来源。

（二）重构地方税体系应遵循二分法划分原则

基于国家治理视角，结合我国现行分税制施行的情况，笔者提出我国地方税体系的重构应该遵循二分法的划分原则：第一，由地方直接征收并形成地方可支配收入的税种属于地方税。实践中，只要是与地方利益密切相关、税源分布区域性较强、需要发挥地方征收积极性的税种就可以划归地方。我国现行税制体系中属于此类划分方式的地方税主要包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、契税、耕地占用税、烟叶税等税种。其中，部分税种经过改革优化可以培育为地方政府的主体税种。此外，这种划分方法下，还可以通过开征新税种充实地方税体系，如开征环境保护税；第二，由中央征收但在征收之前就明确收入按比例划归地方支配的税种属于地方税。这种划分方法的典型代表就是现行税制中的共享税。

地方税二分法划分的意义在于：一是有利于清晰地划分地方的税收收入，使得地方政府对收入可以预期，做到“胸中有数”；二是有利于切实调动地方税收征管的积极性，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，在稳定税负的基础上，增加地方税收入增收的空间，使得地方政府“有米下锅”；三是有利于优化政府间财政关系，实现地方政府事权与支出责任相适应。使得地方政府能够根据本地居民对公共产品和公共服务的偏好发挥地区优势，建立起符合国家治理能力现代化的地方税体系。

三、国家治理视角下重构地方税体系的政策建议

（一）统筹改革现有地方税种，渐进培育地方主体税种

1. 将现行涉及房地产的税收进行“一揽子”综合改革，逐渐把保有环节征收的房地产税培育为地方政府、特别是县市级基层地方政府的主体税种。

第一，根据2014年6月中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》）的总体要求，应首先由全国人大常委会牵头，加快房地产税立法的步伐，扎实推进房地产税立法工作，为开征居民房产税及推进房地产税“一揽子”综合改

革提供法律基础。第二，在准确进行房地产税功能定位的基础上，将房地产保有环节的房产税和城镇土地使用税合并为统一的房地产税。充分考虑不同纳税人的实际支付能力和承载的广义税负，在总结沪、渝房产税试点经验的基础上，审慎地、逐步地将个人保有的自用住房纳入征税范围。以评估价值为计税依据，实行差别税率，根据各地的实际情况确定免征额（面积），在遵循统一的房地产税法的基础上赋予地方政府一定的税收自主权，突出体现房地产税作为地方主体税种的优越性。第三，把耕地占用税并入资源税。耕地占用税属于对特定土地资源占用课税，兼有资源税与特定行为税的性质。因此，可以考虑把耕地占用税并入资源税，在资源税项下增加“耕地”这一税目，因地制宜，采用地区差别税额，按照耕地占用面积在占用耕地环节一次性从量定额课征。第四，取消土地增值税。目前，社会各界对于土地增值税的争议较多。该税税制设计复杂，征收成本高企，征管效率低下。清算制度的设计不仅容易被纳税人用来避税，而且受清算条件和征管水平的限制，现实中税务机关大多按预征率征收，并没有真正实现“调节土地增值收益”的税制设计初衷。另一方面，土地增值税是对转让房地产取得的增值额课税，不可避免地与企业所得税存在重复征税。

2.改革城市维护建设税，渐进培育城建税为地方主体税种。城建税专款专用，具有明显的受益税特点。虽然只是附加税，但由于附加在增值税、消费税和营业税三税税额之上，三税增长带来了城建税的增长，增收的潜力强，能够为地方政府提供稳定的收入来源。2007-2012年我国城建税占地方税收收入的比重均在10%左右，位列营业税和契税之后；占地方本级税收收入的比重也都在6%左右，位列营业税、增值税、企业所得税和个人所得税之后。此外，城建税与城市的公共服务具有高度的对应性，能够很好地实现地方政府事权与财力的匹配。因此，可以考虑对城建税进行系统改革，渐进培育其成为一个地方主体税种。其一，改变城建税附加税的性质，将城建税与教育费附加合并为城乡维护建设税。这一改革既增加了税收收入，又同步实现了教育费附加的“费改税”。其二，简化税率级次，以城建税和教育费附加的总体税负为约束，测算改革后城乡维护建设税的基本税率，体现税负稳定的总体要求，实现城乡税负公平。

（二）加大共享税地方分成比例，拓展共享税范围，稳定地方收入来源

对共享税分成比例进行调整，适度加大共享税地方分成比例对宏观和微观税负几无影响，符合“改革税制、稳定税负”的总体要求。而且，加大共享税地方分成比例简便易行，易于操作。

首先，取消税收返还，在原有中央和地方增值税75：25分成基础上，提高地方分成比例。地方分成比例的提高应能充分体现制度规范后地方减收需补偿的因素，还要考虑地方可支配财力不足需增加财力的因素①杨志勇.中国地方税体系的构建与完善问题探讨[J].涉外税务,2013, (6).。因此，提高增值税地方分成比例既要有利于地方政府财力与事权的平衡，又要有利于规范财政分配体制。

其次，将消费税纳入共享税改革范畴，扩大共享税范围。自1994年征收消费税以来，消费税一直是中央税。目前有一种观点认为，“营改增”后，可以把消费税改造为地方税，并将消费税从生产环节移至零售或消费环节征收。消费税改为地方税，不仅会导致地方与中央争夺税源，也会导致地区之间展开税源争夺战，不利于应税消费品的生产、流通与消费，还会削弱其原本的宏观调控作用。此外，消费税改在消费环节征收，税源分散，会给税收征管带来很大的挑战。因此，笔者建议将消费税纳入共享税范畴，并适当调整和扩大消费税征税范围，将部分高档消费品和消费行为以及过度消耗资源的产品纳入征税范围，根据地方政府的事权和支出责任，合理调整中央和地方的收入划分比例，以满足地方政府的支出需求。

（三）统筹税费制度改革，增强地方收入能力，进一步完善地方税体系

1.加快资源税费改革，强化收入功能，增强地方收入能力。资源税具有受益税和级差收入税的特点，适宜成为地方、尤其是西部地区重要的税收来源。资源税费改革要“清费正税”，对资源企业所涉及的各项行政事业性收费和政府性基金要逐一清理、规范。首先，配合资源价格改革，加快煤炭资源税费改革，推进煤炭资源从价定率征收，促进煤炭资源合理开采和节约

使用。其次，全面推行从价计征方式，拓宽资源税税基，使资源地区真正分享资源价格上升带来的收益。第三，扩大征税范围，逐步将资源税扩展到河流、森林、草原、滩涂等自然生态空间，提升资源税的增收空间和增收能力，并通过征税促进资源的可持续利用。

2.深化环境税费改革，适时开征环境保护税，充实地方税体系。环保税不仅是筹集环境保护和治理资金的重要来源，更是“环保理念”和“低碳理念”扩大和融入到生产与生活方式中的一种诉求。应遵循《方案》提出的“重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管”的原则，将现行排污收费改为环境保护税，进一步发挥税收对生态环境保护的促进作用。在具体税收制度设计时，环保税可以由地方征收，收入归属于地方政府。环保税款要专款专用，充分调动地方政府保护环境的积极性。

[1]俞可平.论国家治理现代化[M].北京:社会科学文献出版社,2014.

[2]朱青.完善我国地方税体系的构想[J].财贸经济,2014,(5).

[3]杨志勇.中国地方税体系的构建与完善问题探讨[J].涉外税务,2013,(6).

责任编辑：高 阳

A Tentative Analysis on the Rebuilding of Local Tax System from State Governance Perspective

Huixia Fan

Rebuilding local tax system is the need of modern state governance. This paper puts forward dichotomy rule of classifying local tax from the perspective of state governance. Furthermore, it makes some policy suggestions on rebuilding local tax system in China based on the target and task set by the General Planning of Deeply Reform on the Fiscal System.

State governance Local tax system Rebuilding of tax system

F810.42

A

2095-6126(2015)02-0074-04

* 本文系国家社科基金项目“中国分税制改革与地方税体系研究”（13 xjy029）、内蒙古自治区哲学社会科学规划项目(2012D100) 及内蒙古自治区教育厅项目(NJ13192)的阶段性研究成果。樊慧霞，内蒙古财经大学教授，经济学博士。